Bieluk Jerzy, Łobos-Kotowska Dorota Joanna, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz

Wspólna Polityka Rolna podstawy prawne uzyskała w art. 38-47 Traktatu Rzymskiego . Jej cele i zasady zostały sformułowane nieco później przez Komisarza do spraw Rolnictwa Sicco Mansholta , zaś przyjęte przez państwa członkowskie w styczniu 1962 r. w Porozumieniu Brukselskim. Celem WPR było: zwiększenie wydajności rolnictwa, podniesienie poziomu życia ludności wiejskiej, unikanie wahań cen, zagwarantowanie zapotrzebowania i korzystnych cen na artykuły rolne. Politykę tę cechował rozbudowany protekcjonizm rynku rolnego, realizowany przy zastosowaniu - przede wszystkim - pośrednich form wsparcia. Należały do nich, między innymi, wspólny system cen płodów rolnych oraz mechanizmy rynkowe zapewniające produktom z państw członkowskich pierwszeństwo na unijnym rynku. Do 1992 r. producent rolny miał zagwarantowany zbyt wyprodukowanych w gospodarstwie rolnym produktów w drodze skupu nadwyżek towarów w systemie interwencji cenowej. Pomoc finansowa była więc zasadniczo proporcjonalna do wielkości produkcji, co stanowiło zachętę do jej intensyfikacji. Formy bezpośredniego wsparcia rolniczych dochodów, z pominięciem rynku, stosowane były w bardzo ograniczonym zakresie w stosunku do producentów roślin oleistych.

Dopłaty bezpośrednie zostały wprowadzone w 1992 r. najbardziej radykalną reformą Wspólnej Polityki Rolnej, tzw. Reformą Raya Mac Sharry’ego. Była ona odpowiedzią na występującą nadprodukcję żywności i sztuczny wzrost cen produktów rolnych w sektorach wspieranych finansowo. Zasadniczym elementem reformy Mac Sharry’ego było systematyczne odchodzenie od wsparcia pośredniego, poprzez obniżanie cen interwencyjnych, na rzecz bezpośrednich form wsparcia, z uwzględnieniem warunków wolnego rynku i zapewnienia rolnikom należytych dochodów. Podstawową formą bezpośredniego wsparcia były dopłaty, które polegają na transferze środków finansowych dla producenta rolnego, prowadzącego uprawy określonych gatunków roślin i zwierząt. System dopłat został tak skonstruowany, aby możliwe było efektywne wpływanie na wielkość produkcji rolnej. Cel ten miał zostać osiągnięty poprzez ograniczenie zakresu przedmiotowego dopłat i objęcie nimi tylko niektórych sektorów rolnictwa. W zakresie produkcji roślinnej były to sektory: zbóż, roślin oleistych i białkowych, tytoniu, skrobi ziemniaczanej, chmielu, suszu paszowego, lnu i konopi; a w zakresie produkcji zwierzęcej sektory: wołowiny, cielęciny, baraniny, a także sektor mleka i przetworów mlecznych. Dopłaty uzależnione zostały ponadto od: uzyskiwanego dochodu, posiadania statusu producenta rolnego, poziomu produkcji roślinnej w określonym okresie historycznym, poziomu produkcji zwierzęcej w stosunku do normatywnie ustalonego limitu zwierząt . Warunkiem otrzymania dopłat w pełnej wysokości było nieprzekroczenie przez rolnika przeciętnej w danym regionie powierzchni użytkowanych gruntów w latach 1989-1991 albo utrzymywanie liczby zwierząt w gospodarstwie niższej od pułapu krajowego lub regionalnego, w określonym roku referencyjnym. Szczególnie rozbudowany system dopłat bezpośrednich wspierających produkcję zwierzęcą funkcjonował w ramach rynku wołowiny i cielęciny. Przewidywał on także pewne modyfikacje od przedstawionych reguł ogólnych oraz premie, których założeniem było zmniejszenie produkcji i zrekompensowanie rolnikom spadku cen na mięso .

