Jerzmański Jan, Radecki Wojciech, Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Komentarz

Międzynarodowe przemieszczanie odpadów (zwane do 2006 r. "międzynarodowym obrotem odpadami" ) jest szczególnym rodzajem postępowania z odpadami, które w zasadzie należy wyłączyć z zakresu pojęcia "gospodarowanie odpadami" w rozumieniu, jakie nadaje temu pojęciu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach: "rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami".

Decydujące znaczenie ma przy tym nie tyle sposób postępowania (bo w ramach międzynarodowego przemieszczania mamy do czynienia bez wątpliwości co najmniej z transportem odpadów), ile istnienie odrębnej, w dużej mierze autonomicznej regulacji. W istocie wiążą się z tym inne rodzaje obowiązków - tak w sensie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Inny jest też zakres odpowiedzialności karnej i administracyjnej oraz inny mechanizm dokumentacji i udostępniania informacji (niezależny od systemu ewidencji odpadów).

Wspomniana regulacja ma charakter uzupełniający w stosunku do regulacji podstawowej określającej zasady gospodarowania odpadami (a ściślej "gospodarki odpadami" - co obejmuje dodatkowo problematykę wytwarzania odpadów). Określa ona warunki, na jakich towar, zakwalifikowany jednocześnie jako odpad, w rozumieniu polskich i europejskich przepisów o odpadach oraz przepisów celnych, może być przewieziony przez granice państwa. Zamierzony i zrealizowany późniejszy sposób postępowania z odpadami jest tu wprawdzie przedmiotem oceny, ale nie regulacji. Warunki zagospodarowania odpadów, które przekroczyły granice, określają natomiast przepisy odrębne (w tym również przepisy państw obcych). Ich dotrzymanie nie oznacza automatycznego dotrzymania warunków ustalonych dla wwożonych lub wywożonych odpadów. Z drugiej zaś strony spełnienie warunków umożliwiających ich wwóz czy wywóz nie zwalnia od obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami, w tym od posiadania stosownych uprawnień np. na zbieranie lub transport czy odzysk lub unieszkodliwianie (przetwarzanie) odpadów.

Podkreślić jednak należy, że w przypadku międzynarodowego przemieszczania odpadów znajdują zastosowanie wszystkie ogólne reguły dotyczące gospodarki odpadami. Przepisy dotyczące międzynarodowego przemieszczania odpadów - zarówno polskie, jak i europejskie, a także międzynarodowe - mają w konsekwencji doprowadzić do bezpiecznego zagospodarowania odpadów. Jedyną różnicą jest to, że końcowe zagospodarowanie odbywa się w kraju innym niż kraj pochodzenia odpadów. Przepisy te bardzo wyraźnie uwzględniają zasadę pierwszeństwa odzysku oraz zasadę bliskości (choć nieco zmodyfikowaną poprzez uwzględnienie problematyki samowystarczalności zarówno na poziomie krajowym, jak i Unii Europejskiej). Nie można przy tym zapominać, że obowiązuje tu również zasada prymatu działań prewencyjnych (zapobieganie powstawaniu odpadów) . Ma to szczególne znaczenie przy dokonywaniu wykładni omawianych przepisów.

Nie można również zapominać, że mamy do czynienia z regulacją, której nadrzędnym celem jest ochrona środowiska. Z analizy podstawowych aktów prawnych w tym zakresie - a zwłaszcza rozporządzenia 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów - wynika, tak z punktu widzenia jego celu, jak i treści, że dotyczą one głównie ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska przed potencjalnie szkodliwymi skutkami transgranicznego przemieszczania odpadów. Wspomniane rozporządzenie może być jednak również postrzegane jako instrument wspólnej polityki handlowej. Podstawowym argumentem jest to, że przepisy przezeń ustanowione mogą wpływać na wymianę handlową. Trzeba wszakże przyjąć, iż wspólnotowy akt prawny wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji w dziedzinie wspólnej polityki handlowej tylko w sytuacji, gdy dotyczy konkretnie wymiany międzynarodowej, to znaczy jego głównym zadaniem jest wspierać, ułatwiać lub regulować wymianę handlową, oraz wywiera on bezpośredni wpływ na obrót określonymi towarami.

W związku z powyższymi uwagami można przytoczyć następujący pogląd: "W istocie rozporządzenie nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów ma na celu nie tyle zdefiniowanie cech, które muszą wykazywać odpady, aby mogły znajdować się w swobodnym obrocie na rynku wewnętrznym lub w ramach wymiany handlowej z państwami trzecimi, ile stworzenie zharmonizowanego systemu procedur, których zastosowanie umożliwi ograniczenie przepływu odpadów w celu zapewnienia ochrony środowiska" .

Zaprezentowane stanowisko - z którym wypada się w pełni zgodzić - zostało wyrażone przez ETS w związku ze sporem o prawidłowość przyjęcia jako jedynej podstawy prawnej rozporządzenia 1013/2006 art. 175 TWE (obecnie art. 192 TFUE ). Komisja Europejska wnosiła o uznanie podwójnej podstawy (dodatkowo art. 133 TWE - obecnie art. 207 TFUE ). Wniosek ten został odrzucony. Ma to daleko idące konsekwencje. Przede wszystkim ogranicza znacznie prawdopodobieństwo sporów o tworzenie barier handlowych oraz naruszanie zasad konkurencji. Z drugiej zaś strony obliguje do starannego uzasadniania względami ochrony środowiska rozstrzygnięć podejmowanych w krajach członkowskich w związku ze stosowaniem tych przepisów. W szczególności dotyczy to możliwości wyrażania sprzeciwu wobec zamierzonej wysyłki odpadów - co może być realizowane zarówno za pomocą aktów indywidualnych, jak i generalnych . W tym drugim wypadku powstanie bariery handlowej może być pośrednim wynikiem ukształtowania krajowych przepisów dotyczących np. gospodarki odpadami. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne tworzenie podobnych barier pod pretekstem konieczności ochrony środowiska . Przepisy dotyczące międzynarodowego przemieszczania odpadów nie mogą być wykorzystywane jedynie dla ochrony rynku wewnętrznego. Potwierdza to expressis verbis pierwsza zasada sformułowana w preambule rozporządzenia 1013/2006: "Głównym i najważniejszym celem i przedmiotem niniejszego rozporządzenia jest ochrona środowiska, a jego wpływ na handel międzynarodowy ma jedynie uboczny charakter".

Polskie przepisy dotyczące międzynarodowego przemieszczania odpadów przeszły w minionych latach dość znaczącą ewolucję. Warto jej się nieco bliżej przyjrzeć, bowiem obrazuje ona jednocześnie zmiany, jakie zaszły w całym zakresie prawa ochrony środowiska. W pierwotnej wersji ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. brak było jakichkolwiek przepisów dotyczących problematyki transgranicznego przemieszczania odpadów . Nowelizacja z 1989 r. dodała przepis, który ustanawiał całkowity zakaz sprowadzania odpadów z zagranicy. Była to decyzja podjęta pod presją opinii publicznej, dość nieprzemyślana, powodująca liczne wątpliwości. Jednocześnie była to decyzja jednostronna, nieuwzględniająca zależności międzynarodowych, gdzie instytucja wzajemności ma często decydujące znaczenie dla efektywnej współpracy. Przez całkowity brak elastyczności przepis ten powodował również realne straty gospodarcze i prowokował próby jego obchodzenia. W międzyczasie Polska ratyfikowała konwencję bazylejską . Zezwala ona wprawdzie na dość swobodne kształtowanie przepisów wewnętrznych (całkowity zakaz importu nie był z nią sprzeczny), niemniej jednak wskazuje inne, bardziej elastyczne rozwiązania prawne. Nowelizacja z 1993 r. utrzymała jedynie całkowity zakaz importu odpadów niebezpiecznych. Zezwalała na sprowadzanie innych odpadów za zezwoleniem GIOŚ. Wprowadzała wreszcie uregulowania dotyczące eksportu i tranzytu odpadów niebezpiecznych. I tu podstawowym instrumentem było zezwolenie GIOŚ.

