Jerzmański Jan (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz

Uchwalenie ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. można z całą pewnością uznać za bardzo ważny etap w rozwoju polskiego prawa ochrony środowiska. Stanowiło to istotny krok w kierunku dostosowania polskiego prawa ochrony środowiska do wymagań UE. Nowa ustawa - mimo wskazywanych pewnych braków i nieścisłości - czyni zadość oczekiwaniom na akt prawny mający w dłuższym okresie czasu uporządkować podstawowe zasady gospodarowania odpadami. Bez wątpliwości należy uznać, że przyjęte założenia były prawidłowe. Podkreślić tu można, że pierwszym z nich było sprostanie wymaganiom wynikających z naszych aspiracji do członkostwa w UE. Drugą - i chyba nie mniej istotną - kwestią było zachowanie i udoskonalenie sprawdzonych w warunkach polskich rozwiązań. Mimo pewnych trudności oba te elementy udało się uwzględnić w stopniu zadawalającym.

Nowa ustawa jest drugą - po ustawie o odpadach z 1997 r. - ustawą poświęconą w całości tej problematyce. Uwzględniając zaś wcześniejsze postanowienia ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. jest to już trzecia w naszej historii próba kompleksowego uregulowania zasad gospodarowania odpadami.

Przyjęcie regulacji z lat 1996 - 97 (obejmowało to również ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) stanowiło niewątpliwie znaczący postęp wobec przestarzałych przepisów z lat osiemdziesiątych. Została ona oparta na, obowiązujących również w UE, zasadach prewencji oraz obciążenia wytwarzającego odpady (zasada zanieczyszczający płaci). Jednak wiele szczegółowych rozwiązań przyjętych w polskiej regulacji w zakresie gospodarowania odpadami mogło zostać uznane za co najmniej niedopracowane. Stanowisko takie zdaje się podzielał sam ustawodawca bowiem prace nad nowym projektem ustawy o odpadach wszczęto niemal natychmiast po jej uchwaleniu a w ich toku zaproponowano często diametralnie inne rozwiązania. W obowiązujących do 1 października 2001 r. przepisach, z punktu widzenia poprawności legislacyjnej, raziła zwłaszcza niekonsekwencja terminologiczna. Nie to było wszakże najważniejszym problemem.

Mimo przejścia przez krajową procedurę badania zgodności proponowanych rozwiązań z prawem UE, ustawa z 1997 r. o odpadach była z tym prawem ewidentnie sprzeczna - zwłaszcza poprzez niekonsekwentne lub pozorne przenoszenie na grunt polski rozwiązań europejskich.

Ustawa z 1997 r. obejmowała zagadnienia będące przedmiotem następujących dyrektyw:

- 75/442/EWG o odpadach (ramowa),

- 91/689/EWG o odpadach niebezpiecznych,

- 94/62/EWG o opakowaniach i odpadach z opakowań,

- 89/429/EWG i 89/369/EWG spalarniach odpadów komunalnych,

- 94/67/EWG o spalarniach odpadów niebezpiecznych,

- 99/31/WE o składowaniu odpadów oraz

- rozporządzenia 259/93/EWG w sprawie transgranicznego przesyłania odpadów.

Stopień zgodności prawa polskiego z ich postanowieniami był bardzo zróżnicowany. Wiele zagadnień zostało pominiętych (np. normy techniczne zawarte w dyrektywach dotyczących spalarni). Pozostałe dyrektywy odnoszące się do problematyki odpadów (m.in. odpadach z przemysłu tlenku tytanu, o PCB, o olejach, o akumulatorach i bateriach - zob. niżej) pozostawały poza zasięgiem obu ustaw. Wskazywało to na konieczność uzupełnień tak przepisów ustawowych jak i aktów wykonawczych - choć w tej mierze zmiany polegać mogły na prostym uzupełnianiu luk w regulacji. Poważniejszym problemem był jednakże brak zgodności w zakresie podstawowych rozwiązań - i to nie tylko w dziedzinie gospodarki odpadami.

