Karski Leszek, System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Komentarz

Środowisko, jako rezerwuar zasobów i zarazem miejsce składowania odpadów, powinno być traktowane jak niezbędny czynnik prowadzenia wszelkiej ludzkiej aktywności, w szczególności działalności gospodarczej . Jeżeli podmioty korzystające ze środowiska nie potrafią samodzielnie dostrzec znaczenia i wycenić zasobów środowiska, niezbędna wydaje się interwencja państwa. Brak uwzględnienia w rynkowych zachowaniach długofalowego rozwoju społecznego powoduje ingerencję publiczną. Niedoskonałości rynku są niwelowane przede wszystkim za pomocą tradycyjnych instrumentów prawa ochrony środowiska o charakterze władczym. Zarazem władcze rozwiązania są często nieefektywne ekonomicznie. Niezbędne staje się znalezienie instrumentu, który by wiązał kwestie środowiskowe i ekonomiczne w jeden instrument prawa globalnego. Instrument prawa globalnego, który ma służyć człowiekowi i gwarantować realizację praw człowieka zarówno obecnemu, jak i przyszłym pokoleniom. Centralnym przedmiotem troski jest transformacja społeczeństwa z wysokoemisyjnego na niskoemisyjne, przy założeniu sprawiedliwego podziału kosztów i zysków. Instrument w postaci handlu uprawnieniami do emisji wydaje się wspaniale do tego nadawać.

Przyczyną powstania koncepcji handlu uprawnieniami do korzystania z zasobów środowiska jest logiczna konstatacja o ograniczoności zasobów, przy wzrastającej populacji ludzkiej. Rozwój technologiczny, rozwój organizacyjny i rozwój ekonomiczny nie są dziś w stanie sprostać oczekiwaniom w zakresie zabezpieczenia interesu obecnego i przyszłych pokoleń. Aby postęp w pełni realizował cele społeczne , niezbędne jest jego ukierunkowanie na zrównoważony rozwój. Dlatego, tam gdzie technologia i gospodarka uzurpują sobie prawa do bycia ostatecznymi celami i tam gdzie nie zmierzają w kierunku społecznie pożądanym, pojawia się hamulec bezpieczeństwa w postaci samoograniczenia. Handel uprawnieniami do emisji przede wszystkim należy utożsamiać z ukierunkowaniem technologicznym, organizacyjnym, gospodarczym i mentalnościowym, które mają skutkować racjonalizacją gospodarowania dobrami wspólnymi. Dobra te są jednocześnie niezbędne do zapewnienia podstawowych funkcji życiowych, takich jak oddychanie, i do zaspokojenia potrzeb i pragnień w zakresie standardu życia, co wiąże się z wykorzystaniem powietrza na potrzeby produkcji gospodarczej.

Handel jednostkami emisyjnymi jest przykładem tego, jaką krzywdę można uczynić wartościowej inicjatywie przez nadanie jej nazwy, wprowadzającej w błąd. Celem poddawanego refleksji instrumentu jest zabezpieczenie potrzeb społecznych, w tym przede wszystkim podstawowych praw człowieka. Gdyby oderwać się od rzeczywistości i polegać wyłącznie na logicznym modelu - najpierw należałoby zagwarantować zasoby dla zaspokojenia funkcji życiowych każdego człowieka, a dopiero wtórnie wyodrębnić zasoby na potrzeby produkcji gospodarczej. Z oczywistych powodów taka logiczna konstrukcja nie była możliwa do zastosowania w praktyce. Dlatego, w imię naprawienia błędów nieuświadomionej przeszłości, zaczyna się rozpatrywać tę kwestię z drugiej strony i zmierza się do ograniczenia marnotrawstwa w działalności gospodarczej. Marnotrawstwa tym trudniejszego do pojęcia w ramach ekonomicznej kultury, iż do niedawna traktowano pewne zasoby środowiska jako nieograniczone, a zatem niewymagające gospodarowania. Świadomość ograniczoności zasobów, z perspektyw nie tylko dnia dzisiejszego, lecz również z perspektywy myślenia o przyszłości ludzkości, wymaga wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z zasobów środowiska oraz podjęcia działań zmierzających do odnawiania się zasobów. Jeżeli człowiek zaczął myśleć i zmieniać swoje otoczenie, to nie może w pewnym momencie stwierdzić, iż myślenie o dniu jutrzejszym jest dla niego bolesne w dniu dzisiejszym i dlatego rezygnuje z myślenia. Rezygnacja z myślenia jest związana z rezygnacją z odpowiedzialności za swoje działania. Jest to stanowisko nie do przyjęcia i niegodne homo sapiens - człowieka myślącego.