Model ten został utrzymany w ustawie o odpadach z 1997 r., choć z pewną modyfikacją polegającą na upoważnieniu do ogłoszenia listy odpadów, których przywożenie z zagranicy nie wymagało żadnego zezwolenia. Stanowiło to wyraźne nawiązanie do koncepcji, jakie legły u podstaw ogłoszenia przez OECD tzw. zielonej listy odpadów. Model ten - choć z dalszymi modyfikacjami - utrzymano również w ustawie o odpadach z 2001 r.

Międzynarodowy obrót odpadami był przedmiotem regulacji rozdziału 8 ustawy o odpadach z 2001 r. (art. 64-68). Na podstawie tych przepisów wydano liczne rozporządzenia wykonawcze. Różnicowały one jednocześnie warunki dopuszczalnego obrotu z punktu widzenia podziału na odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne. W odniesieniu do odpadów niebezpiecznych obowiązywał - jako podstawowa zasada - zakaz ich przywozu z zagranicy, ale z istotnym zastrzeżeniem. Minister właściwy do spraw środowiska ustalał w drodze rozporządzenia, które z odpadów niebezpiecznych nie podlegały temu zakazowi. Można je było przywozić do kraju na podobnych zasadach jak odpady inne niż niebezpieczne, czyli za zezwoleniem GIOŚ. Jednocześnie obowiązywało rozporządzenie określające odpady, które można przywozić z zagranicy bez zezwolenia. Generalnie przywóz odpadów, za zezwoleniem, mógł być dokonywany jedynie w celu ich odzysku. Reguły dopuszczalnego wywozu za granicę (eksportu) odpadów kształtowały się nieco odmiennie. Odpady niebezpieczne mogły być wywożone z kraju za zezwoleniem GIOŚ. Wywóz odpadów innych niż niebezpieczne zezwolenia nie wymagał - za wyjątkiem obrotu z wybranymi państwami wskazanymi w rozporządzeniu wykonawczym. Upoważnienie to miało na celu umożliwienie realizacji zobowiązań międzynarodowych wynikających przede wszystkim z konwencji bazylejskiej, która przewiduje prawo każdego państwa do wprowadzenia zakazu importu każdego rodzaju odpadu lub innych związanych z tym ograniczeń. Odrębnie ustalono reguły dopuszczalnego przewozu przez terytorium RP (tranzytu) odpadów. Odpady niebezpieczne mogły być przewożone przez nasz kraj tylko za zezwoleniem GIOŚ. Odpady inne niż niebezpieczne mogły być natomiast przewożone na tych samych zasadach, jak każdy inny towar w rozumieniu przepisów celnych, czyli bez zezwolenia GIOŚ.

W okresie do 1 maja 2004 r. podstawowym aktem prawnym w płaszczyźnie prawa międzynarodowego pozostawała dla Polski konwencja bazylejska. Przepisy krajowe dotyczące międzynarodowego obrotu odpadami musiały w związku z tym jednocześnie spełniać dwie funkcje - po pierwsze chronić terytorium Polski przed niekontrolowanym napływem odpadów z zagranicy; po drugie umożliwiać skuteczne wywiązywanie się ze zobowiązań międzynarodowych w zakresie kontroli odpadów opuszczających nasz kraj.

Od 1 maja 2004 r. w związku z bezpośrednim stosowaniem przepisów prawa europejskiego nastąpiły dość istotne zmiany w dotychczasowym modelu kontroli międzynarodowego obrotu odpadami. Nowy model opierał się jednak również na postanowieniach konwencji bazylejskiej - co oznacza, że podstawowe założenia i cele regulacji można było uznać za tożsame. W tym zakresie były przede wszystkim bezpośrednio stosowane przepisy rozporządzenia Rady 259/93/EWG z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar - oraz niektórych innych aktów prawnych modyfikujących zakres stosowania podstawowych procedur kontrolnych. Dość istotnie zmienił się jednak szczegółowy zakres obowiązków związanych z obrotem określonymi rodzajami odpadów. Na tle naszych wcześniejszych rozwiązań nowością była zwłaszcza możliwość transgranicznego przemieszczania odpadów w celu ich unieszkodliwiania. Ponadto, w niektórych wypadkach, międzynarodowy obrót mógł być przeprowadzany jedynie na podstawie zgłoszenia, a nie decyzji administracyjnej (zezwolenia). W praktyce oznaczało to złagodzenie reżimu prawnego.

Regulacja europejska w omawianym zakresie została przyjęta w formie tzw. rozporządzeń (regulations) . Miało to doniosłe skutki praktyczne. Od momentu uzyskania przez Polskę członkostwa w UE obowiązuje zasada bezpośredniego stosowania owych rozporządzeń, które w odróżnieniu od dyrektyw nie podlegają transpozycji do prawa krajowego. Co więcej, państwa członkowskie nie tylko nie muszą, ale wręcz nie mogą regulować w ustawodawstwie wewnętrznym tej samej materii. Oznaczało to, że stosowne przepisy krajowe musiały zostać uchylone. W zakresie gospodarki odpadami dotyczyło to w szczególności zasad obrotu międzynarodowego odpadami (dawny rozdział 8 ustawy o odpadach z 2001 r. - art. 65-68).

Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 96, poz. 959) przyniosła skreślenie art. 65 i 66 ustawy o odpadach (dotyczyły one zasad wydawania zezwoleń na import, eksport oraz tranzyt). Ponadto nadano nowe brzmienie art. 64, który definiował wcześniej pojęcie obrotu międzynarodowego - definicję zastąpiono odwołaniem do rozporządzenia 259/93/EWG . Dodatkowo - jak wynika z powyższego - utrzymano w mocy art. 67 i 68 ustawy o odpadach z 2001 r.

Artykuł 67 ustawy o odpadach z 2001 r. wprowadzał obowiązek dokonywania międzynarodowego obrotu odpadami tylko i wyłącznie na wyznaczonych przejściach granicznych oraz formułował delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego w tej sprawie . Podobny obowiązek wynikał z przepisów UE, choć obejmował on również dokonywanie odpraw we wskazanych przez władze krajowe urzędach celnych. Drugi utrzymany w mocy - art. 68 ustawy o odpadach dotyczył obowiązku prowadzenia przez GIOŚ rejestru decyzji administracyjnych wydanych w zakresie międzynarodowego obrotu odpadami. Była to instytucja w części ułomna - w nowym stanie prawnym duża część obrotu była wykonywana na podstawie zgłoszeń bez konieczności uzyskania zezwolenia. Tym samym rejestr decyzji nie mógł pełnić zamierzonej funkcji informacyjnej.

Jak już wspomniano, bezpośrednie stosowanie rozporządzeń UE nie oznacza, że w prawie krajowym znikną wszelkie regulacje związane z normowaną w nich materią. W szczególności rozporządzenia UE w wielu wypadkach pozostawiają niektóre zagadnienia otwartymi. Wybór wariantów postępowania należy wówczas do państw. Często też wyraźnie nakazują wprowadzenie dodatkowych przepisów krajowych - zwłaszcza w zakresie wyznaczenia kompetentnych władz lub np. penalizacji określonych czynów. Pozostawienie w mocy części przepisów rozdziału 8 ustawy z 2001 r. o odpadach nie czyniło jednak zadość wymogom wynikającym z przepisów prawa UE - były one bowiem niedostosowane do nowych warunków lub też niewystarczające. W związku z powyższym nastąpiło ich uchylenie i wydanie odrębnej ustawy umożliwiającej bezpośrednie stosowanie rozporządzenia 259/93/EWG. Była to ustawa z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz. U. Nr 191, poz. 1956).