Założenia reformy Wspólnej Polityki Rolnej z 1992 r. nie zostały w pełni zrealizowane, w szczególności nie udało się uniezależnić wysokości dopłat od wielkości produkcji rolnej uzyskiwanej w gospodarstwie, co w efekcie powodowało jej utrzymywanie na dość wysokim poziomie. Utrzymywanie dopłat na stałym poziomie wsparcia stało się ponadto nie do zrealizowania ze względów finansowych .

Po 1992 r. zmiany w systemie dopłat dla producentów rolnych nie miały zasadniczego charakteru. Pewne modyfikacje dokonane zostały po ustaleniach Rady Europejskiej na szczycie berlińskim w 1999 r., w ramach Agendy 2000. Zmiany wprowadzone wówczas zmierzały do wzmocnienia polityki strukturalnej nie tylko poprzez zmniejszenie wsparcia instrumentami cenowo-rynkowymi, ale także poprzez uruchomienie środków o charakterze strukturalnym. Już w okresie programowania 2000-2006 dostrzec można zmianę w podejściu do rolnictwa, zarysowaną w tzw. Raporcie Buckwella . Zgodnie z jego założeniami, po 2006 r. oddziaływanie na rolnictwo miało stanowić jeden z elementów strategii rozwoju regionalnego, obejmującej także obszary wiejskie. Strategia ta zakłada zastąpienie instrumentów subwencji dla producentów w poszczególnych sektorach instrumentami o charakterze socjalnym, z jednoczesnym uwzględnieniem funkcji rolnośrodowiskowej i wsparciem pozarolniczej aktywności gospodarczej . Nacisk położono zatem na rozwój obszarów wiejskich, a normatywnym wyrazem tego kierunku było rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 dotyczące wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Rozwiązania przyjęte odnośnie do dopłat miały natomiast dość zachowawczy charakter; realizowały bowiem kompromis pomiędzy stanowiskiem państw członkowskich o rozwiniętym przemyśle (m.in. Niemiec), które dostrzegały potrzebę obniżenia dopłat oraz obciążenia nimi w części budżetów krajowych i ustalenia ich maksymalnego pułapu, a stanowiskiem państw o silnej pozycji rolnictwa w strukturze gospodarki narodowej (w tym, m.in. Francji), które stały na stanowisku utrzymania dotychczasowych reguł. W efekcie nie tylko nie obniżono dopłat, ale w niektórych sektorach przewidziano dopłaty dodatkowe . Utworzono tzw. koperty narodowe, pozwalające państwom członkowskim na różnicowanie dopłat dla producentów w zależności od szczególnych uwarunkowań występujących w danym państwie. Zasadniczo jednak reforma z 1999 r. spowodowała utrzymywanie dotychczasowego schematu dopłat.

Dopiero średniookresowa reforma WPR, przeprowadzona w 2003 r. na skutek ustaleń podjętych na Szczycie Luksemburskim, zasadniczo zmieniła system płatności do gruntów rolnych . Zmiany w systemie płatności bezpośrednich, przewidziane omawianą reformą, znalazły swój normatywny wyraz w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającym niektóre rozporządzenia , a także w rozporządzeniach wykonawczych Komisji (WE) .

Przy ustalaniu kształtu tej reformy uwzględniono szereg instrumentów prawnych przewidzianych w rozporządzeniu nr 1257/1999. Jej założenie polega na tym, aby wydatki publiczne przeznaczone na rolnictwo europejskie były ściśle powiązane z obowiązkami nałożonymi na rolników, związanymi z zapewnieniem bezpiecznej, zdrowej i jakościowo dobrej żywności oraz ze zrównoważonym rozwojem obszarów wiejskich, w tym w szczególności ze spełnieniem wymogów dotyczących ochrony środowiska, ochrony krajobrazu wsi i zasobów kulturowych obszarów wiejskich .