Istotą omawianej instytucji jest w rzeczywistości samoograniczenie konsumpcji zasobów środowiska. Decyzja o samoograniczeniu jest związana z osiągnięciem odpowiedniego poziomu rozwoju i stanowi władcze rozwiązanie państwa. Natomiast sposób podziału puli może mieć charakter nadal władczy i kojarzy się z gospodarką centralnie planowaną albo charakter rynkowy i opiera się wtedy na archetypie prawa własności. W najczęściej przyjmowanym modelu odpowiedzialności za korzystanie ze środowiska podmiotami, do których zwraca się bezpośrednio prawodawca, są przedsiębiorcy, których aktywność powoduje ingerencję w środowisko. Rekompensują oni sobie koszty przez włączenie ich do rachunku przedstawionego odbiorcom końcowym - ostatecznie konsumentom. Odbiorcy końcowi ponoszą koszt ich indywidualnego śladu emisyjnego. W ten dosyć skomplikowany sposób następuje wykorzystanie homo oeconomicus ze względu na realizacje praw człowieka. Tak skomplikowany, wielowątkowy model powoduje, iż często następuje pomylenie celu ze środkami. Omawiana instytucja prawa ma służyć rozwojowi społecznemu. Schemat jest prosty: przez wydzielenie z ogólnej puli powietrza wielkości przeznaczonej na produkcję gospodarczą, resztę zachowuje się na procesy życiowe ludzi oraz innych organizmów. Kłopoty we wdrożeniu tego modelu są związane z różnym poziomem rozwoju poszczególnych państw, które dzielą wspólne zasoby. Rodzi się problem właściwego podziału obciążeń. Trudności potęgują się, kiedy zostanie dodana perspektywa obecnego i przyszłych pokoleń. Przedmiotem ochrony staje się interes społeczeństwa dnia dzisiejszego i społeczeństwa jutra. Środkiem jest gospodarka racjonalnie korzystająca z zasobów środowiska w perspektywie trwałego i stabilnego rozwoju. Gospodarka, w której osoby przedsiębiorcze, innowacyjne, podejmujące ryzyko zostają wynagrodzone przez społeczeństwo za działanie w interesie społecznym.

Polski prawodawca coraz częściej, z własnej woli, bądź w wyniku dostosowania się do wymogów prawa Unii Europejskiej, stara się rozwiązać problem kosztów i zysków zewnętrznych poprzez wykorzystanie sił rynkowych. Następuje publiczne kreowanie rynków, dotyczących zasobów środowiska. Ich społeczna wartość wcześniej nie była lub nadal nie jest dostatecznie uwzględniana w rachunku ekonomicznym. Tradycyjna ekonomia to ekonomia skupiająca się na zysku krótkoterminowym. Z jej perspektywy nie zauważa się, iż rozwój społeczny i techniczny spowodował znaczące zwiększenie zawłaszczenia zasobów wspólnych przez wybrane jednostki. Tymczasem stały i stabilny rozwój wymaga myślenia o zysku dnia jutrzejszego oraz budowania odpowiedzialności w zakresie adekwatnym do świadomości człowieka. Jeżeli siły rynkowe same nie są w stanie dostosować gospodarki do wyzwań społecznego rozwoju, to świadczy to o ich ułomności. To upośledzenie rynku wymaga ingerencji państwa. Zarazem, dalszy rozwój jest niemożliwy bez inicjatywy prywatnej. Pobudzenie takiej inicjatywy wymaga perspektywy wynagrodzenia. Tylko konkurencja może wymusić najwłaściwszą społecznie alokacje zasobów. Zatem następuje powrót do wykorzystania sił rynkowych. Zadaniem państwa jest zapewnić, aby mankamenty rynku usunąć w jak najbardziej efektywny społeczno-ekonomicznie sposób, czyli poprzez siły rynkowe. Władcza interwencja państwa przejawia się w postaci aktów stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Takim typowym przykładem tworzenia rynku przez prawodawcę jest system handlu uprawnieniami do emisji.

Instytucja prawa w postaci systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych jest jednym z instrumentów realizacji konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju. Główną wytyczną systemu jest bezpieczeństwo ekologiczne, w szczególności realizowane poprzez ochronę klimatu i ochronę powietrza. Zarazem warto zwrócić uwagę, iż dodatkowym ukierunkowaniem jest bezpieczeństwo energetyczne, zwłaszcza w kontekście włączania do sektora energetycznego długofalowej wizji rozwoju społeczno-gospodarczego z poszanowaniem środowiska. Z pewnością system handlu uprawnieniami do emisji znacząco wpływa na stosunki własnościowe. Podmioty, korzystające ze środowiska, mogą mieć tendencję do traktowania możliwości emitowania do powietrza jako praw nabytych. Tymczasem prawodawca zaczyna reglamentować dostęp do zasobu, który do niedawna nie miał wartości ekonomicznej bądź wartość ta była niska. Nieograniczony dostęp do tych zasobów został powierzony podmiotom gospodarczym w celu rozwoju społecznego. Obecnie ten rozwój powinien zmierzać w kierunku zmniejszenia ingerencji w środowisko człowieka, a to oznacza wprowadzanie racjonalizacji w korzystaniu z zasobów.