Ustawa o międzynarodowym obrocie odpadami określała ramy instytucjonalne i organizacyjne do wykonywania zadań z zakresu międzynarodowego obrotu odpadami. Ustawa ta miała na celu wykonanie prawa UE - stąd też w stosunku do aktów tego prawa miała charakter uzupełniający. Podstawową regulacją w tym zakresie oprócz rozporządzenia 259/93/EWG były rozporządzenia 1420/99/WE i 1547/99/WE. Ustawa zawiera przepisy odnoszące się do wszystkich zagadnień, w których akty te odsyłały do prawa krajowego, ale wprowadzała też pewne dodatkowe rozwiązania. Obejmowało to wydawanie zezwoleń, pisemnej zgody, wnoszenie sprzeciwów oraz reguły zachowania organów przy braku konieczności wydawania decyzji w zakresie międzynarodowego obrotu odpadami. Podobnie jak to miało miejsce pod rządami wcześniej obowiązujących przepisów, w ustawie o międzynarodowym obrocie odpadami zachowano jawny rejestr wniosków o wydanie zezwoleń i decyzji w tym zakresie. Poszerzono go jednakże o zgłoszenia, co było związane z możliwością prowadzenia tego obrotu bez zezwolenia. Rejestr prowadził GIOŚ.

Sytuacja nie uległa zasadniczym zmianom po wejściu w życie 12 lipca 2007 r. rozporządzenia 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Zastąpiło ono rozporządzenie 259/93/EWG. Nowsza regulacja jest nieco bardziej dokładna (np. w zakresie określenia kryteriów sprzeciwu). Jest też nieco bardziej restrykcyjna (np. w zakresie obowiązku dokonywania zgłoszenia). Nie są to jednak różnice pozwalające uznać, że nastąpiła diametralna zmiana w modelu regulacji międzynarodowego obrotu odpadami (przemieszczania odpadów). Niemniej jednak wymagało to znacznych zmian szczegółowych rozwiązań prawnych. Dokonano tego poprzez przyjęcie nowej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 z późn. zm.).

Można przypomnieć, że celem przepisów unijnych odnoszących się do międzynarodowego przemieszczania odpadów jest ustanowienie kompleksowego systemu kontrolowania przesyłania odpadów, zarówno w celu ich odzysku, jak i unieszkodliwiania. System obejmuje zarówno przesyłanie w obrębie UE, jak i pomiędzy państwami UE a państwami do niej nienależącymi. Przy wydawaniu zgody na przemieszczanie wykorzystuje się rozbudowany system wcześniejszych powiadomień i pozwoleń, którym towarzyszy dokumentacja umożliwiająca organom administracji kontrolowanie całego procesu przemieszczania - od przesyłania do ostatecznego odzysku lub unieszkodliwienia. Wymagało to wyznaczenia organów odpowiedzialnych oraz określenia ich kompetencji oraz obowiązków. W celu uproszczenia systemu kontroli umożliwiono także wyznaczenie pewnych urzędów celnych jako urzędów wwozu i wywozu odpadów. W przypadku gdy nie są spełnione warunki przemieszczania oraz inne wymagania określone w prawie UE, wprowadzono obowiązek zwrotu odpadów. W wykonaniu tego obowiązku uczestniczą aktywnie organy państwa, co musi znaleźć odzwierciedlenie w przepisach krajowych. Z tego też powodu trzeba było ustanowić mechanizmy finansowego zabezpieczenia ewentualnych roszczeń. Ponadto ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów określa sytuacje, w których nakłada się kary pieniężne. Ustanawia również odpowiedzialność za dwa typy wykroczeń. Mają one stanowić, wraz z przepisami kodeksu karnego, "skuteczne, proporcjonalne i odstraszające" sankcje w rozumieniu art. 50 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006.

Wskazany na wstępie zakres regulacji wymaga równocześnie skorelowania przepisów europejskich (a w konsekwencji także krajowych) z postanowieniami prawa międzynarodowego. Gospodarka odpadami jest jak dotąd przedmiotem jednego traktatu o powszechnym zasięgu. Jest nim podpisana w 1989 r. Konwencja bazylejska o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych, poświęcona głównie zagadnieniom obrotu międzynarodowego, choć ustanawiająca również istotne zasady odnoszące się do szeroko pojętej problematyki gospodarowania odpadami.

Konwencja bazylejska obowiązuje obecnie zarówno Polskę, jak i Unię Europejską. Zaznaczyć można, że w kolejnych latach uzgodniono istotne zmiany konwencji bazylejskiej, które wymagają przejścia odrębnej procedury ratyfikacyjnej (trzy czwarte państw-stron) i w związku z tym nie wszystkie weszły w życie. Co więcej, nie jest pewne, czy kiedykolwiek się to stanie. Zmiany te jednakże należy brać pod uwagę, bowiem wskazują one pożądane kierunki ewolucji tak prawa europejskiego, jak i polskiego. W tym względzie warto zwłaszcza odnotować przygotowanie w 1999 r. odrębnego Protokołu do Konwencji bazylejskiej dotyczącego odpowiedzialności i odszkodowań. W dłuższej perspektywie czasowej oznacza to istotne wzmocnienie implementacji tego traktatu. Polska ratyfikowała w 2002 r. jedną poprawkę do konwencji bazylejskiej wprowadzoną decyzją nr III-1 na konferencji państw-stron w 1995 r. (choć ciągle brak publikacji tekstu poprawek). Zmiany te (jak również późniejsze), polegające na dodaniu do konwencji trzech aneksów: VII, VIII i IX, zostały też uwzględnione w prawie UE. Tym samym właśnie prawo europejskie wyznacza aktualnie w Polsce zakres praw i obowiązków związanych z międzynarodowym obrotem odpadami.

W związku z taką sytuacją, w praktyce z punktu widzenia Polski konwencja bazylejska przestała mieć samodzielne znaczenie. W zasadzie jej implementacja następuje poprzez stosowanie przepisów rozporządzenia 1013/2006. Ma to dość doniosłe skutki. Obowiązują nas np. zmiany w konwencji bazylejskiej, które formalnie nie weszły jeszcze w życie (tzw. ban amendment). Dodatkowym, choć nieoczekiwanym skutkiem jest brak oficjalnej publikacji aktualnego tekstu konwencji bazylejskiej w języku polskim. Tym samym jej status jako powszechnie obowiązującego źródła prawa w rozumieniu art. 87 w związku z art. 88 Konstytucji RP może budzić poważne wątpliwości.

Problematyka międzynarodowego przemieszczania odpadów jest w Unii Europejskiej przedmiotem regulacji następujących podstawowych aktów prawnych:

* rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów,

* rozporządzenia Komisji (WE) nr 1418/2007 z dnia 29 listopada 2007 r. dotyczącego wywozu w celu poddania odzyskowi niektórych odpadów wymienionych w załączniku III lub IIIA rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady do pewnych państw, których nie obowiązuje decyzja OECD w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów.

Wspomniana decyzja OECD to decyzja nr C (2001)107 Rady OECD zmieniająca decyzję C (92) 39 final w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów w celu ich odzysku. Decyzja Rady OECD ma charakter niewiążącego zalecenia organizacji międzynarodowej formalnie niezwiązanej z Unią Europejską. W teorii prawa międzynarodowego tego typu akty prawne określa się jako miękkie prawo (soft law). OECD jest jednak organizacją skupiającą najwyżej rozwinięte gospodarczo państwa świata. Od wielu lat wykazuje ona szczególną aktywność w zakresie rozwiązywania problemów powstających na styku rozwoju gospodarczego i ochrony środowiska. Wynikiem jest m.in. opracowanie koncepcji zielonej listy odpadów. Państwa UE, odwołując się do decyzji OECD bezpośrednio w rozporządzeniu 259/93/EWG (oraz w niektórych innych wiążących aktach prawa wtórnego UE), uczyniły z niej część tzw. aquis communautaire w zakresie ochrony środowiska. Obecnie odwołuje się do niej zarówno rozporządzenie 1013/2006, jak i rozporządzenie 1418/2007. Decyzja ta została w 2005 r. zmieniona. Wymagało to dokonania pewnych korekt w prawie UE. 12 maja 2010 r. przyjęto rozporządzenie Komisji (UE) nr 413/2010 zmieniające załączniki III, IV i V do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przemieszczania odpadów, tak aby uwzględnić zmiany przyjęte decyzją Rady OECD C(2008) 156.

