Pilich Mateusz, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. IV

Obowiązująca od 20 lat ustawa o systemie oświaty jest aktem prawnym o niezwykłej doniosłości. Wystarczy przypomnieć, że w Polsce działa obecnie ponad 14 tys. szkół podstawowych, 7 tys. gimnazjów i 11 tys. szkół ponadgimnazjalnych (w tym ok. 3 tys. szkół policealnych). Są to w przeważającej większości szkoły publiczne, choć dynamicznie rozwija się również sektor szkolnictwa niepublicznego. Organami prowadzącymi szkoły i placówki publiczne jest blisko 2,5 tys. gmin, 314 powiatów, 65 miast na prawach powiatu i 16 województw. W roku 2011 budżet państwa oficjalnie przeznacza na finansowanie edukacji kwoty stanowiące ok. 12,5% ogółu wydatków budżetowych.

Nawet te dane statystyczne obrazują ogromne (i w dużej mierze niezaspokojone) zapotrzebowanie na publikacje na temat prawa oświatowego, szczególnie dotyczące zawiłości tej bardzo obszernej - i bardzo często zmienianej - ustawy, uzupełnianej przez kilkadziesiąt rozporządzeń. Poniższy komentarz jest więc pierwszą próbą zapełnienia tej luki. Pisząc go, zdawałem sobie sprawę z podejmowanego wyzwania oraz możliwych przeoczeń i nieścisłości. Pomijając bowiem rozmiary tekstu prawnego i liczbę powiązań z przepisami innych ustaw, trudno nie zauważyć, że piśmiennictwo prawnicze i publikowane orzecznictwo sądowe z zakresu ustawy są wciąż dość skąpe, a przepisy - często formułowane w sposób niezbyt klarowny i pozostawiający wiele do życzenia, gdy chodzi o zasady techniki prawodawczej. Być może przynajmniej częściowo usprawiedliwia to oczywiste braki publikacji.

Komentarz jest wynikiem moich osobistych przemyśleń i doświadczeń zdobytych w toku kilkuletniej pracy dla instytucji oświatowych, w tym Społecznego Towarzystwa Oświatowego, Centralnego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli i Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, oraz późniejszej praktyki prawniczej. Będę ogromnie wdzięczny wszystkim, którzy zechcą się podzielić ze mną swoimi uwagami co do przekazywanych w nim treści - nawet jeśli będą to uwagi krytyczne.

Warszawa, październik 2011 r.

Mateusz Pilich

Preambuła

1. Preambuła do ustawy o systemie oświaty, choć sama w sobie nie niesie konkretnej treści normatywnej, może być postrzegana jako źródło wskazówek dla wykładni teleologicznej, czyli odwołującej się do celów, dla których osiągnięcia ustawodawca ustanowił regulację prawną . Określenie, że "oświata [...] stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa", nie tylko uwypukla jej doniosły charakter jako jednej z podstawowych potrzeb społecznych, lecz także koresponduje z odpowiedzialnością państwa i samorządu terytorialnego za funkcjonowanie całego systemu oświaty, której szczególnym przejawem jest wymaganie zapewnienia powszechnej dostępności szkół publicznych (o czym mowa niżej) .

2. W preambule zawarto także odesłania do źródeł prawa (wewnętrznego oraz międzynarodowego), które mają istotne znaczenie dla interpretacji i stosowania ustawy. Ustawa o systemie oświaty musi być interpretowana i stosowana w sposób spójny zarówno z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), jak i umowami międzynarodowymi. Konstytucja, nazywana również ustawą zasadniczą, jest w systemie prawa polskiego fundamentem demokratycznego ładu polityczno-prawnego. Dla systemu oświaty szczególne znaczenie ma art. 70 Konstytucji RP, w którym określa się prawo do nauki jako jedno z praw obywatelskich (należących do grupy praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych) oraz obowiązek nauki do 18. roku życia. Również norma konstytucyjna przewiduje dla obywateli polskich nieodpłatność nauki w szkołach publicznych, wolność wyboru przez rodziców szkoły publicznej lub niepublicznej oraz indywidualną pomoc finansową i organizacyjną dla uczniów i studentów.

