Uziębło Piotr Jerzy, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz

Poniższy komentarz do ustawy o referendum lokalnym ma głównie praktyczny charakter. Dlatego też ograniczyłem do minimum rozważania ściśle teoretyczne, szczególnie dotyczące samego pojęcia instytucji referendum i jego miejsca wśród innych mechanizmów partycypacji obywatelskiej. Wspomniane, jakże interesujące, zagadnienie nie ma szerszego znaczenia z punktu widzenia stosowania niniejszej ustawy. Z podobnych względów nie zająłem się również szerszą analizą innych pojęć, pośrednio związanych z referendum lokalnym, które w literaturze prawnokonstytucyjnej i prawnoadministracyjnej zostały gruntownie przedstawione. Starałem się jednak odnosić do spraw, które mogą być przedmiotem częstych sporów na gruncie stosowania ustawy w realiach samorządowych. W tym też celu przywołuję aktualne orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych. Zdając sobie sprawę ze skrótowości potraktowania niektórych elementów, liczę, że niniejszy komentarz stanie się pozycją pomocną dla aparatu samorządowego oraz osób pragnących podjąć się działań zmierzających do przeprowadzenia referendów w jednostkach samorządowych, a może także będzie punktem wyjścia do ożywienia dyskusji naukowej, szczególnie w odniesieniu do aspektów procedury referendalnej. Stąd też w komentarzu pojawiają się również wnioski de lege ferenda, których realizacja może przysłużyć się, w mojej ocenie, zarówno przejrzystości przebiegu referendum i postępowania je poprzedzającego, jak i wzrostu zainteresowania mieszkańców rzeczoną instytucją. To ona bowiem może stać się ważnym elementem nie tylko wzmocnienia więzi lokalnych, ale także wciąż trwającej budowy społeczeństwa obywatelskiego. Trzeba tylko uwierzyć, że w państwie demokratycznym to właśnie jego mieszkańcy decydują o jego kształcie, co najlepiej widać właśnie w lokalnych wspólnotach, w których siła pojedynczego głosu znaczy naprawdę wiele.

Referendum lokalne jest instytucją, która nie posiada długiej tradycji w Polsce, głównie z uwagi na długotrwały brak samego samorządu terytorialnego w krajowym porządku ustrojowym po II wojnie światowej. W okresie II Rzeczypospolitej trudno mówić o występowaniu tej instytucji, choć wyjątkiem była możliwość wprowadzenia go do porządku prawnego, którą przewidywał statut organiczny województwa śląskiego, co jednak nie znalazło odbicia w odpowiednim ustawodawstwie [Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 265]. Podobnie sceptyczne nastawienie do tego instrumentu demokracji partycypacyjnej występowało w okresie PRL, pomimo tego, iż w ustroju tym niejednokrotnie odwoływano się do bezpośredniej woli ludu, a co więcej - istnienie mandatu imperatywnego na szczeblu lokalnym, a tym samym możliwość odwołania radnych rad narodowych winna skutkować przyjęciem regulacji prawnej tego procesu. Co prawda, nie musiałoby to być klasyczne referendum, a instytucja recall, ale i ono nie miało podstaw normatywnych. Pewna zmiana nastąpiła dopiero wraz z uchwaleniem ustawy o konsultacjach społecznych i referendum z 1987 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 83), kiedy to, obok referendum ogólnokrajowego pojawiła się możliwość inicjowana referendum lokalnego, niemającego jednak charakteru samorządowego. Jego rolę osłabiały także brak możliwości oddolnego zarządzenia takiego referendum - prawo to stało się wyłącznym uprawnienie rad narodowych odpowiednich szczebli - a także niezwykle restrykcyjne wymogi dla jego wiążącego charakteru [J. Jaskiernia, Prawnoustrojowe i społeczno-polityczne doświadczenia referendum z 29 listopada 1987 r. (w:) Referendum w Polsce współczesnej, pod red. D. Waniek i M. Staszewskiego, Warszawa 1995, s. 81]. Aby taki skutek osiągnąć, za jednym z rozwiązań musiała się opowiedzieć większość uprawnionych do głosowania na danym terenie. Dopiero wprowadzenie samorządu terytorialnego w roku 1990, kiedy to wspólnoty lokalne zyskały możliwość sprawowania władzy na terenie gmin, w zasadniczy sposób zmieniło sytuację prawną.

