Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz

Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 191, poz. 1365 z późn. zm.), zwana dalej: „u.u.w.n.”, stanowi duże wyzwanie dla mających ją stosować podmiotów.

Ustawa ta, która weszła w życie z dniem 19 listopada 2007 r., zobowiązuje, głównie starostów oraz inne podmioty reprezentujące Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, do dokonania określonych czynności w wyznaczonych terminach.

Jak wynikało z pierwotnej treści ustawy i z treści uzasadnienia jej projektu, ustawa miała mieć charakter epizodyczny (jej realizacja miała trwać około 2 lat), a podstawowym jej celem miało być ujawnienie w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz organów innych niż starosta wykonujących prawo Skarbu Państwa na podstawie przepisów odrębnych.

W uzasadnieniu napisano m.in.: „Zasadniczą funkcją ksiąg wieczystych jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości, w postaci dostępnej dla każdego, publicznej ewidencji praw rzeczowych na nieruchomościach”. Poza tym celem ustawy jest zapewnienie skutecznych możliwości realizacji zasadniczej funkcji ksiąg wieczystych poprzez:

Niezależna od tych intencji analiza przepisów obowiązującej ustawy pozwala stwierdzić, że nie wszystkie wymienione cele dadzą się na podstawie jej przepisów zrealizować.

Czynności przewidziane w ustawie przebiegać mają w kilku etapach. W pierwszym należy dokonać wskazanych w ustawie inwentaryzacji nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz sporządzić ich wykaz, a na podstawie tego wykazu należy określić zakres kolejnych czynności, związanych z ujawnieniem praw własności w księgach wieczystych. Obowiązek ten został nałożony na administrację geodezyjną oraz służby odpowiedzialne za gospodarkę nieruchomościami wykonujące zadania w imieniu starosty.

W kolejnych etapach przewidziano sporządzenie (na podstawie wykazów przygotowanych przez starostów) zestawień zbiorczych przez wojewodów, a następnie zestawienia dla całego kraju przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Na podstawie wykazów sporządzonych przez starostów odbywać się ma występowanie o ujawnienie własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w księgach wieczystych, składanie sprawozdań z wykonania ustawy (przez starostów wojewodom, a przez wojewodów ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej). Ponadto ustawa nakłada na starostów pewne obowiązki w zakresie informowania mieszkańców o sprawach związanych z regulacją stanów prawnych nieruchomości i w zakresie udzielania mieszkańcom pomocy w uzyskaniu informacji o tych sprawach.

Termin sporządzenia przez starostów wykazów nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych nieruchomości został pierwotnie określony na 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Ponadto ustawa zobowiązała organy sprawujące uprawnienia i obowiązki właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego do ujawnienia w terminie 24 miesięcy od dnia jej wejścia w życie praw do nieruchomości w systemie ksiąg wieczystych (art. 2 u.u.w.n.). To zadanie mają wykonać także m.in. takie jednostki, jak Agencja Nieruchomości Rolnych, Agencja Mienia Wojskowego czy Lasy Państwowe (art. 2 ust. 2 u.u.w.n.). Zakreślony pierwotnie termin realizacji tego obowiązku wynosił 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 1 i 3 u.u.w.n.).

Tymczasem wnioski o ujawnienie prawa własności wymagały jednoznacznego określenia granic nieruchomości, których dotyczą. W wielu przypadkach określenie tych granic i ujawnienie ich wcześniej w ewidencji gruntów i budynków wymagało ustalenia i pomiaru w terenie, a także przeprowadzenia postępowań administracyjnych lub sądowych, np. rozgraniczeń. Na istniejący stan zapisów praw własności do nieruchomości nałożyły się różne przyczyny, np. brak możliwości wyegzekwowania ustawowego obowiązku ujawniania prawa własności nieruchomości w księgach wieczystych, pomimo że art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), zwanej dalej: „u.k.w.h.”, nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. Do innych przyczyn należą brak synchronizacji ksiąg wieczystych z rejestrami geodezyjnymi, a także brak prawnych i instytucjonalnych wymogów potwierdzania prawa własności do nieruchomości przez państwowe biura notarialne, a później wydziały ksiąg wieczystych właściwych sądów.