Oprócz Konstytucji RP, komentowana preambuła wymienia również kilka aktów prawa międzynarodowego. U podstaw przepisów konstytucyjnych określających stosunek umów międzynarodowych do aktów ustawodawczych leży domniemanie zgodności polskiego prawa wewnętrznego z prawem międzynarodowym. Jej najogólniejszym wyrazem jest art. 9 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego" . Przepis ten stanowi wyraźną wytyczną dla organów państwa i innych podmiotów - w tym i dla szkół, placówek oraz ich organów - wskazując na obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego w procesie prawotwórczym i decyzyjnym .

Stosunek norm prawa międzynarodowego do prawa krajowego nie został generalnie określony przez ustrojodawcę polskiego. Istotną regułę porządkującą, dotyczącą pewnej, ściśle określonej kategorii umów międzynarodowych, zawarto w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Przez akt ratyfikacji rozumie się uroczyste potwierdzenie w imieniu państwa przez właściwy organ, że umowa międzynarodowa będzie przez to państwo w dobrej wierze przestrzegana i wykonywana . Zgoda ustawowa na ratyfikację jest wymagana w ściśle określonych przypadkach, zapisanych w art. 89 ust. 1 Konstytucji RP. Pierwszeństwo umów międzynarodowych przed ustawami ma na celu dążenie do zachowania spójności systemu prawnego i niewystąpienia sytuacji, którą można by określić jako sprzeniewierzenie się przez państwo przyjętym zobowiązaniom międzynarodowym . Powołany tu przepis należy interpretować ściśle jako niedotyczący tych umów międzynarodowych, które zostały ratyfikowane bez uprzedniej zgody ustawowej . Dotyczy on także umów międzynarodowych ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie poprzednio obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych, które zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw (art. 241 ust. 1 Konstytucji RP).

Dobór aktów, których tytuły wymieniono w preambule do komentowanej ustawy, wydaje się nieprzypadkowy: chodzi bowiem o zręby uniwersalnego systemu praw człowieka. Można sądzić, że w ten sposób ustawodawca chciał w szczególny sposób podkreślić podmiotowość dziecka w polskim systemie oświaty.

Powszechna Deklaracja Praw Człowieka nie ma charakteru źródła prawa sensu stricto, będąc deklaracją polityczną, przyjętą na trzeciej sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ w Paryżu dnia 10 grudnia 1948 r. W pozostałych przypadkach wymienione zostały wielostronne umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Polskę. Przepisy międzynarodowych konwencji praw człowieka nakładają na państwa-strony szereg istotnych obowiązków, przede wszystkim zaś obowiązek ochrony osób małoletnich, respektowania praw mniejszości narodowych (także w dziedzinie kultury i oświaty) , a także upowszechnienia bezpłatnej edukacji na poziomie podstawowym oraz zapewnienia poradnictwa szkolnego i zawodowego . Odpowiednią regulację w tym zakresie odnaleźć można np. w Międzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, otwartym do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169) , Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515 z późn. zm.) , Konwencji w sprawie zwalczania dyskryminacji w dziedzinie oświaty, sporządzonej w Paryżu dnia 15 grudnia 1960 r. (Dz. U. z 1964 r. Nr 40, poz. 268) (wyraża ona zasadę równego dostępu do oświaty bez względu na rasę, kolor skóry, płeć, język, wyznanie, przekonania polityczne lub jakiekolwiek inne, narodowość lub pochodzenie społeczne, sytuację materialną lub urodzenie) czy też w umowach międzynarodowych, do których Polska należy jako członek Rady Europy - zwłaszcza w Konwencji ramowej o ochronie mniejszości narodowych (która gwarantuje prawo do zakładania i prowadzenia szkół i placówek kulturalno-oświatowych mniejszości narodowych oraz nauczania i kultywowania ich języków) .

Należy ogólnie stwierdzić, że stanowiąc ustawę o systemie oświaty, Polska prawidłowo i w sposób pełny wywiązała się z przyjętych zobowiązań międzynarodowych.

3. Następująca po zdaniu pierwszym część preambuły jest deklaracją wartości o znikomym znaczeniu dla wykładni i stosowania prawa. Na uwagę zasługuje duża liczba zwrotów o niedookreślonej czy wręcz nieokreślonej treści (np. "uniwersalne zasady etyki").