Najistotniejszym błędem (wobec zobowiązań wynikających z traktatu stowarzyszeniowego) była próba samodzielnego określenia aparatury pojęciowej. Powodowało to, że oba systemy prawne - polski i UE - w dziedzinie zagospodarowania odpadów w dużej mierze były nieprzystające. Odnotować tu można było np.:

- znaczne rozbieżności w definicjach podstawowych pojęć a mianowicie „odpadu” i „odpadu komunalnego”,

- całkowity brak kryteriów uznawania odpadów za niebezpieczne,

- inne rozumienie pojęć „wykorzystanie”, „usuwanie” i „unieszkodliwianie” odpadów.

Z punktu widzenia całości problematyki będącej przedmiotem regulacji dyrektywy ramowej 75/442/EWG o odpadach samo tylko przyjęcie nowej ustawy o odpadach byłoby niewystarczające. Decydujący wpływ na ocenę zgodności ma ukształtowanie przepisów szeregu innych nowych aktów prawnych z zakresu całego prawa ochrony środowiska. Tym samym pamiętać należy, że ustawa z 2001 r. jest częścią niemal całkowicie zreformowanej regulacji, której zasadniczy trzon stanowi ustawa z 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Jak wiadomo zastąpiła ona wielokrotnie nowelizowaną ustawę z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.

W omawianym zakresie podstawę nowej regulacji stanowi jednakże ustawa z 2001 r. o odpadach stanowiąca próbę zharmonizowania polskiego prawa z postanowieniami następujących dyrektyw:

- Dyrektywa 75/442/EWG w sprawie odpadów (tzw. dyrektywa ramowa),

- Dyrektywa 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych,

- Dyrektywa 99/31/WE w sprawie składowania odpadów.

W części dotyczącej zasad postępowania z odpadami (z pominięciem szczegółowych zagadnień związanych ze zwalczaniem zanieczyszczenia wód, powietrza lub gleby) ustawa przenosi na grunt naszego prawa rozwiązania z szeregu innych dyrektyw, z których dla problematyki związanej z gospodarką odpadami mogą mieć znaczenie:

- Dyrektywa 89/369/EWG w sprawie zapobiegania zanieczyszczeniu powietrza przez nowe zakłady spalania odpadów komunalnych,

- Dyrektywa 89/429/EWG w sprawie zmniejszania zanieczyszczenia powietrza przez istniejące zakłady spalania odpadów komunalnych,

- Dyrektywa 94/67/WE w sprawie spalania odpadów niebezpiecznych,

- Dyrektywa 75/439/EWG w sprawie usuwania olejów odpadowych,

- Dyrektywa 96/59/WE w sprawie usuwania polichlorowanych bifenyli i polichlorowanych trifenyli (PCB/PCT),

- Dyrektywa 91/157/EWG w sprawie baterii i akumulatorów zawierających szkodliwe substancje,

- Dyrektywa 78/176/EWG w sprawie odpadów z przemysłu dwutlenku tytanu,

- Dyrektywa 92/112/EWG w sprawie procedur harmonizacji programów redukcji i eliminacji zanieczyszczeń spowodowanych odpadami z przemysłu dwutlenku tytanu,

- Dyrektywa 86/278//EWG w sprawie ochrony środowiska, a szczególnie gleb, przy stosowaniu osadów ściekowych w rolnictwie.