Wykonanie tych obowiązków w terminach wynikających z pierwotnego brzmienia u.u.w.n. okazało się więc (zgodnie z przewidywaniami) nierealne, wobec czego dokonano nowelizacji ustawy , która wydłużyła te terminy odpowiednio do 18 i 24 miesięcy. Nowelizacja ta odbywała się pod presją czasu (ustawę nowelizującą uchwalono w dniu 30 maja 2008 r., a sześciomiesięczny termin przewidziany w art. 1 ust. 1 u.u.w.n. w jego pierwotnym brzmieniu ubiegał w dniu 18 maja 2008 r., wprowadzono więc przepis przewidujący wsteczne działanie ustawy nowelizującej) i z tego powodu zmiany ograniczono jedynie do przedłużenia przewidzianych w ustawie terminów.

Jednak ze względu na szeroki zakres czynności przewidzianych ustawą, dotrzymanie nowych terminów wydaje się równie nierealne, jak dochowanie terminów obowiązujących wcześniej.

Wydaje się, że podobnie jak w przypadku komunalizacji mienia, zamierzenia ustawodawcy co do terminów wykonania obowiązków przewidzianych omawianą ustawą kompletnie rozminęły się z rzeczywistością. Operacja, która w świetle zamierzeń twórców ustawy miała być krótkotrwałą akcją porządkującą stan własności publicznych nieruchomości (i powodującą, że własność nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego zostanie wkrótce w pełni ujawniona w księgach wieczystych) może się przerodzić w trwający latami proces – zarówno ze względu na zakres przedmiotowy ustawy, jak i ze względu na niezbyt precyzyjne sformułowania niektórych przepisów.

W świetle ustaleń poczynionych przez Najwyższą Izbę Kontroli do połowy sierpnia 2006 r., proces komunalizacji mienia w większości z gmin poddanych kontroli nie został zakończony, przy czym nie wszystkie gminy potrafiły podać liczbę i powierzchnię nieruchomości gruntowych, które pozostały do skomunalizowania. W związku z powyższym, w gminach tych nie sporządzono też i nie przekazano wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości podlegających komunalizacji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Stąd też gminy dysponowały jedynie przybliżonymi danymi dotyczącymi powierzchni nieruchomości, które pozostały do komunalizacji. Jest to wynikiem m.in. zaniedbań inwentaryzacyjnych, których dopuściły się organy administracji uprzednio gospodarujące nieruchomościami podlegającymi komunalizacji (m.in. brak dokumentów stwierdzających prawo własności nieruchomości oraz występujące rozbieżności pomiędzy treścią decyzji wywłaszczeniowych a danymi zawartymi w księgach wieczystych nieruchomości). Problem związany z brakiem pełnej wiedzy o powierzchni nieruchomości przeznaczonych do komunalizacji łączy się z szerszym zagadnieniem dotyczącym prawidłowego gospodarowania nieruchomościami gminnymi, a w szczególności z kwestią techniczną polegającą na prawidłowym ewidencjonowaniu nieruchomości gminnych. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej: „u.g.n.”, nakłada na gminy obowiązek prowadzenia ewidencji nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości gminnych, tj. obowiązek dokonywania czynności faktycznych (technicznych) uwzględniających datę przekazania nieruchomości, jej opis, w tym oznaczenie jej powierzchni i sposób zagospodarowania. Tymczasem, chociaż prawidłowe ewidencjonowanie nieruchomości gminnych ma charakter wyłącznie czynności faktycznych, to jednak zaniedbania w tym zakresie wykraczają poza obszar oczywistych omyłek rachunkowych i wpływają na możliwość wykonania obowiązków przewidzianych w u.u.w.n. „Ewidencje nieruchomości gminnych oraz nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości gminnych stanowią bowiem podstawę do sporządzania innego rodzaju wykazów, a ich braki przekładają się na nieprawidłowości w skali powiatu (ewidencja budynków i gruntów), województwa (spis inwentaryzacyjny nieruchomości podlegających komunalizacji; sprawozdania w przedmiocie liczby wniosków złożonych do sądów rejonowych o ujawnienie prawa własności) i wreszcie całego kraju (zasób informacji o nieruchomościach o nieuregulowanym statusie prawnym, gromadzony przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej). Nierzetelne prowadzenie ewidencji uniemożliwia terminowe zakończenie procesu ujawniania w księgach wieczystych prawa własności Skarbu Państwa i j.s.t. Te pozornie nieistotne «drobne» uchybienia nabierają tym samym waloru patologicznego, zwłaszcza że powtarzają się zbyt często, uporczywie i w wielu gminach, co odzwierciedla pewną niefrasobliwość podmiotów gospodarujących mieniem gminnym. Jak próbowano wykazać w niniejszym tekście, nie wszystkie zaniedbania mogą znaleźć wytłumaczenie w wieloznacznych, niepoddających się literalnej wykładni zapisach ustawowych, chociaż podnoszona w literaturze przedmiotu zła jakość przepisów prawnych o randze ustawy niewątpliwie nie pozostaje bez wpływu na występowanie omówionych uchybień. Nie może jednak stanowić usprawiedliwienia wówczas, gdy gminy ignorują jednoznaczne obowiązki ustawowe na przykład w zakresie sporządzania planów wykorzystania zasobu nieruchomości gminnych lub nie aktualizując wysokości opłat rocznych, narażając tym samym swoje budżety na uszczuplenie dochodów” .