Bez odgórnego ograniczenia możliwej emisji nie powstałby rynek. Pułap emisyjny stanowi fundamentalne założenie instytucji, której nadano nazwę handlu uprawnieniami do emisji. Można powiedzieć, iż w przypadku omawianej instytucji prawa, pomimo jej nazwy, obrót uprawnieniami ma charakter wtórny i dodatkowy. Założeniem handlu uprawnieniami do emisji jest stałe zmniejszanie pułapu emisyjnego wraz z rozwojem cywilizacji ludzkiej i zwiększaniem się możliwości w zakresie zmniejszania oddziaływania na środowisko. Rynek będzie coraz bardziej ograniczany przez coraz niższy pułap emisyjny, a cena ekonomiczna zasobów, przeznaczonych na wykorzystanie gospodarcze, będzie stale rosła. To w konsekwencji oznacza, iż omawiany instrument rynkowy najlepiej się sprawdza w okresie prosperity gospodarczej, znacznie trudniej jego funkcjonowanie jest akceptowalne społecznie w okresie kryzysu.

Przyjmowanie pułapu emisyjnego odbywa się na zasadzie władczej. Organizacja publiczna, typu Unia Europejska, bądź organizacje publiczne, typu państwa, decydują o zakresie skorzystania z zasobu środowiska, tym samym wyznaczając limit przypadający na podmioty gospodarcze korzystające ze środowiska, które pozostają pod jurysdykcją danej organizacji publicznej. Przyznawanie wiązki uprawnień do emisji dla konkretnych podmiotów w ściśle administracyjnym trybie jest ekonomicznie i społecznie zbyt kosztowne. Dlatego następuje władcze wprowadzenie rynku, na którym działają jednak zasady prawa prywatnego. Urynkowienie daje najwyższą użyteczność społeczną i daje rękojmię najlepszej alokacji zasobów. Państwo kreuje rynek i staje się gwarantem bezpieczeństwa obrotu. Wspomniane kreacja i gwarancja, w dniu dzisiejszym najbardziej zajmują prawodawcę przy konstrukcji handlu uprawnieniami do emisji.

Nałożenie ograniczeń emisyjnych powoduje znaczący opór w przyjmowaniu tego typu rozwiązań. Z drugiej strony prawne instrumenty oparte na siłach rynkowych są znacznie bardziej przyjazne prowadzeniu działalności gospodarczej, aniżeli tradycyjne władcze rozwiązania. Handel uprawnieniami do emisji nie stanowi wyjątku. Wykorzystanie inicjatywy prywatnej dla realizacji celu publicznego jest podstawą omawianej instytucji. Następuje wykreowanie praw majątkowych, które są przedmiotem obrotu pomiędzy podmiotami prywatnymi. Własność prywatna stanowi fundament gospodarki rynkowej i jest podstawą ekonomiczną systemu demokratycznego . W konsekwencji wykorzystanie mechanizmów konkurencji w celu ochrony środowiska może nie tylko przynieść znaczącą efektywność ekonomiczną, lecz również wesprzeć wartości społeczne i polityczne, które przyświecają społecznej gospodarce rynkowej. Publiczny interes kolektywny jest osiągany za pomocą realizacji interesu indywidualnego.

Idea użycia instrumentów rynkowych zrównoważonego rozwoju jest wspaniałą koncepcją służącą racjonalizacji korzystania z zasobów środowiska. Jest ona instrumentem przenikającym systemy prawne. Widać to zwłaszcza w przypadku handlu jednostkami emisyjnymi. Następuje umiędzynarodowienie i internacjonalizacja prawa ochrony środowiska. Rozwojowi instrumentów opartych na rynku służy globalizacja prawa . Proces ten jest szczególnie widoczny w przypadku ochrony klimatu i ochrony powietrza, ze względu na globalny charakter przedmiotu ochrony ). Klimat i powietrze są globalnymi zasobem środowiska. Z tego też powodu problematyka ochrony tych zasobów powinna być regulowana przez prawo globalne . Oznacza to, w przypadku całościowego omawiana koncepcji handlu uprawnieniami do emisji, podejmowanie próby łączenia w jedną całość postanowień ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, Protokołu z Kioto, prawa Unii Europejskiej oraz prawa polskiego.