Założenia reformy z 2003 r. są oparte na trzech zasadach o fundamentalnym znaczeniu. Pierwsza z nich polega na uniezależnieniu wsparcia od produkcji prowadzonej w gospodarstwie rolnym, a zatem ma zostać zrealizowana reguła, że pomoc bezpośrednia w postaci płatności jest przyznawana "nie na tonę, a na hektar". Pomoc wspólnotowa ma postać jednej zryczałtowanej płatności przysługującej na gospodarstwo, ustalonej na podstawie okresu referencyjnego 2000-2002, niezależnej od prowadzenia produkcji w chwili wnioskowania o płatność i od jej poziomu - decoupling. Druga zasada uzależnia przyznanie pomocy od wypełnienia nałożonych na rolników obowiązków, z sankcją zmniejszenia lub pozbawienia płatności w przypadku ich niewypełnienia. Płatności mają zatem charakter warunkowy i są uzależnione od przestrzegania zasad tzw. dobrej praktyki rolniczej - cross compliance. Trzecia zasada polega na zastosowaniu obowiązkowej redukcji płatności w wysokości 3% w 2005 r., 4% w 2006 oraz 5% w 2007 r. i następnych latach, aż do roku 2012, z przeznaczeniem uzyskanych w ten sposób środków na rozwój obszarów wiejskich . Mechanizm ten jest obligatoryjny w państwach tzw. "Starej Unii" od 2005 r. i dotyczy gospodarstw rolnych, które korzystają z pomocy w wysokości powyżej 5000 euro rocznie - modulacja . W państwach przystępujących do Unii w 2004 r. przepisy dotyczące redukcji płatności wejdą w życie z początkiem roku kalendarzowego, w którym poziom płatności zostanie zrównany z poziomem płatności otrzymywanych przez rolników w krajach "Piętnastki" na dzień 30 kwietnia 2004 r. Zrównanie płatności przewidziane jest na 2013 r.

Cechą charakterystyczną płatności bezpośrednich w "Państwach Piętnastki" jest możliwość przyjęcia zróżnicowanych opcji wdrożenia nowego Systemu Jednolitej Płatności (SPS), w ramach jednego z trzech modeli: historycznego, regionalnego i kombinowanego (historyczno-regionalnego) . W przypadku modelu historycznego, płatność jest przyznawana w oparciu o referencyjny okres 2000-2002 (art. 33 rozp. 1782/2003 w zw. z art. 37 i 38 tego rozp.). Rolnicy otrzymują zatem płatności analogiczne do tych, które otrzymywali w okresie historycznym, na podstawie wielkości prowadzonej wówczas produkcji. Zgodnie z regułą decouplingu, wysokość płatności nie pozostaje w zależności od produkcji prowadzonej w gospodarstwie rolnym . Model regionalny polega na przyznaniu producentom rolnym w danym regionie pewnej ilości uprawnień do płatności, ustalonej na podstawie ilości gruntów zagospodarowanych rolniczo w 2005 r. (art. 58 rozp. 1782/2003). Wartość jednostkowa poszczególnych uprawnień jest identyczna i jest obliczana poprzez podzielenie pułapu regionalnego przez liczbę kwalifikujących się hektarów. Państwa członkowskie są uprawnione do określenia regionów zgodnie z obiektywnymi kryteriami i do rozdzielenia krajowego pułapu pomiędzy regiony. Za region może być również uznane całe państwo, jeżeli liczba hektarów zagospodarowanych rolniczo nie przekracza 3 mln ha . Ostatni z modeli jest swoistym połączeniem obu poprzednio opisanych. Model historyczno-regionalny, nie ma charakteru normatywnego, a polega na tym, że w niektórych sektorach płatność jest powiązana z okresem historycznym, w niektórych zaś zależy od regionu, w którym znajduje się gospodarstwo .