Posługując się określeniem "problematyka penalna", mamy na uwadze te przepisy funkcjonujące w sferze międzynarodowego przemieszczania odpadów, które za określone zachowania przewidują kary. Jednakże sama "kara" występuje w trojakim kontekście: za przestępstwa, za wykroczenia, za inne czyny zabronione pod groźbą kary pieniężnej wymierzanej w trybie administracyjnym, które to czyny dość powszechnie nazywane są deliktami administracyjnymi. W każdym z tych kontekstów określenie "kara" znaczy co innego, dlatego rozpoczynamy od ustaleń teoretycznych.

Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest pojęcie odpowiedzialności prawnej, która w ujęciu W. Langa oznacza zasadę ponoszenia przez podmiot przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywalne prawnie określonemu podmiotowi w danym porządku prawnym . Ta definicja była i jest wielokrotnie powtarzana w licznych opracowaniach teoretycznych z różnych dziedzin prawa, można ją przeto uznać za powszechnie przyjętą. W ujęciu teoretycznym ponoszenie ujemnych konsekwencji jest zasadą, w ujęciu praktycznym odpowiedzialność oznacza faktyczne ponoszenie tych konsekwencji.

W strukturze odpowiedzialności prawnej wyróżnia się następujące elementy:

Pojęciu odpowiedzialności bliskie jest pojęcie sankcji, z którym związane jest rozróżnienie normy sankcjonowanej (określającej obowiązek) i normy sankcjonującej (określającej negatywne konsekwencje naruszenia owego obowiązku). Autorzy jednego z opracowań teoretycznych wywodzą (powołując się zresztą na W. Langa), że odpowiedzialność prawna polega na obowiązku ponoszenia bądź ponoszeniu przewidzianych przez normę prawną sankcjonującą negatywnych skutków zachowań sprzecznych z dyspozycją normy sankcjonowanej w warunkach określonych przez hipotezę . Tą drogą dochodzi się do sankcyjnej koncepcji odpowiedzialności, która jest uzasadniona teoretycznie i najbardziej przydatna praktycznie. Odpowiedzialność prawna jest po prostu realizacją sankcji i nie jest aż tak istotne, czy powiemy, że odpowiedzialność oznacza zasadę ponoszenia negatywnych konsekwencji, obowiązek ich poniesienia czy faktyczne ponoszenie. W mechanizmie odpowiedzialności mamy zawsze do czynienia z obowiązkiem pierwotnym, który zostaje naruszony, i obowiązkiem wtórnym odcierpienia sankcji za naruszenie pierwotnego.

W teorii prawa przeprowadza się różne klasyfikacje odpowiedzialności prawnej. Najprostszy podział następuje według gałęzi prawa, w której funkcjonuje odpowiedzialność. Jeżeli uznamy, że w każdym systemie prawnym można wyróżnić cztery podstawowe, zwane niekiedy profilującymi gałęzie prawa, jakimi są prawo konstytucyjne, administracyjne, cywilne i karne, to tym samym możemy mówić odpowiednio o odpowiedzialności konstytucyjnej, administracyjnej, cywilnej i karnej.

Odpowiedzialność konstytucyjna jest odpowiedzialnością za naruszenie postanowień konstytucji przez najwyższych przedstawicieli państwa przed Trybunałem Stanu. Jest to w naszych realiach instytucja całkowicie martwa, tak jak martwy jest Trybunał Stanu, dlatego w dalszych rozważaniach nie będziemy się nią zajmować.

Odpowiedzialność cywilna to przede wszystkim odpowiedzialność za szkodę (zaistniałą lub tylko grożącą) w reżimie kontraktowym bądź deliktowym. Nie negując istotnego znaczenia odpowiedzialności cywilnej także w sprawach związanych z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, pozostawimy ją w ramach komentarza na uboczu, ponieważ ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów kwestii tych nie reguluje.

Odpowiedzialność karna była przez wiele lat rozumiana wyłącznie jako odpowiedzialność za przestępstwa. Problem stanowiła odpowiedzialność za wykroczenia. Poczynając od kodeksu karnego z dnia 11 lipca 1932 r. i pochodzącego z tej samej daty Prawa o wykroczeniach ugruntował się "dwupodział" czynów zabronionych pod groźbą kary na przestępstwa (zbrodnie i występki) i wykroczenia. Wykroczenia zostały wyraźnie oddzielone od przestępstw, a odpowiedzialność za wykroczenia przywykło się nazywać odpowiedzialnością karno-administracyjną. Samo prawo dotyczące wykroczeń, nazwane z czasem prawem karno-administracyjnym, zaliczano nie do prawa karnego, lecz raczej do prawa administracyjnego .

Zmiana podejścia zarysowała się w połowie lat sześćdziesiątych ubiegłego stulecia, kiedy ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o przekazaniu niektórych drobnych przestępstw jako wykroczeń do orzecznictwa karno-administracyjnego (Dz. U. Nr 23, poz. 149) za wykroczenia uznano pewne czyny ogólnokryminalne (przede wszystkim kradzieże i uszkodzenia mienia), różniące się od przestępstw tylko wartością skradzionego mienia lub wysokością wyrządzonej szkody. Tendencja zbliżania prawa wykroczeń do prawa karnego uległa pogłębieniu wraz z wejściem w życie nadal obowiązującego kodeksu wykroczeń z dnia 20 maja 1971 r. Porzucono wówczas nazwy "prawo karno-administracyjne" i "odpowiedzialność karno-administracyjna", które stały się nieadekwatne do nowego kształtu prawa wykroczeń. Ugruntował się pogląd, że między przestępstwami a wykroczeniami nie ma różnic, które uzasadniałyby tezę o ich jakościowej odmienności. Są to czyny jakościowo tożsame, różniące się jedynie stopniem wspólnej cechy społecznego niebezpieczeństwa (społecznej szkodliwości według przyjętego dziś nazewnictwa). Pogląd, że prawo wykroczeń jest częścią składową systemu prawa karnego jest już od dawna uznawany za oczywisty . Także w podstawowym dziele teoretycznym z zakresu prawa karnego, jakim jest System prawa karnego, znajdujemy stanowcze zapatrywanie, że w wypadku wykroczeń mamy do czynienia z odpowiedzialnością karną, chociaż jest to odpowiedzialność o zredukowanych konsekwencjach prawnych .

Odpowiedzialność administracyjna budzi najdalej idące wątpliwości. Nie wchodząc głębiej w jej analizę w płaszczyźnie ogólnoteoretycznej, poprzestaniemy na spostrzeżeniu, że jedną z jej form są kary pieniężne. W piśmiennictwie zaproponowano termin prawa administracyjno-karnego (a nie karno-administracyjnego, które sugerowałoby dawno już zarzuconą nazwę prawa wykroczeń) rozumianego jako ogół regulacji prawnych obejmujących ustanowienie i dochodzenie odpowiedzialności z tytułu naruszenia norm prawa administracyjnego, obwarowanych sankcją w postaci kary pieniężnej, opłaty sankcyjnej, opłaty podwyższonej lub podobnej finansowej sankcji realizowanej w administracyjnym postępowaniu i przed administracyjnym organem. Tak rozumiane prawo administracyjno-karne jest fragmentem szerszej, dającej się formalnie wyodrębnić, odpowiedzialności administracyjnej, i to takim jej fragmentem, który posługuje się środkami w istocie represyjnymi, swą naturą bliskimi tym spotykanym w powszechnym prawie karnym . Mimo tego oczywistego podobieństwa do prawa karnego, w Systemie prawa karnego został przedstawiony kategoryczny pogląd, że takie kary nie mają z prawem karnym nic wspólnego .