Po znowelizowaniu art. 1 u.u.w.n., obowiązkiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było sporządzenie w terminie do dnia 19 sierpnia 2009 r. zestawienia zbiorczego tych nieruchomości dla obszaru kraju na podstawie zestawień zbiorczych otrzymanych od wojewodów. W terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 19 listopada 2009 r.) starostowie oraz właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego miały złożyć w sądach rejonowych wnioski o ujawnienie w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego, wraz z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu tego prawa.

Tymczasem w opublikowanym na stronach internetowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji raporcie „Informacja dla Rady Ministrów dotycząca realizacji ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego” (Warszawa, październik 2009 r.) stwierdzono, że aż 36 powiatów nie przekazało danych w odpowiedniej formie i terminie. Informacja ta przywołuje też dane z przedstawionego przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii raportu z dnia 31 sierpnia 2009 r., w którym napisano m.in., iż w ustawowym terminie:

W tej przyjętej przez Radę Ministrów informacji wskazano także, iż w niektórych powiatach: „Przewidywane terminy na zakończenie prac zamykają się w przedziale od 25 września 2009 r. do 1 października 2019 r.”

Na możliwość znacznego przeciągania się prac objętych omawianą ustawą wskazywał już w marcu 2009 r. raport Najwyższej Izby Kontroli („Aktualizacja stanu faktycznego i prawnego nieruchomości przez organy gospodarujące mieniem stanowiącym zasób nieruchomości Skarbu Państwa, gminny zasób nieruchomości i mienie gminne” ), z którego wynikało, że aż 60% działek Skarbu Państwa, i blisko 30% działek gminnych skontrolowanych przez NIK miało nieuregulowany stan prawny. W przywołanym raporcie (s. 6), wśród szeregu innych istotnych uwag dotyczących gospodarki gruntami, podkreślono, że: „Dotychczasowe działania starostów i wójtów (burmistrzów, prezydentów) na rzecz uporządkowania baz ewidencyjnych i uregulowania stanu prawnego nieruchomości, były niewspółmierne do potrzeb oraz nie doprowadziły do usprawnienia obrotu nieruchomościami”.