Nowa ustawa o odpadach jest w zasadzie zgodna z prawem UE - zwłaszcza co do ogólnych celów regulacji i ich hierarchii (prewencja, odzysk, unieszkodliwianie). Zgodność ta dotyczy również podstawowych (kluczowych) pojęć (takich jak odpady czy odpady niebezpieczne). Rozwiązania ustawowe przewidują objęcie koniecznością uzyskiwania pozwoleń czynności, dla których dyrektywy wymagają uzyskania zgody kompetentnych władz. Szereg przepisów ustawy o odpadach dotyczy planów gospodarki odpadami - a więc instrumentu, do którego prawo UE przywiązuje wagę szczególną. Plany takie opracowywać powinny organy administracji publicznej wszystkich szczebli. Najważniejsze przy tym wydaje się uczynienie zgodności z planem warunku sine qua non wydania indywidualnych pozwoleń na gospodarowanie odpadami - choć nie uniknięto przy tym pewnych błędów. Pozwolenia (oraz notyfikacje) odpowiadają w zasadzie warunkom określonym w dyrektywach UE.

Ustawa o odpadach z 2001 r. zawiera również przepisy wprowadzające szczególne zasady gospodarowania odpadami zawierającymi PCB, olejami odpadowymi, odpadami z przemysłu tlenku tytanu, zużytymi bateriami i akumulatorami, odpadami medycznymi i weterynaryjnymi oraz komunalnymi osadami ściekowymi. Odpowiada to regulacji wzmiankowanych powyżej dyrektyw szczegółowych. O skuteczności tych rozwiązań przesądzą jednak akty wykonawcze, bowiem rozwiązania ustawowe są tu dość ogólnikowe. W ustawie o odpadach znalazły się tylko postanowienia dotyczące odpadów, natomiast pełna transpozycja wskazanych dyrektyw wymagała również wprowadzenia odpowiednich postanowień, odnoszących się do produktów zawierających PCB, olejów, baterii i akumulatorów oraz dotyczących produkcji dwutlenku tytanu, w ustawie - Prawo ochrony środowiska.

Ustawa o odpadach z 2001 r. reguluje także zagadnienia funkcjonowania spalarni odpadów. Szczegółowe postanowienia ustawy wprowadzają do naszego ustawodawstwa wymagania wynikające z tzw. dyrektyw spalarniowych i składowiskowej. Dokonano doprecyzowania wymagań adresowanych do urządzeń termicznego przekształcania odpadów a także dodatkowych wymagań wobec posiadacza, który zarządza takimi instalacjami. Kolejne przepisy ustawy o odpadach dotyczą składowisk. W obu wypadkach dość rozbudowane postanowienia stanowią przeniesienie podstawowych zasad sformułowanych w stosownych dyrektywach UE. Szczegóły ustalą tu również rozporządzenia wykonawcze. Uwagę zwracają jednak mechanizmy weryfikacji uprawnień zarządzających, procedury przyjmowania odpadów (w tym zakazy składowania) oraz rozbudowane przepisy dotyczące zamknięcia składowiska.

W polskich rozwiązaniach napotykamy na pewne istotne modyfikacje - co nie oznacza sprzeczności z prawem UE. Dopuszcza się tu możliwość indywidualnego podejścia zwłaszcza w zakresie rozwiązań bardziej restrykcyjnych z punktu widzenia ochrony środowiska. Zależy to także od podstaw prawnych na jakich oparty został dany akt prawny UE. Modyfikacje te dotyczą przede wszystkim struktury podmiotowej (odrębne pozwolenia dla wytwórcy) i szerszego zakresu wymaganych zezwoleń. Dotyczy to zwłaszcza pozwolenia na wytwarzanie odpadów (w UE pozwolenia nie mają charakteru prewencyjnego i odnoszą się do odpadów już powstałych). Niezależnie od wątpliwości jakie budzić może ta instytucja prawna (znana również przepisom z 1997 r.) zauważyć można, że jest to oryginalna propozycja stworzenia administracyjnego instrumentu prewencyjnego. W UE dość powszechnie zwraca się przy tym uwagę na braki w tej mierze w obowiązującym modelu regulacji, a więc polskie rozwiązania mogą być uznane za prekursorskie. Również stworzenie mechanizmów weryfikacji kwalifikacji zawodowych osób zarządzających praktycznie wszystkimi instalacjami służącymi unieszkodliwianiu odpadów trzeba uznać za odpowiadające celom określonym tak w prawie polskim jak i UE.