Pojawia się frapujące od strony teoretycznej pytanie, czy można mówić o odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska jako odrębnej instytucji prawnej. Na tak postawione pytanie odpowiada się zazwyczaj przecząco, to co moglibyśmy bowiem określić mianem odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska jest jedynie zbiorem regulacji odpowiedzialności administracyjnej, cywilnej i karnej . Być może do miana wiodącej formy odpowiedzialności w ochronie środowiska pretenduje odpowiedzialność uregulowana w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 z późn. zm.), wdrażającej dyrektywę 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. Urz. UE L 143 z 30.04.2004, s. 56). Jednakże ustawę tę stosuje się tylko do trzech rodzajów szkód zaistniałych bądź jedynie grożących: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, b) w wodach, c) w powierzchni ziemi. Nie jest przy tym całkiem jasne, jaką postać odpowiedzialności ustawa ta przewiduje. Według przeważającej opinii jest to odpowiedzialność przede wszystkim administracyjna , według raczej odosobnionej opinii jest to jakaś hybryda: odpowiedzialność administracyjna w formie, ale cywilna w treści . Nie wchodząc głębiej w tę postać odpowiedzialności, gdyż wykraczałoby to daleko poza ramy komentarza, poprzestaniemy na stwierdzeniu, że odpowiedzialność uregulowana w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie zastępuje innych form odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska, lecz uzupełnia je.

W celu zweryfikowania tezy o różnych formach odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska spójrzmy na trzy najważniejsze ustawy w następującej kolejności: Prawo ochrony środowiska, ustawa o odpadach, ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Jedynie pierwsza z nich, tj. Prawo ochrony środowiska, posługuje się kategorią odpowiedzialności. Jej tytuł VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" został podzielony na trzy działy:

Dział I "Odpowiedzialność cywilna" (art. 322-328), w którym ustawodawca przyjął założenie, że do odpowiedzialności za szkody spowodowane oddziaływaniem na środowisko stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, a sama ustawa wprowadza jedynie niewielkie modyfikacje.

Dział II "Odpowiedzialność karna" (art. 329-361), składający się z przepisów materialnych typizujących kilkadziesiąt wykroczeń (art. 329-360) oraz przepisu procesowego poddającego orzekanie w tych sprawach regułom kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 361).

Dział III "Odpowiedzialność administracyjna" (art. 362-375), w którym uregulowano tzw. zadośćuczynienie administracyjne (art. 362) i różne warianty wstrzymania działalności zagrażającej środowisku (art. 363-375).

Zwraca uwagę, że w tytule VI nie ma przepisów o administracyjnych karach pieniężnych. Znajdują się one w tytule V "Środki finansowo-prawne" regulującym opłaty za korzystanie ze środowiska (zwykłe i podwyższone), administracyjne kary pieniężne oraz nakaz różnicowania stawek podatków i innych danin publicznych w celu ochrony środowiska. Takie ujęcie zostało w piśmiennictwie uznane za błąd teoretyczny i koncepcyjny, ponieważ środkami finansowo-prawnymi ochrony środowiska są tylko opłaty zwykłe (niepodwyższone) oraz zróżnicowane stawki podatków i innych danin publicznych. Natomiast zarówno opłaty podwyższone, jak i administracyjne kary pieniężne są sankcjami (środkami odpowiedzialności prawnej), z tym tylko, że opłata podwyższona (a dokładniej - zwyżka opłaty) jest sankcją za brak wymaganej decyzji, podczas gdy administracyjna kara pieniężna jest sankcją za naruszenie warunków decyzji .

Ustawa o odpadach zawiera dział X "Przepisy karne i administracyjne kary pieniężne" złożony z dwóch rozdziałów. Rozdział 1 "Przepisy karne" typizuje kilkadziesiąt wykroczeń (art. 171-192), po czym poddaje orzekanie regułom kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 193). Następny rozdział 2 "Administracyjne kary pieniężne" zawiera materialne i procesowe przepisy o deliktach administracyjnych (art. 194-202). Podkreślić należy, że ustawa o odpadach trafnie (inaczej niż Prawo ochrony środowiska) łączy odpowiedzialność za wykroczenia i za delikty administracyjne w ramach jednego działu.

Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poświęca problematyce odpowiedzialności dwa rozdziały. Rozdział 8 "Przepisy karne" zawiera tylko jeden art. 31 o wykroczeniach, rozdział 9 "Kary pieniężne" (art. 32-35) zawiera regulacje materialne i procesowe odpowiedzialności za delikty administracyjne.

Jak łatwo zauważyć, żadna z trzech ustaw nie zawiera przepisów o przestępstwach. Przepisy materialne dotyczące przestępstw związanych z postępowaniem z odpadami znajdują się w rozdziale XXII k.k. "Przestępstwa przeciwko środowisku" wraz z innymi przepisami typizującymi takie przestępstwa, co zresztą nie oznacza, że kodeks karny jest jedynym aktem prawnym, w którym są typizowane przestępstwa przeciwko środowisku, ponieważ poza nim można znaleźć co najmniej 17 ustaw określających znamiona przestępstw przeciwko środowisku .

W każdym razie administracyjne kary pieniężne są formą odpowiedzialności prawnej i to formą najważniejszą w ramach tej odpowiedzialności. Spór o to, czy administracyjne kary pieniężne są "trzecią" (obok odpowiedzialności za przestępstwa i wykroczenia) formą odpowiedzialności karnej , czy swoistą formą odpowiedzialności administracyjno-karnej , czy po prostu odpowiedzialnością administracyjną nie ma, wbrew pozorom, charakteru tylko teoretycznego. Reperkusje praktyczne rozstrzygnięcia są olbrzymie, zwłaszcza w odniesieniu do podmiotowych warunków odpowiedzialności.

Przepisy o karach pieniężnych w ochronie środowiska pojawiły się w prawie polskim w latach sześćdziesiątych XX w. w ówczesnych aktach prawnych poświęconych ochronie wód i powietrza przed zanieczyszczeniem. Zostały one przejęte i rozbudowane w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.), która wraz z wcześniejszą ustawą z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) oraz późniejszą ustawą z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 z późn. zm.) doprowadziły do ukształtowania złożonej instytucji prawnej kary pieniężnej jako najważniejszego środka penalnego w trzech zakresach: ochrony powietrza, ochrony przed hałasem i ochrony drzew i krzewów (pierwsza), ochrony wód (druga) i postępowania z odpadami (trzecia). Wskazując, że kara pieniężna stała się złożoną instytucją prawną, mamy na uwadze to, że w następstwie kolejnych nowelizacji tych trzech ustaw instytucja kary pieniężnej została wzbogacona o elementy charakterystyczne dla odpowiedzialności karnej, przede wszystkim o możliwość odroczenia terminu płatności kary pod warunkiem podjęcia starań o usunięcie przyczyn ich naliczania. Usunięcie ich było premiowane zaliczaniem wydatków inwestycyjnych na poczet kary, co faktycznie oznaczało rezygnację z kary. Podobieństwo do warunkowego zawieszenia wykonania kary znanego prawu karnemu rzucało się w oczy. Kary pieniężne w trzech powołanych ustawach zostały zbudowane na podobnych zasadach jako tzw. kary biegnące naliczane przez okres naruszania przepisów.

Regulacja prawna została skonsolidowana wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.). Skonsolidowanie polegało na tym, że uregulowane w tej ustawie kary pieniężne (nazwane już wyraźnie "administracyjnymi") objęły trzy wcześniej odrębnie regulowane zakresy, wobec czego ani w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), ani w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) nie było już przepisów o karach pieniężnych, które znalazły jednolitą regulację w Prawie ochrony środowiska. Jednocześnie przepisy o karach pieniężnych za bezprawne usuwanie i niszczenie drzew i krzewów zostały przeniesione do obowiązującej wtedy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.).

