Oleksiewicz Izabela, Ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym. Komentarz

Już w drugiej połowie XIX w. konsumenci, przede wszystkim mieszkający w USA i Europie Zachodniej, zaczęli się domagać ochrony swoich interesów. Było to związane z intensywnym wzrostem produkcji, zarazem też konsumpcji, i przekonaniem, że przedsiębiorcy mają większą władzę w kształtowaniu ówczesnego handlu, gdyż tworzą duże, prężnie działające organizacje. W tym czasie powstawały także pierwsze uregulowania prawne.

W okresie międzywojennym zaczęto manipulować konsumentem, wykorzystując sprytne działania marketingowe mające na celu nakłonienie go do zakupu niepotrzebnych towarów. Wtedy też zaczęły powstawać pierwsze organizacje konsumenckie, których zadaniem było uświadomienie społeczeństwu faktu manipulacji. W związku z tym zaczęto wydawać pierwsze czasopisma poruszające tę materię .

Aż do lat 60. XX w. nie odnotowano szczególnego postępu w zakresie ochrony praw konsumenta, jednakże coraz wyraźniejsza była potrzeba uregulowania tej materii. Przełomowe okazało się wystąpienie J.F. Kennedy’ego, który słowami: „Wszyscy jesteśmy konsumentami” zwrócił uwagę na człowieka jako konsumenta i sformułował pierwsze prawa. Kolejny przełom nastąpił w latach 90. XX w., kiedy to doszło do ściślejszej integracji europejskiej oraz postępującej globalizacji. Konsument także musiał dostosować się do zmieniającego się rynku .

Podobnie rzecz się miała w ówczesnej Wspólnocie Europejskiej, gdzie nie traktowano ochrony praw konsumenta jako istotnej części polityki integracyjnej, lecz jako materię, która wytworzyła się przy okazji ustanowienia wspólnego rynku. Pierwsze wzmianki można odnaleźć w Traktacie Rzymskim , jednakże nie zawierał on bezpośredniej definicji konsumenta ani nie nadawał mu praw. Z art. 39, 40, 85 i 86 można wysnuć wnioski, że konsumenci w sposób nieunikniony mają odnosić korzyści płynące ze wspólnego rynku. Choć polityka konsumencka nie miała swojej podstawy prawnej w traktatach, to już w roku 1972 przedstawiciele państw członkowskich wraz ze swoimi rządami powołali komisję zajmującą się polityką konsumencką. Trzy lata później Rada sformalizowała politykę konsumencką, wydając 14 kwietnia 1975 r. rezolucję , w której to aneksie nr 3 zostało zawarte pięć zasad ochrony konsumentów obowiązujących do dnia dzisiejszego, a mianowicie:

Zasady te były rezultatem planu pięcioletniego, mającego na celu rozwój polityki konsumenckiej. W 1981 r. przyjęto kolejny plan pięcioletni, który miał wspierać dialog między konsumentami a kontrahentami. Plan ten kontynuował politykę sprzyjającą bezpieczeństwu produktów, a także wprowadził zasadę pochodzenia.

W tym czasie wydano także Jednolity Akt Europejski , który również nie przyniósł znaczących zmian w zakresie prawa konsumenckiego, jednakże warto wspomnieć o ówczesnym art. 100a, zawierającym postanowienie dotyczące głosowania w Radzie większością kwalifikowaną. Choć nie miało to bezpośredniego wpływu na ochronę praw konsumenta, przyspieszyło rozwój tej dziedziny, w tym także nałożyło na Radę konieczność zachowania wysokiego stopnia ochrony praw konsumenckich.