Komentowana część prawa polskiego jest poświęcona instrumentowi prawa globalnego, którego pierwotne podstawy znajdują się w prawie międzynarodowym i który został znacząco zmodyfikowany na poziomie regionalnym (UE) i jest wdrażany na poziomie regionalno-krajowym. Modyfikacje na poziomie unijnym są tak istotne, iż, z punktu widzenia prawodawcy krajowego, zasłaniają całkowicie globalny wymiar i cel. Zarazem warto zastrzec, iż prawodawca krajowy również wprowadza pewne postanowienia, które uwzględniają polską specyfikę, a zarazem odróżniają polską część systemu handlu jednostkami emisyjnymi. Skupienie się tylko na treści polskiego prawa nie daje pełni obrazu. Czasem nie oddaje nawet konturu poddawanych analizie przepisów krajowych. Zatem odesłania poza system krajowego prawa stanowionego przez organy państwa polskiego są częste. Z drugiej strony poświęcenie zbyt wiele miejsca prawu międzynarodowemu oraz prawu Unii Europejskiej znacząco przekształciłoby komentarz do ustawy w komentarz do aktów dotyczących handlu jednostkami emisyjnymi. Dlatego też w niniejszej publikacji starano się nawiązywać do międzynarodowego i unijnego otoczenia polskiego systemu prawnego tylko w przypadkach niezbędnych. Zarazem nie można zapominać o tym, iż motorem rozwoju i funkcjonowania handlu uprawnieniami do emisji są proces globalizacji oraz proces europeizacji.

Wydaje się, iż wdrażanie omawianej koncepcji przez Unię Europejską, w dniu dzisiejszym, nie zasługuje na szczególny podziw i może budzić pewne zakłopotanie. Komisja nie wydaje w terminach przewidzianych dyrektywą aktów. Komisja nie wdraża w terminie przewidzianych prawem unijnym działań. Pojawianie się błędów w aktach unijnych jest zastanawiające. Ostatnie zachowanie Komisji wskazuje na brak stosowania się do postanowień Konwencji z Aarhus w zakresie dostępu do informacji o środowisku. Powstaje regulacyjna niepewność. Brak stabilizacji oraz brak elastyczności dotyczącej specyfiki poszczególnych państw członkowskich jest niezwykle niekorzystna dla rozwoju gospodarczego Unii Europejskiej. A to przecież rozwój gospodarczy powinien być motorem wdrażania "innowacyjnej i zielonej gospodarki". To wszystko jest spowodowane zbyt dużymi oczekiwaniami odnośnie do instrumentu, poddawanego refleksji oraz zbyt dużymi oczekiwaniami w stosunku do Komisji Europejskiej, która przecież jeszcze nie jest rządem państwa. Unia Europejska skupiła się na obszarze, który ma w dużej mierze charakter eksperymentalny, co powoduje szereg trudności. Brak, zasadniczo, większych doświadczeń państw członkowskich z instrumentami rynkowymi ochrony środowiska przed wprowadzeniem wspólnotowego systemu handlu przydziałami (EU ETS) , spowodowało wejście przez prawodawcę unijnego na dosyć "grząski teren", z którym wiążą się znaczące perturbacje. Okazało się, iż potężny dorobek w zakresie ochrony środowiska, nie upoważnia do korzystania w takiej skali z instrumentów, które wymagają odpowiedniego prośrodowiskowego i zarazem prorynkowego nastawienia społeczeństwa. Unia Europejska skierowała swoją aktywność na obszar, w którym, w wielu przypadkach, ewidentnie sobie nie radzi. Jest to obszar wielowątkowy, wieloaspektowy z nakładającymi się innymi systemami zarówno w aspekcie wewnętrznym, jak i zewnętrznym Unii Europejskiej. Na dodatek, tworząc wspólnotowy system (!) handlu, zezwolono na to, aby jego granice były rozmyte, a mechanizmy funkcjonowania i egzekucji uzależnione od prawodawców krajowych, którzy w różny sposób dookreślają poszczególne komponenty systemu. Jeżeli prawodawca unijny chce ujednolicić pewne rozwiązania na terytorium państw członkowskich, a tego wymaga system, to powinien użyć aktu w postaci rozporządzenia, a nie dyrektywy. Koncepcja swoistości dyrektyw środowiskowych nie wydaje się być w tym względzie pomocna. Jeżeli rozważanemu instrumentowi rynkowemu nadano charakter systemu, to nie może być on opierany na procesie harmonizacji. Przepisy prawne, które do niego się odnoszą, powinny być stosowane jednolicie na terytorium państw członkowskich. Lecz ranga zastosowanego aktu na to nie zezwala, z czego Komisja, najprawdopodobniej, nie zdaje sobie sprawy. De lege ferenda postuluje się jak najszybsze uproszczenie systemu na poziomie prawa unijnego.