Pierwsze kilkanaście lat XXI w. odznaczają się niezwykłym rozrostem przepisów o karach pieniężnych w ochronie środowiska. W wyniku wydawania nowych ustaw i nowelizacji dotychczasowych ukształtowały się dwa odrębne modele administracyjnych kar pieniężnych w ochronie środowiska.

Model pierwszy - kar "bezwzględnie określonych" - nakazuje wymierzyć karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska w oparciu o odpowiednie tabele, wobec czego wysokość kary jest wyznaczona z góry iloczynem stopnia naruszenia i normatywnie ustalonej stawki. Taki model przyjmuje przede wszystkim Prawo ochrony środowiska w odniesieniu do pięciu rodzajów kar pieniężnych za zanieczyszczenie powietrza i wód, za nadmierny pobór wód, za bezprawne składowanie lub magazynowanie odpadów oraz za nadmierny hałas. Ponadto taki model przyjmuje także ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) w odniesieniu do kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za niszczenie drzew i krzewów w normatywnie określonych sytuacjach.

Model drugi - kar "względnie określonych" - przyjmują w czystej postaci m.in. ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1162 z późn. zm.), ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1155) i ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. Nr 79, poz. 666 z późn. zm.). Polega on na tym, że ustawodawca, typizując delikty administracyjne, wyznacza minimalną i maksymalną wysokość kary pieniężnej i uzupełnia przepisem wskazującym, jakie okoliczności organ wymierzający karę jest zobowiązany brać pod uwagę, określając jej wysokość w wyznaczonych granicach. Do tego drugiego modelu, ale w postaci mieszanej należy zaliczyć także znowelizowaną ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.) oraz nową ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.). W tych dwóch ustawach najważniejsze delikty są zagrożone karami pieniężnymi w wysokości wyznaczonej granicami dolną i górną, między którymi organ wymierzający karę może się poruszać swobodnie, kierując się jednak okolicznościami wskazanymi w ustawach. Występują w nich wszakże i inne delikty zagrożone karami bezwzględnie określonymi liczbowo.

Ten drugi model w postaci czystej i w tej części postaci mieszanej, która operuje karami względnie określonymi, mocno przypomina sądowy wymiar kary za przestępstwa i wykroczenia w granicach oznaczonych ustawą, z uwzględnieniem okoliczności wpływających na wymiar kary. Do tego modelu, i to do jego postaci czystej, należy ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, ale z niezwykle istotną zmianą w porównaniu z innymi ustawami do tego modelu zaliczonymi. Zmiana ta polega na tym, że po raz pierwszy w polskim prawie ochrony środowiska wymierzenie kary pieniężnej zostało uwarunkowane stwierdzeniem okoliczności podmiotowych, oddawanych sformułowaniem "choćby nieumyślnie".

Istotnym kryterium podziału różnych form odpowiedzialności jest strona podmiotowa, a w konsekwencji wina. Rozróżniamy z jednej strony odpowiedzialność podmiotową, kiedy warunkiem jej ponoszenia jest przypisanie winy podmiotowi ponoszącemu odpowiedzialność, z drugiej odpowiedzialność przedmiotową bez winy, a ściślej mówiąc - bez względu na winę. Spójrzmy z tego punktu widzenia na wyróżniane formy odpowiedzialności.

Najprościej przedstawia się sytuacja w odniesieniu do odpowiedzialności karnej za przestępstwa i wykroczenia. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że jest to odpowiedzialność podmiotowa, co znalazło wyraz zarówno w art. 1 § 3 k.k. ("Nie popełnia przestępstwa sprawca czynu zabronionego, jeżeli nie można mu przypisać winy w czasie czynu"), jak i w art. 1 § 2 k.w. ("Nie popełnia wykroczenia sprawca czynu zabronionego, jeżeli nie można mu przypisać winy w czasie czynu").

Jeśli chodzi o odpowiedzialność cywilną, to sytuacja jest dość klarowna, ponieważ przepisy kodeksu cywilnego wyraźnie różnicują odpowiedzialność na zasadzie winy oraz odpowiedzialność na innych zasadach (ryzyka, słuszności), przy czym odpowiedzialność za czyn zawiniony uchodzi za podstawową, na innych zasadach - za wyjątkową, co zresztą nie do końca się sprawdza, gdyż w niektórych dziedzinach, w tym niewątpliwie w ochronie środowiska, odpowiedzialność na zasadzie ryzyka ma najistotniejsze znaczenie.

Najbardziej skomplikowana jest kwestia odpowiedzialności administracyjnej. Według dominującego stanowiska teorii właśnie w stronie podmiotowej tkwi podstawowa różnica między odpowiedzialności karną a administracyjną, polegająca na tym, że warunkiem pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej nie jest wina. Reprezentatywne z tego punktu widzenia jest stanowisko, według którego przesłanką zastosowania sankcji administracyjnej jest przede wszystkim bezprawność jakiegoś działania lub zaniechania, a owo działanie lub zaniechanie nie zawsze można przypisać osobie fizycznej. Trudno więc postulować, by odpowiedzialność administracyjna funkcjonowała na zasadzie winy. Nie wymaga też tego Konstytucja RP, której art. 42 ust. 3 ("Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu") odnosi się wyłącznie do odpowiedzialności karnej w wąskim znaczeniu. Przy odpowiedzialności administracyjnej zasady winy nie da się stosować nawet odpowiednio .

Przekonaniem o czysto obiektywnym charakterze odpowiedzialności administracyjnej wstrząsnęło kilka orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w których znajdujemy takie oto myśli:

* podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności ;

* wprawdzie kary pieniężne spotykane m.in. w prawie ochrony środowiska nie mają charakteru grzywien, ale nie znaczy to, że nie stosuje się do nich pewnych reguł właściwych odpowiedzialności karnej ;

* czysto obiektywna odpowiedzialność represyjna wykracza poza standardy stosowania prawa represyjnego w państwie prawa .

Wprawdzie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dalekie jest od jednolitości , ale można zaryzykować twierdzenie, że pewne pomysły w nim przedstawione utorowały drogę do takiego ujęcia odpowiedzialności za delikty administracyjne, uwzględniającego stronę podmiotową, z jakim mamy do czynienia w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Przepisy penalne związane z międzynarodowym obrotem odpadami (międzynarodowym przemieszczaniem odpadów) przeszły długą drogę rozwojową. Po raz pierwszy ustawodawca dostrzegł wagę tego zagadnienia w ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i ustawy - Prawo wodne (Dz. U. Nr 26, poz. 139), mocą której do obowiązującej wówczas ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.) dodano nowy art. 53a zabraniający sprowadzania odpadów spoza granic kraju oraz nowy art. 108a typizujący przestępstwo sprowadzania do kraju odpadów. Ten stan prawny utrzymał się zaledwie cztery lata, po czym został zmieniony ustawą z dnia 3 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy - Prawo wodne (Dz. U. Nr 40, poz. 183). Bezwzględny zakaz sprowadzania do kraju odpadów zastąpiono zakazem bezwzględnym sprowadzania jedynie odpadów niebezpiecznych (art. 53a ust. 1 w nowym brzmieniu), rozbudowano przepisy o międzynarodowym obrocie odpadami (art. 53a ust. 2-8 oraz art. 53b-53f), dopuszczając wydanie zezwolenia na sprowadzenie odpadów innych niż niebezpieczne, a w przepisach karnych nowelizacja art. 108a doprowadziła do rozróżnienia trzech typów przestępstw:

* bezprawnego sprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów niebezpiecznych (art. 108a ust. 1),

* wywożenia, bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom, z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów niebezpiecznych lub innych, co do których wprowadzono obowiązek uzyskania zezwolenia (art. 108a ust. 2),

* sprowadzania, bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów innych niż niebezpieczne (art. 108a ust. 3).