Od 1990 r. przyjmowano plany trzyletnie. Przyjęto dyrektywę nr 92/52 o ogólnym bezpieczeństwie towarów i dyrektywę nr 93/13 o klauzulach abuzywnych . Znaczące zmiany wprowadził Traktat z Maastricht , w którym ochronie praw konsumentów poświęcono odrębny tytuł. Dzięki temu prawo to rozwijało się jako niezależna dziedzina, a nie jako materia, która jest niejako produktem ubocznym kreowanych polityk. Znalazł się tam zapis, który wprost mówił o konieczności ochrony praw konsumenta. Piąty plan zakładał kontynuację polityki chroniącej prawa konsumenta na wspólnym rynku. W kolejnych latach skupiono się na konieczności zwiększenia wiedzy konsumentów w zakresie usług finansowych, publicznych i bezpieczeństwa towarów.

Znaczące zmiany zostały zawarte w Traktacie z Amsterdamu , który przede wszystkim uznał w wysokim stopniu ochronę praw konsumenta i prawo do informacji. Ówczesny art. 153 (dawny 129a), a po Traktacie Lizbońskim ust. 1 art. 169, stanowi wprost: „Dążąc do popierania interesów konsumentów i zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów, Wspólnota przyczynia się do ochrony zdrowia, bezpieczeństwa i interesów gospodarczych konsumentów, jak również wspierania ich prawa do informacji, edukacji i organizowania się w celu zachowania ich interesów” . Po traktacie Amsterdamskim, w latach 1999-2001, zajęto się planem ramowym , w którym zwrócono uwagę na konieczność upowszechniania kodeksów dobrych praktyki i pomoc dla nowych państw członkowskich w tym zakresie . Komisja Europejska przedstawiła plan działania, w którym przede wszystkim zawarła konieczność zwiększenia współpracy między poszczególnymi organizacjami konsumenckimi oraz dialogu pomiędzy samymi konsumentami a przedsiębiorcami. Istotną kwestią miała być weryfikacja, czy prawo dotyczące prężnie rozwijających się dziedzin, a mianowicie związanych z usługami finansowymi, telekomunikacyjnymi lub transportowymi, jest wcielane w życie w prawidłowy sposób.

Jednakże najważniejsze miało być zagwarantowanie bezpieczeństwa produktów i usług . W 2001 r. została wydana Zielona Księga o ochronie konsumenta w Unii Europejskiej zawierająca dotychczasowy dorobek w tej dziedzinie oraz wyznaczająca kierunki dalszego jej rozwoju .

W 2002 r. przyjęto kolejny plan pięcioletni , który skupiał się przede wszystkim na wysokim poziomie ochrony konsumenta, wykorzystując wszelkie narzędzia i przepisy, które miałyby wpływ na wzrost zaufania konsumenckiego. Plan ten zakładał także ujednolicenie ochrony praw konsumenta na terenie całej Unii Europejskiej, wraz z nowo przyjętymi państwami. Poszczególne kraje miały za zadanie współpracować ze sobą w celu osiągnięcia efektywniejszej realizacji praw ochrony konsumenta. Ponadto podkreślono rolę samych konsumentów, którym powinno się umożliwić reprezentowanie własnych interesów m.in. przez stworzenie mechanizmów umożliwiających organizacjom konsumenckim aktywny udział w tworzeniu polityki konsumenckiej .

Obecny plan opracowany w 2007 r. skupia się na trzech głównych celach, a mianowicie na:

By urzeczywistnić wymienione wyżej cele, Unia wprowadziła także pięć priorytetów:

Na gruncie prawa polskiego art. 76 Konstytucji RP stanowi bezpośrednio o ochronie praw konsumenckich: „Władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Zakres tej ochrony określa ustawa”. Prawo polskie w zakresie ochrony praw konsumenta w większości wzorowane jest na prawie unijnym. Główne kwestie związane z tą dziedziną regulowane są w Kodeksie cywilnym i w ustawach szczegółowych, przez co prawo to ma charakter rozproszony . Jak widać, Konstytucja RP nie precyzuje, w jaki sposób mają być chronione prawa konsumenta. Jednakże artykuł ten stanowi wzorzec stanowienia prawa, zwłaszcza w ujęciu orzecznictwa sądowego. Widać to wyraźnie na przykładzie wyroku TK z 26 stycznia 2005 r., P. 10/04, LexPolonica nr 373239 , mówiącym, że należy zapobiegać wszelkim możliwym odstępstwom, które wpłynęłyby negatywnie na pozycję konsumenta. W tej sprawie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że dyrektywa implementacyjna musi być zgodna z art. 76 Konstytucji RP, choć nie nadaje on w sposób bezpośredni żadnych praw publicznych podmiotom .