Szereg zagadnień szczegółowych nie zostało ujętych w ustawie o odpadach. Wynika to z jednej strony z istnienia odpowiedniej regulacji - tak jest np. w odniesieniu do odpadów komunalnych, gdzie mamy do czynienia z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 1996 r. Nastąpiła jedynie jej częściowa nowelizacja. Z drugiej zaś strony pamiętać należy, że obok ustawy o odpadach w 2001 r. uchwalono również ustawę o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej a także ustawę o opakowaniach i odpadach opakowaniowych.

Podsumowując można więc stwierdzić, że nowa regulacja stanowi dostateczną podstawę dla realizacji prawa UE w zakresie w jakim odwołuje się ona do ogólnych rozwiązań dotyczących gospodarowania odpadami.

W krótkim okresie obowiązywania nowej ustawy o odpadach była już ona dwukrotnie zmieniona. Zmiany te wiązały się z reformą struktur administracji publicznej i uznać można, że miały charakter „naturalny” - w tym sensie, że wynikały z powiązań systemowych w obrębie całej regulacji prawnej. Zmiany tego typu są nie do uniknięcia - co więcej stanowią naturalną cechę każdego systemu prawnego. Odmienna sytuacja zachodzi w przypadku projektów dalszych zmian ustawy o odpadach (i innych ustaw z zakresu gospodarowania odpadami). Aktualnie rozpatrywany jest projekt tzw. ustawy czyszczącej (druk sejmowy 732). Mamy do czynienia z próbą poprawienia obowiązującego aktu prawnego ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Można założyć, że u podstaw leżała rzetelna analiza implementacji nowej ustawy. Wobec dość krótkiego okresu obowiązywania nie sposób jednak przy tym wykluczyć, że propozycje zmian wynikają przynajmniej w części jedynie z obaw przed nieskutecznością „naturalnych” mechanizmów naprawczych - wśród których szczególną rolę odgrywa orzecznictwo. Dodatkowe niebezpieczeństwo wiąże się z możliwością nieświadomego lub niezamierzonego naruszenia konstrukcji systemowych. W warunkach polskich oznacza to również konieczność wnikliwego rozważania konsekwencji proponowanych zmian z punktu widzenia zgodności z prawem UE. Ponadto zauważyć można, że ewentualna zgodność proponowanych rozwiązań z prawem UE nie oznacza automatycznie konieczności ich wprowadzenia.

Nadmierna lub zbyt częsta ingerencja ustawodawcy prowadzi przede wszystkim do podważenia zasady pewności prawa. Należy pamiętać, że nawet jeżeli przepis może być postrzegany jako niejasny lub wadliwy to nie oznacza to konieczności jego zmiany. Jest rzeczą praktyki stosowania prawa doprecyzowanie rozwiązań legislacyjnych. Wymaga to czasu ale jednocześnie przyczynia się do rozwoju kultury prawnej tak władz jak i społeczeństwa. Mamy przy tym nadzieję, że stworzony wspólnym wysiłkiem prezentowany komentarz będzie mógł być uznany za taki przyczynek, tym bardziej, że wśród autorów komentarza znaleźli się eksperci prawni aktywnie uczestniczący w przygotowaniu ustawy na różnych etapach procesu legislacyjnego.

Komentarz do ustawy o odpadach jest już drugim z serii przygotowywanej przez Centrum Prawa Ekologicznego. W roku 2001 wydaliśmy komentarz do ustawy - Prawo ochrony środowiska pod redakcją Jerzego Jendrośki, którego współautorami byli też niektórzy autorzy niniejszego komentarza. Mamy nadzieję, że przyczyniło się to do zapewnienia koniecznej zbieżności interpretacji przepisów obydwu ustaw.