Stanowisko Konwentu Marszałków Województw RP z dnia 24 stycznia 2011 r. wyraża przekonanie tego gremium, że przewidziany w ustawie po jej nowelizacji termin 24 miesięcy należy zastąpić terminem 54 miesięcy, a w przypadku nieruchomości objętych przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) terminem 10 lat. Jako główną przyczynę takiego przedłużenia terminów podano tam konieczność regulacji stanów formalnoprawnych nieruchomości.

Nic więc dziwnego, że w marcu 2011 r. przygotowany został przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji kolejny projekt zmiany ustawy o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, przewidujący m.in. wydłużenie terminu 24 miesięcy do 54 miesięcy i uzupełnianie wykazów nieruchomości sporządzanych przez starostów w wykonaniu obowiązków nałożonych ustawą – o ile wcześniej sporządzone przez nich wykazy były niekompletne .

Jest zatem pewne, że właściwe organy nie radzą sobie z realizacją nałożonych przez u.u.w.n. zadań. I jest prawie pewne, że ich realizacja zajmie dużo czasu, co zresztą wydawało się oczywiste już w chwili uchwalania ustawy. Zwłaszcza że jeżeli realizacja przepisów u.u.w.n. wymaga żmudnego ustalania stanu prawnego i faktycznego różnych nieruchomości, do czego z kolei niezbędne jest opracowanie map i wykonanie prac geodezyjnych, to czynności takie wymagają czasu, a także poniesienia kosztów, które nie zawsze znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w budżetach lokalnych. Koszty te ponosi bowiem z zasady budżet państwa, który finansuje zarówno działania wojewodów, jak i działania starostów wykonywane w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej . Niedobór środków także może wpływać na przewlekłość wykonywania prac związanych z realizacją obowiązków przewidzianych omawianą ustawą.

Epizodyczność u.u.w.n. także może budzić pewne wątpliwości. Z jednej strony dlatego, że można z dużym prawdopodobieństwem przypuszczać, że po wykonaniu tej ustawy zapisy w ewidencji gruntów i budynków i w księgach wieczystych znów mogą być niezgodne, a z drugiej dlatego, że pewne przepisy u.u.w.n. wpływają na rozwlekanie procesu jej realizacji.

Na marginesie można zauważyć, że komentowana ustawa nie jest pierwszym aktem normatywnym, który miał porządkować kwestie ujawniania państwowej własności nieruchomości w księgach wieczystych. Wspomnieć można np. uchwałę Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rejestru nieruchomości państwowych (M.P. Nr A-106, poz. 1338), w myśl której Minister Gospodarki Komunalnej miał prowadzić rejestr państwowych nieruchomości nierolniczych. Prace nad założeniem rejestru powinny były być ukończone do dnia 30 czerwca 1951 r., podczas gdy dopiero w dniu 12 lutego 1952 r. Minister Gospodarki Komunalnej wydał zarządzenie w sprawie rejestru państwowych nieruchomości nierolniczych (M.P. Nr A-18, poz. 220).

W niniejszej książce starano się przedstawić zarówno konsekwencje przepisów u.u.w.n., jak i pewne problemy mogące się wiązać z realizacją jej przepisów.

Było to zadanie trudne, gdyż omawiana ustawa nie doczekała się żadnego innego komentarza ani też nie wydano żadnych orzeczeń dotyczących jej przepisów.

Książka prezentuje stan prawny na lipiec 2011 r. i przeznaczona jest dla prawników, przedstawicieli tzw. zawodów nieruchomościowych oraz innych osób, które na co dzień zajmują się gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

Podano też – w załączniku nr 1 – wykaz i treść przepisów odrębnych, na mocy których nieruchomości określone w ustawie mogły stać się własnością państwa (Skarbu Państwa).

Natomiast w załącznikach nr 2–4 przedstawiono tekst komentowanej ustawy oraz teksty dwóch rozporządzeń wykonawczych do niej.