Podstawowe prawa, które zostały ustanowione w celu ochrony konsumentów, mają swoje źródło w rezolucji Rady z 14 kwietnia 1975 r. w sprawie wstępnego programu wspólnot europejskich w zakresie ochrony konsumenta i polityki informacyjnej .

Pierwsze prawo dotyczy ochrony zdrowia i bezpieczeństwa. Mowa o nim w art. 76 Konstytucji RP. Zakres tego prawa określa ustawa, a także inne akty prawne. W ogólnym znaczeniu jego istotą jest gwarancja, że oferowane produkty i usługi nie stanowią niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia konsumentów. Zapewnia on także istnienie procedury, która zapobiega wejściu na rynek towarów i usług niebezpiecznych. Jeśli owe produkty znajdowałyby się już na rynku, procedura ta ma za zadanie ostrzegać i w przypadku, gdy znalazłyby się one już w obrocie, wycofać je. Procedury te mają swoje podstawy prawne w ustawie z 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów oraz w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności . Wymieniona w pierwszej kolejności ustawa znajduje zastosowanie w przypadku braku regulacji odnoszącej się do konkretnych sektorów produkcji. Dotyczy to zwłaszcza produktów z branży kosmetycznej, sprzętu elektronicznego i zabawek dla dzieci - tam zastosowanie znajdują jeszcze bardziej rygorystyczne przepisy. Ustawa o systemie oceny zgodności jest stosowana do oceny, czy towary spełniają wymagania uznane za niezbędne. Są one ujednolicone na terenie całej Unii Europejskiej, co ułatwia swobodny przepływ towarów oraz czuwanie przez państwa członkowskie nad przestrzeganiem norm. Ponadto państwa członkowskie w ramach tego prawa mają obowiązek przekazywania sobie informacji na temat produktów niebezpiecznych oraz informowania konsumentów o niebezpieczeństwie związanym z użytkowaniem artykułu.

Do najistotniejszych praw konsumentów należy zaliczyć:

1. Prawo do ochrony interesów ekonomicznych. Ma za zadanie chronić konsumentów przed nieuczciwymi praktykami przedsiębiorców, przede wszystkim gdy z uwagi na swoją pozycję narzucają konsumentom wygórowane ceny produktów lub usług albo niedogodne dla nich warunki umowy.

2. Prawo do rekompensaty. Konsument, jako słabsza strona zawieranej umowy, musi mieć możliwość dochodzenia swoich praw w przypadku, gdy usługa lub otrzymany towar jest wadliwy lub też cechy i jakość towaru odbiegają od zapewnień producenta.

3. Prawo do informacji i edukacji. Oznacza to, że przedsiębiorca powinien zapewniać konsumentowi odpowiednią informację handlową, która jest odpowiednio jasna i zrozumiała. Gwarantują to ustawy regulujące szczegółowo poszczególne aspekty prawa konsumenckiego. Przykładem łamania tego prawa przez przedsiębiorców jest m.in. reklama wprowadzająca w błąd. Z tej zasady wynika także prawo do prywatności, które zagwarantowane jest w art. 47 Konstytucji RP, który brzmi: „Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym”. Choć artykuł ten nie mówi, że prawo to odnosi się także do konsumentów, można uznać to za rzecz oczywistą, bowiem każdy człowiek jest także konsumentem.

4. Ostatnie prawo nadaje konsumentom możliwość reprezentacji, czyli przedstawiania swojej opinii w sprawach bezpośrednio ich dotyczących indywidualnie bądź zbiorowo, co oznacza także możliwość zrzeszania się. Prawo to przejawia się również przez działalność rzeczników konsumentów i Prezesa Urzędu Ochrony Konsumenta i Konkurencji .