Polska nie powinna się znaleźć w EU ETS w I i II okresie rozliczeniowym. Dyrektywa (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/87/WE z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE nie była przeznaczona dla "nowych" państw członkowskich, które osiągnęły znaczącą redukcję emisji. Wspomniany akt był skierowany do piętnastu państw członkowskich, które stworzyły bubble (klosz) w ramach porozumienia, co do wspólnego rozliczania się z emisji na podstawie Protokołu z Kioto do ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu. To te państwa Unii Europejskiej miały trudności z wejściem na tzw. ścieżkę Protokołu z Kioto i to do nich była skierowana dyrektywa 2003/87/WE w pierwotnym brzmieniu. Przystąpienie do Unii Europejskiej państw, które obniżyły znacząco swoją emisję w porównaniu z rokiem bazowym, spowodowało szereg negatywnych konsekwencji: destabilizację EU ETS, zachwianie wiarygodności środowiskowej i rynkowej Unii Europejskiej, nakładanie na państwa członkowskie z osiągniętą istotną redukcją gazów cieplarnianych (Polska około 30%) kolejnych zadań w zakresie redukcji, bez docenienia dotychczasowego wysiłku redukcyjnego. Zaczęła powstawać istotna rysa pomiędzy postanowieniami Protokołu z Kioto a realizacją postanowień dyrektywy 2003/87/WE, głównie przez wzgląd na: dodanie wewnątrzunijnych zasad konkurencji, brak uwzględnienia dotychczasowego wysiłku redukcyjnego oraz pomijanie zasady wspólnej, lecz zróżnicowanej odpowiedzialności. Brak uczestnictwa "nowych" państw członkowskich w pracach przygotowawczych nad dyrektywą 2003/87/WE, a następnie związanie ich postanowieniami EU ETS, był znaczącym uchybieniem w zakresie współdecydowania państw członkowskich o prawach i obowiązkach. Najpierw zezwolono na zbyt dużą emisję "starej piętnastki", a następnie próbowano ratować sytuację na rynku przez nadmierne ograniczenie liczby uprawnień dla "nowych" państw członkowskich. Z drugiej strony uczestnictwo Polski w I i II okresie rozliczeniowym przygotowało i przygotowuje administrację publiczną, podmioty gospodarcze oraz inne grupy społeczne do udziału w III okresie rozliczeniowym systemu wspólnotowego handlu oraz do negocjacji nad przyszłym, globalnym porozumieniem w sprawie redukcji emisji.

Precyzja i transparentność EU ETS wymagają, aby była to całość złożona z logicznie powiązanych elementów. Jednak, aby tak się stało, należy mieć spójną wizję systemu handlu. Jest to trudne, ponieważ od systemu oczekuje się więcej, niż może on dać w zakresie ochrony klimatu. Ponadto od głównego strażnika EU ETS, czyli Komisji, oczekuje się kompetencji, które nie zostały jej przekazane na mocy prawa pierwotnego i wtórnego. Dopiero w przypadku całościowego podejścia do EU ETS można mówić, iż jest to system. Dopiero w takim przypadku unika się szeregu mankamentów i niedociągnięć, nieścisłości i luk w prawie stanowionym, które muszą być następnie poddane korektom. Problem polega na tym, iż szybkość zmian, wprowadzanych za pomocą aktów prawa Unii Europejskiej, które regulują EU ETS, uniemożliwia stworzenie takiej logicznej, stabilnej całości. Ponadto sporo problemów przysparza prawodawcy unijnemu powiązanie EU ETS z systemem międzynarodowym w ramach Protokołu z Kioto. Unia Europejska najpierw niezwykle mocno powiązała prawo unijne z prawem międzynarodowym, przyjmując w tym zakresie niezwykle otwartą postawę. Jednak kolejne modyfikacje coraz bardziej oddalają i odcinają EU ETS od koncepcji globalnej . Jeżeli obrót pewną wydzieloną pulą praw majątkowych jest obarczony dodatkowymi zasadami lub uniemożliwia się stosowanie niektórych wcześniej przyjętych zasad właściwych dla całej puli, to faktycznie tworzy się nowy odrębny system. Problem polega na tym, iż prawodawca Unii Europejskiej sam nie był - i być może nadal nie jest - pewien czy chce się definitywnie oddzielić od postanowień Protokołu z Kioto, czy też chce być powiązany z systemem międzynarodowym. Rodzi się również pytanie o zakres i zasadność takiego powiązania w dniu dzisiejszym. Przy braku globalnych ustaleń w sprawie zobowiązań redukcyjnych po 2012 r. EU ETS stanie się typowym regionalnym instrumentem, którego celem będzie rozwiązywanie problemu globalnego. Przy braku podobnych instrumentów w innych regionach świata taki unijny instrument jest skazany na porażkę w zakresie globalnego efektu. Pozytywny oddźwięk w omawianym zakresie mają dwa fakty na poziomie międzynarodowym. Po pierwsze należy zauważyć duże zainteresowanie systemami ograniczeń emisyjnych, które miałyby funkcjonować w ramach porozumień regionalnych. Po drugie wynik końcowy Konferencji Stron do ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu w Durbanie (COP17/CMP7 United Nations Climate Change Conference 2011 Durban, South Africa, COP 17) wskazuje, iż państwa będą kontynuowały proces redukcji emisji w ramach globalnego porozumienia. Aczkolwiek będzie miał on najprawdopodobniej nieco inny charakter aniżeli liberalna konstrukcja amerykańska przyjęta w Protokole z Kioto. Być może będzie to koncepcja chińska.