Nowy system dopłat wprowadził ponadto pojęcie uprawnienia do płatności . Wysokość tego uprawnienia zależy od powierzchni posiadanych gruntów w dniu ostatecznego zgłoszenia uprawnienia do płatności, tj. w dniu 17 maja 2005 r. (z rozróżnieniem na grunty w uprawie i grunty nieuprawiane), od wysokości dopłat otrzymywanych w historycznym okresie referencyjnym 2000-2002 oraz od ilości gruntów przeznaczonych do odłogowania. Wybór schematu w tym zakresie jest w gestii poszczególnych państw członkowskich tzw. "Starej Unii". Uprawnienie do płatności w tych państwach może być przedmiotem obrotu wraz z gruntem, którego dotyczy lub niezależnie od gruntu. Uprawnienia do płatności zostały przyznane rolnikom w 2005 r. (przysługują też dzierżawcy gruntu, przed właścicielem). Od tego czasu, rolnicy mogą nimi dysponować, mogą wnioskować o ich wypłatę każdego roku lub uczynić je przedmiotem obrotu, zarówno w drodze czynności inter vivos, jak i w drodze czynności in mortis causa. Uprawnienia do płatności są bowiem dziedziczne .

W "Państwach Piętnastki" nowy system płatności wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r., jednak do końca 2006 r. państwa członkowskie mogły wprowadzić tylko niektóre zasady, utrzymując dotychczasowe rozwiązania. Z dniem 1 stycznia 2007 r. wszystkie postanowienia aktów prawnych regulujących system płatności jednolitych uzyskały moc obowiązującą.

Postanowieniami Traktatu Akcesyjnego o przystąpieniu do Unii Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. , państwa przystępujące, w tym Polska, uzyskały dostęp do płatności bezpośrednich. Spowodowało to konieczność zmian w rozp. 1782/2003 , gdyż nowe państwa, przy ustaleniu wysokości płatności, nie mogły odnosić się do okresu referencyjnego 2000-2002. Podział płatności w tych państwach nastąpił w oparciu o spełniającą kryteria kwalifikacyjne powierzchnię gruntów. Państwa przystępujące przyznają rolnikom płatności w oparciu o model jednakowej premii na podstawie ilości posiadanych gruntów. Jest to więc uproszczony system wsparcia, nawiązujący do modelu regionalnego - System Jednolitej Płatności Obszarowej (SAPS) - (art. 158 rozp. 1782/2003). W ramach tego systemu płatności, rolnicy otrzymują wsparcie z budżetu unijnego do powierzchni użytków rolnych, utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej z uwzględnieniem wymogów ochrony środowiska. Nie jest natomiast wymagana na użytkach objętych płatnościami jakakolwiek produkcja. System ten jest zgodny z kierunkami reformy WPR z 2003 r., w tym w szczególności z zasadą wprowadzenia płatności niepowiązanych z produkcją. Każde z nowych państw członkowskich może dowolnie określić moment przejścia do modelu jednolitej płatności obszarowej, z wyjątkiem regulacji dotyczących obligatoryjnej modulacji, które zaczną obowiązywać z początkiem roku kalendarzowego, w którym poziom płatności bezpośrednich otrzymywanych przez rolników w tych państwach zostanie zrównany z poziomem płatności bezpośrednich otrzymywanych przez rolników w państwach tzw. "Starej Unii". W Traktacie przewidziano zróżnicowany poziom płatności dla "Państw Piętnastki" i nowoprzyjętych państw członkowskich oraz dziesięcioletni okres przejściowy dochodzenia do pełnego poziomu dopłat bezpośrednich . Kwoty płatności bezpośrednich wzrastają co roku i na dzień 30 kwietnia 2004 r. wynoszą (w procentach poziomu płatności stosowanych w odpowiednich latach we Wspólnocie): 25% w 2004 r., 30% w 2005 r., 35% w 2006 r., 40% w 2007 r., 50% w 2008 r., 60% w 2009 r., 70% w 2010 r., 80% w 2011 r., 90% w 2012 r., 100% w 2013 r. W Bułgarii i Rumunii okres przejściowy zakończy się dopiero w 2016 r. System uproszczony w zakresie płatności bezpośrednich uwzględnia dodatkowe elementy wsparcia. Płatności podstawowe mogą zostać uzupełnione, za zgodą Komisji Europejskiej, do 30% poziomu wsparcia stosowanego w państwach "Starej Unii" na dzień 30 kwietnia 2004 r. Na podstawie art. 143 ust. 2 rozp. 1782/2003 nowe państwa członkowskie mogą, ze środków krajowych, dofinansować wybrane działania pozwalające realizować istotne elementy polityki krajowej, jeżeli są one zgodne z przepisami unijnymi. Wysokość płatności bezpośrednich wypłacanych w nowych państwach nie może przekroczyć granicy określonej w zał. VIIIa do rozp. 1782/2003 .