Kolejna zmiana koncepcji penalnej nastąpiła w 1997 r., kiedy w odstępie trzech tygodni zostały uchwalone:

* najpierw 6 czerwca 1997 r. ustawa - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), gdzie w rozdziale XXII "Przestępstwa przeciwko środowisku" został zamieszczony art. 183 dotyczący postępowania z odpadami, a w nim § 2 typizujący przestępstwo sprowadzania z zagranicy odpadów lub substancji zagrażających środowisku,

* następnie 27 czerwca 1997 r. ustawa o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592), która w rozdziale 5 "Przepisy karne" przewidywała:

Wprawdzie kodeks karny został uchwalony wcześniej, ale wszedł w życie później; ustawa o odpadach weszła w życie zasadniczo 1 stycznia 1998 r., ale jej przepisy art. 47 i 48 nieco wcześniej - 14 listopada 1997 r., natomiast kodeks karny wszedł w życie 1 września 1998 r. Musiało się wtedy zrodzić pytanie, jaka jest relacja między art. 183 § 2 k.k. a art. 47 i 48 tamtej ustawy o odpadach. W piśmiennictwie przedstawiono i uzasadniono pogląd, że z dniem 1 września 1998 r. te części art. 47 i 48 ustawy o odpadach, które dotyczyły kryminalizacji sprowadzania odpadów z zagranicy do Polski, zostały pochłonięte przez art. 183 § 2 k.k., te zaś części art. 47 i 48 ustawy o odpadach, które dotyczyły kryminalizacji wywożenia odpadów z Polski za granicę - pozostały w mocy . Ta koncepcja spotkała się wprawdzie z krytyką zmierzającą do wykazania, że zachodził zbieg przepisów kodeksu karnego i przepisów karnych ustawy o odpadach w częściach dotyczących sprowadzania odpadów do Polski , ale ponieważ ten problem ma już charakter czysto historyczny, nie ma powodu, aby się szerzej nim zajmować.

Ten stan prawny utrzymał się przez trzy lata, kiedy z dniem 1 października 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) zawierająca rozdział 8 "Międzynarodowy obrót odpadami", a w rozdziale 9 "Przepisy karne" jedyny przepis karny dotyczący międzynarodowego obrotu, tj. art. 69 typizujący przestępstwo wywożenia za granicę, wbrew przepisom, odpadów niebezpiecznych. W ten sposób ustawodawca uzupełnił niefortunne ograniczenie z art. 183 § 2 k.k. do przywozu odpadów do Polski, trudno wszakże zrozumieć, dlaczego kryminalizację bezprawnego wywozu odpadów z Polski ograniczył do odpadów niebezpiecznych.

Do następnej zmiany przepisów doszło po kolejnych trzech latach, kiedy Polska była już państwem członkowskim Unii Europejskiej, wobec czego zaczęły w Polsce obowiązywać stosowne regulacje wspólnotowe. Ustawa z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz. U. Nr 191, poz. 1956) uchyliła rozdział 8 ustawy o odpadach z 2001 r. oraz jej art. 69, w miejsce którego wprowadziła własny przepis karny art. 19 typizujący przestępstwo tego, kto bez wymaganej zgody, wymaganego zgłoszenia lub zezwolenia wywoził za granicę odpady, tym razem już bez ograniczenia do odpadów niebezpiecznych. Obok tego przepisu w art. 20 pojawiły się dwa typy wykroczeń związanych z międzynarodowym obrotem odpadami:

Przepisów o karach pieniężnych w tamtej ustawie jeszcze nie było.

Ten stan prawny utrzymał się znowu tylko przez trzy lata, kiedy z dniem 12 lipca 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859), która zastąpiła swą poprzedniczkę z 2004 r. Nowa regulacja jest związana także ze zmianą przepisów unijnych polegającą na tym, że dotychczasowe przepisy dotyczące międzynarodowego obrotu odpadami zostały zastąpione rozporządzeniem WE nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, s. 1). Przyjęta przez ustawę z 2007 r. koncepcja penalna została oparta na następujących założeniach:

* po pierwsze, ustawa nie reguluje już odpowiedzialności za przestępstwa związane z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów; przepisem art. 37 ustawy został znowelizowany art. 183 k.k., który obecnie przewiduje wszystkie możliwe warianty bezprawnego międzynarodowego obrotu odpadami, nie tylko w zakresie przywozu, lecz także wywozu odpadów;

* po drugie, rozdział 8 ustawy "Przepisy karne" został sprowadzony do jednego przepisu art. 31 przewidującego odpowiedzialność tylko za wykroczenia;

* po trzecie, pojawił się nowy rozdział 9 "Kary pieniężne" (art. 32-35), w którym po raz pierwszy w naszym prawie została wprowadzona odpowiedzialność administracyjna związana z międzynarodowym obrotem odpadami (międzynarodowym przemieszczaniem odpadów).

Podsumowując ewolucję historyczną, warto zauważyć, że przepisy o charakterze penalnym dotyczące międzynarodowego obrotu odpadami pojawiły się w Polsce w 1989 r. w pozakodeksowym prawie karnym (art. 108a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska) i następnie w cyklu 3- bądź 4-letnim były pięciokrotnie zmieniane. Kierunek zmian jest wyraźny:

* jeśli chodzi o przestępstwa: od pozakodeksowego do kodeksowego prawa karnego, najpierw połowicznie w 1997 r. ("import" odpadów w kodeksie karnym, "eksport" odpadów w ustawach szczególnych), dopiero w 2007 r. nastąpiło ostateczne i wyłączne przejęcie przestępstw związanych z międzynarodowym obrotem odpadami przez art. 183 k.k., innymi słowy, zakończyła się dziesięcioletnia peregrynacja przepisów o bezprawnym "eksporcie" odpadów przez trzy różne ustawy i znalazły się one tam, gdzie powinny się były znaleźć już dziesięć lat wcześniej, tj. w kodeksie karnym;

* jeśli chodzi o wykroczenia: początkowo ich w ogóle nie było, pojawiły się w 2004 r. i zostały utrzymane w kształcie niemal niezmienionym w 2007 r.;

* jeśli chodzi o delikty administracyjne: te pojawiły się dopiero w ustawie obowiązującej obecnie, a jeśli dokładnie przyjrzeć się przepisom art. 32-35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, to widać wyraźnie, że zostały one ujęte według "klasycznego" modelu karnistycznego, ponieważ:

Przepisy części szczególnej tak prawa karnego sensu stricto, jak i prawa wykroczeń przywykło się analizować przez pryzmat ustawowych znamion przestępstw i wykroczeń. Wyróżnia się znamiona przedmiotu ochrony, strony przedmiotowej, podmiotu i strony podmiotowej. Nie ma przeszkód, aby tak samo postąpić w odniesieniu do deliktów administracyjnych, nawet gdyby nie podzielać poglądu, że delikty administracyjne są "trzecią" formą odpowiedzialności karnej. Przepisy typizujące delikty administracyjne są zbudowane podobnie jak przepisy typizujące przestępstwa i wykroczenia, co usprawiedliwia takie podejście do analizy.

Znamię przedmiotu ochrony daje wyobrażenie o dobru, jakie ustawodawca zamierza chronić, wprowadzając dany przepis karny do systemu prawnego. Wyróżnia się zwykle ogólny, rodzajowy (grupowy) i indywidualny przedmiot ochrony.

Ogólnym przedmiotem ochrony są wartości społeczne chronione przez cały system prawa karnego. Rodzajowym (grupowym) przedmiotem ochrony są dobra prawne właściwe określonej grupie przepisów karnych. Indywidualny przedmiot ochrony obejmuje dobra chronione przez konkretny przepis prawny .