Międzynarodowa Organizacja Związków Konsumenckich (obecnie Consumers International) poszerzyła ten katalog praw o:

Ustawa z 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy 2005/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 maja 2005 r. dotyczącej nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym oraz zmieniającej dyrektywę Rady 84/450/EWG , dyrektywy 97/7/WE, 98/27/WE, 2002/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady .

Uchwalenie takiego aktu prawnego, który w całości regulowałby materię służącą ochronie interesów konsumentów przed stosowaniem nieuczciwych praktyk rynkowych przez przedsiębiorców, było dobrym rozwiązaniem, ponieważ kompleksowo ujęto tę problematykę. Ochrona konsumenta dotyczy takich praktyk rynkowych, które bezpośrednio są związane z wywieraniem wpływu na podejmowane przez nich decyzje dotyczące transakcji . Stąd też celem przyjęcia wspólnej regulacji prawnej na terenie Unii Europejskiej miało być przyczynienie się do eliminacji wszelkich nieuczciwych praktyk rynkowych szkodzących konkurencji oraz rozwojowi uczciwych praktyk rynkowych na wspólnym rynku.

Polski ustawodawca wprowadził legalną definicję przeciętnego konsumenta do przepisów ustawy podczas, gdy ustawodawca unijny zrezygnował z zamieszczenia definicji przeciętnego konsumenta w dyrektywie 2005/29/WE . W prawie polskim przyjęcie modelu „przeciętnego konsumenta” oznacza, że ocena praktyki rynkowej pod kątem nieuczciwości będzie dokonywana z jego punktu widzenia. Model konsumenta jest tym samym zrelatywizowany, a odstępstwo od niego uzasadniają jedynie szczególne kategorie konsumentów, do których praktyka rynkowa jest skierowana lub dociera .

Unijny ustawodawca uznał, że w celu wyeliminowania różnic istniejących pomiędzy państwami członkowskimi rzeczą niezbędną jest przyjęcie pojęcia nieuczciwej praktyki rynkowej, którą zawarł w formie klauzuli generalnej w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2005/29/WE. Za nieuczciwą praktykę rynkową ustawodawca unijny uznał w szczególności praktyki wprowadzające w błąd oraz agresywne. Oznacza to, że w stosunku do tych praktyk nie jest konieczne wykazywanie przesłanki nieuczciwości, o której mowa w art. 5 ust. 2 dyrektywy. Z kolei polski ustawodawca wprowadził nieklarowny przepis, który w celu stwierdzenia nieuczciwości praktyki rynkowej wprowadzającej w błąd i agresywnej nakazuje wykazanie spełnienia przesłanek nieuczciwości z art. 4 ust. 1 u.p.n.p.r. . Zatem z ust. 2 art. 4 u.p.n.p.r. wynika, że uznanie praktyk rynkowych za wprowadzające w błąd i agresywne wymaga ich przetestowania pod kątem spełnienia przesłanki nieuczciwości zawartej w klauzuli generalnej. Wskazana regulacja jest sprzeczna z dyrektywą i może niepotrzebnie stwarzać praktyczne trudności w ustaleniu nieuczciwości praktyk rynkowych. Należy bowiem zauważyć, że praktyki rynkowe wprowadzające w błąd i agresywne są nieuczciwe, czyli sprzeczne z dobrymi obyczajami i w istotny sposób zniekształcające lub mogące zniekształcić zachowanie rynkowe przeciętnego konsumenta, i dlatego wskazany przepis jest zbędny.

Czarna lista praktyk rynkowych obejmuje praktyki, których stosowanie jest zakazane w każdych okolicznościach. Umieszczenie praktyk na tej liście powoduje, że są one uznane za nieuczciwe i nie podlegają testowi z art. 4 ust. 1 u.p.n.p.r. Ustawodawca unijny zamieścił listę praktyk zakazanych ex lege jako załącznik do dyrektywy (załącznik I). Natomiast w prawie polskim czarna lista praktyk została włączona do tekstu ustawy.