Pokłosiem wspomnianych zagadnień są postanowienia polskiej ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz trudności związane z jej stosowaniem. Wspomniany akt wprowadził istotne zmiany w stosunku do poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Większość modyfikacji została podyktowana potrzebą usunięcia wątpliwości, które powstawały na tle poprzednio obowiązującej ustawy oraz potrzebą dostosowania się do wymagań zmienionego prawa Unii Europejskiej.

W przypadku refleksji nad ustawą o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy polski prawodawca tworzy odrębny system, który jest powiązany z innymi systemami handlu państw członkowskich Unii Europejskiej. Oznaczałoby to, iż system krajowy jest odrębną, samodzielną całością w stosunku np. do EU ETS. W takim przypadku EU ETS miałby charakter wyłącznie regulacji łączącej systemy handlu państw członkowskich. W takiej sytuacji krajowy prawodawca posiadałby potężny zakres niezależności od regulacji Unii Europejskiej. Druga możliwość sprowadza się do tego, iż w ustawie wyłącznie uregulowano zagadnienia, które pozostają w gestii państwa członkowskiego. W rezultacie zakres swobody prawodawcy krajowego w tej materii byłby niewielki. Polski aspekt stanowiłby jedynie element systemu handlu wspólnotowego (UE), czyli EU ETS. Prawodawca polski nie odpowiada na postawione pytanie wprost. Również brak unormowania kwestii handlu przy pomocy aktu rangi rozporządzenia unijnego przemawiałby za tym, iż regulacja unijna ma na celu nie ujednolicenie, lecz zbliżenie postanowień prawa państw członkowskich na tyle, aby możliwe było powstanie wspólnego rynku wewnętrznego na jednostki emisyjne. Wykorzystanie dyrektywy nie jest zasadne w tym przypadku, nawet jeżeli podkreśla się szczególny charakter dyrektyw środowiskowych. Warto pamiętać iż dyrektywa 2003/87/WE tworząca EU ETS, ma nie tylko charakter środowiskowy, lecz również rynkowy i finansowy. Inicjatywa Komisji, spolegliwość państw członkowskich oraz praktyka wskazują, iż mamy do czynienia z jednym systemem EU ETS. Wpływa to w sposób istotny na wykładnię polskiego prawa i stosunek postanowień ustawy do postanowień dyrektywy 2003/87/WE oraz aktów z nią powiązanych. Stosunek ten będzie znacznie bardziej podrzędny, aniżeli wskazywałaby na to ranga aktu UE. Zatem polska regulacja jest częścią EU ETS. W konsekwencji, polski prawodawca, najprawdopodobniej, nie ma ambicji tworzenia systemu od podstaw. Jest to niemożliwe ze względu na przedmiot unormowań oraz cel, któremu ma służyć handel uprawnieniami do emisji. Najwłaściwsze jest stanowisko, iż polski prawodawca odnosi się tylko do komponentu EU ETS, wydzielonego ze względu na aspekt krajowy.

Uzależnienie handlu uprawnieniami do emisji od stosunków, które zachodzą w wymiarze pionowym pomiędzy prawem międzynarodowym, prawem Unii Europejskiej oraz prawem krajowym, wpływa znacząco na podmioty objęte systemem. Nie można zapominać, iż omawiana instytucja prawa jest zarazem częścią innego systemu o wymiarze krajowym - systemu zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i substancji. Wprowadza to szereg komplikacji. Z chwilą, kiedy nałoży się na to jeszcze powiązanie z dotychczasowym krajowym dorobkiem prawnym i umiejscowi w krajowym systemie prawa, otrzymuje się dosyć złożoną i mało przejrzystą całość. Z pewnością, zarówno na poziomie krajowym, jak i na poziomie unijnym, omawianą instytucję prawa można zaklasyfikować do gospodarczego prawa środowiska.