Rodzajowym przedmiotem ochrony przepisów art. 183 § 4-6 k.k. (przestępstwa) oraz art. 21 (wykroczenia) i art. 32-33 (delikty administracyjne) ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, które to dobra mogą zostać naruszone lub zagrożone w następstwie bezprawnego międzynarodowego przemieszczania odpadów. Jednocześnie wskazane przepisy chronią porządek w międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

O indywidualnym przedmiocie ochrony będzie mowa w uwagach do każdego z typów czynów zabronionych pod groźbą kary.

Znamiona strony przedmiotowej określają sposób zachowania się sprawcy (działanie lub zaniechanie), niekiedy także skutek tego zachowania, czasem i inne okoliczności, jak czas bądź miejsce działania lub zaniechania.

Z punktu widzenia znamion strony przedmiotowej istotne jest rozróżnienie przestępstw, wykroczeń i deliktów administracyjnych formalnych, kiedy do karalności czynu wystarczy samo zabronione zachowanie, oraz przestępstw, wykroczeń i deliktów administracyjnych materialnych, kiedy karalność uzależniona jest od określonej zmiany w rzeczywistości (skutku), która może mieć dwie postacie: zmiany rzeczowej i zmiany sytuacyjnej określanej mianem niebezpieczeństwa. Z tego punktu widzenia dzielimy materialne czyny zabronione pod groźbą kary na dwie kategorie: przestępstwa, wykroczenia, delikty administracyjne z naruszenia (zmiana rzeczywista) oraz z narażenia (niebezpieczeństwo). Podkreślić należy, że niebezpieczeństwo jest także skutkiem, ale sytuacyjnym.

W dziedzinie ochrony środowiska szczególnie istotne jest znamię narażenia na niebezpieczeństwo, przy czym konstrukcyjnie może to być:

* niebezpieczeństwo konkretne, kiedy wymaga się stwierdzenia sytuacji niebezpiecznej; tytułem przykładu można wskazać przewidziane w art. 164 k.k. przestępstwo sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa zdarzenia zagrażającego życiu lub zdrowiu wielu osób albo mieniu w wielkich rozmiarach;

* niebezpieczeństwo abstrakcyjne, stanowiące w istocie motyw wciągnięcia danego czynu na listę przestępstw, wykroczeń lub deliktów administracyjnych; ustawodawca przyjmuje założenie, że z pewnymi czynami niebezpieczeństwo typowo się łączy i postanawia je ścigać, nawet gdyby w określonej sytuacji niebezpieczne nie były; tytułem przykładu można przywołać przestępstwa z art. 183 § 4 i 5 k.k., w których ustawodawca przyjmuje założenie, że każdy bezprawny międzynarodowy obrót odpadami jest potencjalnie niebezpieczny, ale nie wymaga, aby to niebezpieczeństwo zostało w jakikolwiek sposób w konkretnym przypadku wykazane;

* niebezpieczeństwo abstrakcyjno-konkretne (potencjalne), jako kategoria pośrednia, kiedy warunkiem karalności jest możliwość zagrożenia, ale oceniana w oparciu o kryteria zgeneralizowane; tytułem przykładu można podać przewidziane w art. 183 § 1 k.k. przestępstwo bezprawnego prowadzenia operacji z odpadami w takich warunkach lub w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach.

Znamiona podmiotu wskazują, kto może popełnić czyn zabroniony pod groźbą kary. Z tego punktu widzenia wyróżniamy:

* przestępstwa, wykroczenia i delikty administracyjne powszechne (ogólnosprawcze), które może popełnić każdy; takie znamię ustawodawca oddaje zaimkiem "kto" bez żadnych dodatków;

* przestępstwa, wykroczenia i delikty administracyjne indywidualne, które może popełnić tylko osoba posiadająca odpowiednie cechy; takie znamię ustawodawca oddaje bądź bezpośrednim wskazaniem (np. odbiorca odpadów, wysyłający odpady, transportujący odpady), bądź zaimkiem "kto" z odpowiednim uzupełnieniem, np. "kto wbrew obowiązkowi" - wtedy wiemy, że dany czyn może popełnić nie każdy, lecz tylko obciążony obowiązkiem.

Przy znamionach podmiotu należy zwrócić uwagę, że:

* wykroczenie może popełnić tylko osoba fizyczna, polskie prawo wykroczeń nie zna odpowiedzialności za wykroczenia osób prawnych ani jednostek organizacyjnych niebędących osobami fizycznymi;

* przestępstwo co do zasady może popełnić także tylko osoba fizyczna; wprawdzie ustawa z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 768 z późn. zm.) dopuszcza odpowiedzialność typu karnego podmiotów zbiorowych, ale jest ona zawsze konsekwencją popełnienia przestępstwa przez osobę fizyczną pozostającą z określonej relacji z podmiotem zbiorowym;

* delikt administracyjny może popełnić zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna lub jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej.

Znamiona strony podmiotowej wskazują, czy przestępstwo, wykroczenie lub delikt administracyjny mogą być popełnione: tylko umyślnie, umyślnie lub nieumyślnie albo w ogóle bez względu na umyślność lub nieumyślność. Pojęcia umyślności i nieumyślności zostały zdefiniowane niemal identycznie jak w art. 9 § 1 i 2 k.k. oraz art. 6 § 1 i 2 k.w., według których:

* czyn zabroniony jest popełniony umyślnie, jeżeli sprawca ma zamiar jego popełnienia, to jest:

Strona podmiotowa była tradycyjnie łączona z winą, wobec czego operowano kategoriami winy umyślnej w dwóch postaciach zamiaru bezpośredniego i ewentualnego oraz winy nieumyślnej także w dwóch postaciach: lekkomyślności, kiedy sprawca możliwość popełnienia przestępstwa lub wykroczenia przewidywał, lecz bezpodstawnie przypuszczał, że tego uniknie, oraz niedbalstwa, kiedy sprawca możliwości popełnienia przestępstwa lub wykroczenia nie przewidywał, choć powinien był i mógł przewidzieć.

W kodeksie karnym z 1997 r., a w ślad za nim w znowelizowanym w 1998 r. kodeksie wykroczeń ustawodawca oddzielił stronę podmiotową od winy. W zasadzie nie posługujemy się już pojęciami winy umyślnej i winy nieumyślnej, wina jest jedna i oznacza zarzucalną umyślność lub zarzucalną nieumyślność. Niemniej jednak w niektórych podręcznikach prawa karnego dopuszcza się posługiwanie się kategorią "form winy" w odniesieniu do postaci strony podmiotowej określonych w art. 9 k.k.

Istnieje zasadnicza różnica w podmiotowym przypisywaniu odpowiedzialności za przestępstwa z jednej strony i za wykroczenia z drugiej. Otóż zgodnie z art. 8 k.k. zbrodnię można popełnić tylko umyślnie, występek zaś także nieumyślnie, ale tylko gdy ustawa tak stanowi. W odniesieniu do wykroczeń jest odwrotnie, gdyż zgodnie z art. 5 k.w. wykroczenie można popełnić zarówno umyślnie, jak i nieumyślnie, chyba że ustawa przewiduje odpowiedzialność tylko za wykroczenie umyślne. Oznacza to, że jeżeli ustawodawca typizuje przestępstwo i nie zamieszcza znamienia strony podmiotowej, to wiemy, że może być ono popełnione tylko umyślnie, a jeżeli typizuje wykroczenie i nie zamieszcza znamienia strony podmiotowej, to wiemy, że może być ono popełnione umyślnie lub nieumyślnie.

W odniesieniu do deliktów administracyjnych sytuacja jest znacznie bardziej skomplikowana ze względu na to, że nie ma ustawy ogólnej określającej zasady odpowiedzialności za delikty administracyjne. Stronę podmiotową należy ustalać na tle każdej konkretnej ustawy typizującej delikty administracyjne. Tak też jest w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a rozważania szczegółowe dotyczące tej kwestii zostaną przedstawione w komentarzach do art. 32 i 33.