Jednym z celów WPR jest funkcjonowanie jednego docelowego systemu płatności we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej. Powinien być to system, który łączy zalety systemów SAPS i SPS. Z punktu widzenia nowych państw członkowskich docelowy system powinien być możliwie prosty. Brak jest bowiem uzasadnienia dla wprowadzenia w Polsce skomplikowanego mechanizmu uprawnień do płatności. Mechanizm ten zwiększyłby jedynie i tak wysokie koszty administracyjne obsługi.

Postulowane jest zatem wprowadzenie mechanizmów umożliwiających przekazywanie nabytych płatności w ramach systemu SAPS lub innego systemu docelowego płatności bezpośrednich (np. płatności cukrowe, płatności do pomidorów). Równocześnie planowane jest przedłużenie w Polsce stosowania systemu jednolitej płatności obszarowej do 2013 r., czyli do czasu uproszczenia systemu płatności jednolitej stosowanego obecnie w 17 państwach Unii Europejskiej. Pożądane jest również wprowadzanie w nowych państwach członkowskich obowiązkowej modulacji (3%, 4%, 5%), tak jak to było stosowane w "Państwach Piętnastki". W przypadku braku zgody na utrzymanie 5% poziomu modulacji, przy podziale środków pomiędzy państwa członkowskie, Rząd Rzeczypospolitej Polskiej będzie opowiadał się za potrzebą uwzględnienia kryteriów spójności. Ponadto planowane jest wprowadzenie dolnego pułapu wielkości gospodarstwa na poziomie 1 ha użytków rolnych oraz wprowadzenie ograniczenia w zakresie górnego pułapu, w przypadku gospodarstw otrzymujących największe płatności na poziomie 100 tys. euro (zaoszczędzone środki pozostaną do dyspozycji państwa członkowskiego, z którego pochodzą) .

Państwa przystępujące do UE są zobowiązane do przyjęcia całego acquis communautaire. Na pojęcie to składa się całe dotychczasowe prawo UE (wraz z ukształtowanymi sposobami jego wykładni i stosowania), polityki wspólnotowe, orzecznictwo sądowe, zwyczaje, a także wartości tkwiące u podstaw funkcjonowania UE. Wobec nieostrych granic tego pojęcia, zgodnie z ukształtowaną praktyką, w załączniku do Traktatu Akcesyjnego z 16 kwietnia 2003 r. zostały wymienione kategorie aktów, do przyjęcia których były zobowiązane "Nowe Państwa Członkowskie". Wśród aktów tych wymienione zostało także rozporządzenie nr 1257/1999, którym przewidziano dodatkowe elementy wsparcia dla nowych państw członkowskich.