Nieporozumieniem jest zakres ustawy. Wynika on w dużej mierze z trybu prac nad projektem ustawy. Projekt miał usunąć pewne niezgodności z dyrektywą, dostosować prawo polskie do nowelizacji dyrektywy, dotyczących II okresu rozliczeniowego Unii Europejskiej oraz usprawnić obrót uprawnieniami. Takie były jego założenia w 2008 i w 2009 r. Niestety, następnie projekt nie był rozpatrywany przez dłuższy okres. W 2011 r. okazało się, iż za pomocą ustawy chce się zrealizować zarówno zadania przewidziane dla II okresu rozliczeniowego, jak i zadania związane z transpozycją pakietu klimatyczno-energetycznego, w szczególności dyrektywą 2009/29/WE i jej postanowieniami dotyczącymi III okresu rozliczeniowego UE. Skorzystano z projektu, który był przedmiotem prac i uzgodnień międzyresortowych na przełomie 2008 i 2009 r. W szybko zmieniającym się otoczeniu systemu handlu takiego zabiegu nie można ocenić pozytywnie. Brak kompatybilności poprzedniej ustawy o handlu w zakresie systemu wspólnotowego i systemu krajowego zastąpiono wymieszaniem w ustawie o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych postanowień dotyczących II okresu rozliczeniowego z postanowieniami dotyczącymi III okresu rozliczeniowego. Powoduje to i będzie powodowało nieczytelność pewnych postanowień oraz trudności w określeniu ścieżek dla poszczególnych okresów rozliczeniowych. Ponadto powoduje, iż ustawa w chwili uchwalania miała już w znaczącej części niezwykle krótkotrwały, a czasami wprost historyczny wymiar.

Oznacza to, iż niezbędna jest szybka nowelizacja ustawy. Rozwiązaniem może być również przygotowanie nowej ustawy. Jednak, zważywszy na dotychczasowe doświadczenie krajowe przy pracach nad prawem zarządzania emisjami, w tym handlu, można powątpiewać by proces wejścia w życie nowej ustawy o odpowiedniej jakości zakończył się w ciągu najbliższych dwóch, trzech lat. Tym bardziej mało realna jest zmiana polskiego stanu prawnego przed końcem II okresu rozliczeniowego. Ustawa o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, mając charakter normatywny, zarazem jest i będzie poddawana kształtowaniu przez otaczające ją czynniki prawne i pozaprawne. Potrzeby praktyczne powodują i będą powodowały, iż podstawowe znaczenie ma i będzie miała, czasami niezwykle nowatorska, wykładnia aktualnie obowiązującej ustawy. Przypadek stosowania regulacji dotyczącej handlu uprawnieniami do emisji wskazuje, na odejście od zasad systemu prawa kontynentalnego w kierunku systemu mieszanego. Przy tak skomplikowanym instrumencie prawnym, jak omawiany, ustawa czasami nie wytrzymuje i nie będzie wytrzymywała "zderzenia" z wymaganiami unijnymi, postanowieniami innych aktów prawa krajowego oraz rzeczywistym stanem rzeczy. Jej ramowość widoczna w II okresie rozliczeniowym, pogłębi się znacząco w III okresie rozliczeniowym. Skutkiem tego rodzi się potrzeba wzmocnienia roli organów w zakresie twórczej wykładni prawa. Niezbędne jest wzmocnienie społeczeństwa obywatelskiego oraz bliska współpraca administracji z podmiotami objętymi reglamentacją w zakresie stosowania i egzekucji postanowień prawa. Priorytetem jest rozbudowa wiedzy na temat postanowień regulacji oraz efektów jej stosowania. Wykorzystanie dobrych praktyk ma newralgiczne znaczenie.

Istotnym kluczem do omawianej problematyki jest siatka leksykalna. Różnice w stosowanych terminach są widoczne zwłaszcza pomiędzy prawem Unii Europejskiej oraz prawem polskim. Sztandarowym przykładem jest określenie przedmiotu obrotu. W dyrektywie terminem zasadniczo stosowanym jest "przydział". W treści ustawy prawodawca krajowy posługuje się pojęciem uprawnienia do emisji. Jeszcze innym przykładem jest sposób określenia podmiotów objętych systemem. Prawodawca unijny stosuje termin "operator". Jego odpowiednikiem w ustawie o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych jest "prowadzący instalację". Z pewnością rozdźwięk pomiędzy siatką pojęciową aktu polskiego i aktów unijnych jest konsekwencją ogólnych trudności odnoszących się do reguł tłumaczeń aktów unijnych i zasad transpozycji prawa unijnego o odpowiedniej jakości . Wpływ słabej terminologicznej kompatybilności prawa polskiego z prawem Unii Europejskiej jest wielkim mankamentem z punktu widzenia polskiego uczestnika systemu handlu uprawnieniami do emisji.