Konieczne jest podkreślenie, iż przyjęcie regulacji prawnej, odnoszącej się do problematyki referendum, zostało dokonane stosunkowo szybko, gdyż już rok po pojawieniu się samorządowej gminy została uchwalona ustawa z 11 października 1991 r. o referendum gminnym (Dz. U. Nr 110, poz. 473 z późn. zm.). Godzi się dodać, że do tego czasu zastosowanie miała wspomniana powyżej ustawa z 1987 r., oczywiście z uwzględnieniem likwidacji rad narodowych, co skutkowało przejęciem ich kompetencji przez rady gminy (na szczeblu województwa przeprowadzenie referendum lokalnego stało się już niemożliwe). Niestety, referendum gminne nie stało się instytucją powszechnie wykorzystywaną, choć praktyka stosowania tej instytucji w małych gminach, odmiennie niż w gminach miejskich, może być uznana za pozytywną. Widać więc, że więzi lokalne w niewielkich wspólnotach były i są zdecydowanie silniejsze, co musi być jednak uznane za naturalne, ponieważ kontakty osobiste są najlepszym sposobem budowania takich więzi. Następnym kamieniem milowym w rozwoju referendum na szczeblu lokalnym stała się wprowadzona w 1999 r. reforma samorządowa, wprowadzająca dwa kolejne szczeble samorządu terytorialnego: powiaty oraz województwa. Pierwotnie zasady przeprowadzania referendum w tych jednostkach zostały wprowadzone w ustawach bazowych, jakimi były ustawy regulujące funkcjonowanie samorządu terytorialnego w poszczególnych jednostkach samorządowych, przy jednoczesnym odwołaniu się do odpowiedniego stosowania ustawy o referendum gminnym. Ten stan rzeczy zmienił się dopiero rok później, wraz z uchwaleniem komentowanej ustawy, która unormowała przeprowadzanie tego typu głosowań na wszystkich istniejących szczeblach samorządu.

Warto jednak podkreślić, że ustawa ta nie kształtuje kompleksowo owych procedur, gdyż w licznych przypadkach odwołuje się ona do samorządowej ordynacji wyborczej, co wpisuje się w specyfikę polskiego prawa, które właśnie ustawy wyborcze traktuje jako swoistą podstawę dla innych regulacji praw, będących wyrazem bezpośredniej partycypacji społecznej. W tym miejscu można jednak przywołać postulat przyjęcia w Polsce kodeksu wyborczego, normującego przebieg wszystkich głosowań, zarówno ogólnokrajowych, jak i lokalnych, zawierającego wyodrębnioną część ogólną. Regulacja taka mogłaby ograniczyć wiele wątpliwości interpretacyjnych, które pojawiają się w związku z niekompatybilnością pewnych rozwiązań w różnych ustawach, a co więcej, częstego odpowiedniego stosowania przepisów wyborczych w odniesieniu do innych instytucji partycypacji obywatelskiej, w tym również referendów, których charakter jest niejednokrotnie odmienny niż charakter prawny wyborów, w tym również wyborów lokalnych. Warto jednocześnie poszukiwać nowych obszarów zapewniających mieszkańcom wspólnot samorządowych wpływ na podejmowane rozstrzygnięcia [Z. Niewiadomski, Organizacja samorządu terytorialnego (w:) Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, Bydgoszcz-Warszawa 2001, s. 93]. Mogą to być również instrumenty demokracji partycypacyjnej, w szczególności inicjatywa ludowa i weto ludowe.