Już po podpisaniu Traktatu Akcesyjnego, a przed jego wejściem w życie, na skutek Reformy Franza Fischlera, przyjęte zostało rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 oraz niektóre rozporządzenia wykonawcze, między innymi rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004. Normy rozporządzeń w państwach członkowskich obowiązują i są stosowane bezpośrednio, bez potrzeby ich inkorporowania lub transponowania do krajowych porządków prawnych . Rozporządzenia zachowują swój wspólnotowy charakter, ale stają się również częścią krajowych systemów prawnych. Zasadniczo uważa się za niedopuszczalne, aby ustawodawcy państw członkowskich wprowadzali rozporządzenia wspólnotowe do prawa krajowego za pomocą ustaw lub innych aktów normatywnych . Ustawodawca unijny regulując zagadnienia z zakresu rolnictwa i Wspólnej Polityki Rolnej nie zmierza do stworzenia kompletnego systemu norm, które nie wymagałyby konkretyzacji przez państwa członkowskie. W wielu przypadkach - w szczególności, gdy zachodzi potrzeba określenia kompetencji organów krajowych i określenia procedury postępowania - normy zawarte w rozporządzeniach wymagają jednak uzupełnienia lub konkretyzacji we wspólnotowych aktach wykonawczych albo w prawie krajowym. W wielu wypadkach upoważnienia do wydania takich przepisów znajdują się w samych rozporządzeniach . Odnotować należy, że zarówno rozp. 1257/1999, jak i w jeszcze większym stopniu rozp. 1782/2003 stanowią przykład rozporządzeń à la carte. Pozostawiają bowiem państwom członkowskim znacznie większą swobodę w wyborze najbardziej dla nich odpowiednich prawnych środków realizacji założeń reformy. Państwa członkowskie mają dużą przestrzeń decyzyjną, chociaż jest ona znacznie mniejsza w przypadku państw, które dołączyły do Unii w 2004 r. i w 2007 r.

Wobec faktu, że Polska uchwaliła ustawę o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru jeszcze przed przystąpieniem do UE, aby obowiązujące wówczas przepisy rozporządzeń unijnych włączyć do krajowego systemu prawa, częściowo powtórzono je w ustawie. Niektóre jej przepisy weszły w życie z dniem ogłoszenia, niektóre 14 dni po ogłoszeniu, pozostałe natomiast z dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii. Po przystąpieniu Polski do UE zaszła potrzeba nowelizacji wskazanej ustawy. Trzyletni okres jej obowiązywania pozwolił na dokonanie wstępnej oceny przyjętych w niej rozwiązań. Ponadto powielanie przepisów UE w krajowym porządku prawnym jest niezgodne z zasadą bezpośredniego obowiązania w państwie członkowskim.

W ustawie z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 z późn. zm.), później zwaną ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego , uregulowane zostały zagadnienia z zakresu płatności, pozostawione do rozstrzygnięcia przez państwa członkowskie oraz kwestie nieuregulowane rozp. 1782/2003 ani rozporządzeniami wykonującymi to rozporządzenie. Powołana ustawa określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym płatności bezpośrednich, płatności uzupełniających, płatności cukrowych oraz zasady i tryb postępowania w sprawie przyznania płatności. Ustawą o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej, z dniem 15 marca 2008 r. została dokonana nowelizacja komentowanej ustawy. Zmiany w ustawie stały się konieczne, między innymi, z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. znowelizowanych przepisów wspólnotowych dotyczących: płatności do upraw roślin energetycznych, nowych rodzajów płatności - tj. płatności do owoców miękkich (truskawki, maliny) - oraz płatności do pomidorów.

Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego doskonale obrazuje trend renacjonalizacji WPR i coraz szersze uwzględnianie potrzeb narodowych polityk rolnych . Zarówno rozporządzenie Rady nr 1782/2003, jak i wykonawcze rozporządzenia Komisji, pozostawiają państwom członkowskim szerokie pole dla krajowej regulacji. WPR i założenia reformy Fischlera stanowią bowiem punkt wyjścia dla państw członkowskich do kreowania instrumentów materialno-prawnych i procesowych realizujących tę politykę. To państwa członkowskie decydują o terminie przystąpienia do systemu jednolitej płatności obszarowej, o wyborze jednej z opcji jego wdrożenia (w ramach trzech modeli) oraz o dodatkowych elementach wsparcia w postaci płatności uzupełniających, finansowanych ze środków krajowych. Państwa członkowskie decydują także o wielu innych kwestiach, w szczególności związanych z kompetencją organów oraz z zasadami i trybem postępowania w sprawie przyznania płatności. Powoduje to zwiększenie roli prawa krajowego, które jednak musi być zgodne z prawem wspólnotowym.