Ustawa o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych jest konsekwencją postanowień Protokołu z Kioto i stanowi jego częściowe wdrożenie. W znacznie pełniejszym zakresie, ze znacznie bardziej widocznymi relacjami, ustawa stanowi transpozycję regulacji Unii Europejskiej. Nakładające się postanowienia różnych reżimów są związane z tworzeniem się prawa globalnego sektorowego. Krajowy charakter komentowanej ustawy jest zbudowany na tle doświadczeń z funkcjonowania przepisów ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Niesprzyjający wpływ zbyt wielu bodźców oraz zbieg wielu niekorzystnych przyczyn spowodowały, iż komentowana ustawa jest aktem mało czytelnym i trudnym do przyswojenia. Poniższa refleksja, przy całej estymie, jaką autor darzy koncepcję wprowadzania instrumentów rynkowych w zarządzaniu środowiskiem, nie pozwala na pozbycie się krytycznego stosunku do omawianych przepisów prawa.

Warto też wprowadzić założenie, iż analiza ma ukazać regulację prawną, niezwykle atrakcyjnego instrumentu zarządzania zasobami opartego na siłach rynkowych. Atrakcyjnego społecznie, środowiskowo i gospodarczo. Wdrażanie zasady zrównoważonego rozwoju nie jest możliwe, bez systematycznego porządkowania zagadnień na potrzeby praktyki. Na styku działalności gospodarczej i racjonalnego gospodarowania zasobami bezwzględnie pojawia się miejsce dla instrumentów opartych na rynku. To im najprawdopodobniej zostanie powierzona istotna rola w łączeniu przeciwstawnych, do niedawna, wartości rozwoju gospodarczego i bezpieczeństwa środowiskowego. Jest to uzasadnione zwłaszcza w przypadku wspólnych, wymiennych, globalnych zasobów, takich jak powietrze. Symbioza celu środowiskowego z efektywnością ekonomiczną jest punktem wyjścia dla dalszego rozwoju społeczeństwa. Z pewnością wyłaniająca się instytucja prawa w postaci handlu uprawnieniami do emisji należy do przyszłości. W tym kontekście można wyrazić przekonanie, iż postanowienia rozważanej ustawy są prekursorem "prawem przyszłości".

Charakter instytucji prawa w postaci handlu uprawnieniami do emisji uzasadnia treść rozważań kierowanych do Czytelnika. Niniejszy komentarz ma na celu nie tylko analizę przepisów prawa krajowego, ale również ukazanie ich, w kontekście unormowań prawa Unii Europejskiej. Tam, gdzie jest to niezbędne, następuje również sięgnięcie do postanowień prawa międzynarodowego. Jak można zauważyć instytucja prawna w postaci systemu handlu uprawnieniami do emisji jest instrumentem prawnym wielowątkowym. Przez wzgląd na cel i zakres komentarza wiele z tych wątków pominięto. Poruszanie się po gąszczu przepisów polskich, unijnych i międzynarodowych nie jest zadaniem łatwym. Celem niniejszej publikacji jest to zadanie uprościć i wskazać pewne powiązania, konsekwencje oraz zaproponować pewne rozstrzygnięcia.

Analiza aspektu prawnego jest niezmiernie ważna, ponieważ włączenie koncepcji ograniczoności zasobów i myśli ekonomicznej do porządku prawnego skutkuje szeregiem konsekwencji. Pod wpływem kultury prawnej system handlu uprawnieniami ewoluuje i przybiera nowy kształt, który się nie śnił, ani filozofom, ani ekonomistom. Stąd należy kategorycznie stwierdzić, iż ekonomiczny instrument racjonalizacji korzystania z zasobów w postaci handlu emisjami, tylko częściowo pokrywa się z instytucją prawa w postaci handlu uprawnieniami do emisji. Po uznaniu oczywistych faktów o rzeczywistej ograniczoności zasobów ziemskich, dostarczonych przez nauki o Ziemi, po stworzeniu racjonalnego mechanizmu zarządzania i korzystania z tychże zasobów przez naukę ekonomii, przyszedł czas na uporządkowanie w postaci rozwiązań prawnych. Wspólnym rezultatem jest instytucja prawa w postaci systemu handlu uprawnieniami do emisji. Analizowany wytwór kultury staje w obronie realnego zasobu środowiska. Ochrona powietrza i klimatu odbywa się przy pomocy próby podziału zasobów. Podział ten odbywa się nie na drodze zbrojnego konfliktu, tak charakterystycznego dla historii rozwoju ludzkości , lecz następuje poprzez pokojowe rozwiązania, w celu zagwarantowania praw człowieka na rzecz obecnego i przyszłych pokoleń.

Podstawową jednostką przeprowadzonej analizy są ustępy, czemu dano wyraz w treści niniejszego komentarza.

(Napisane w Durbanie, 2011, zebrane w Warszawie, 2012)

Leszek Karski

UKSW