Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz

Dnia 31.12.2023 r. mija 20 lat od częściowego wejścia w życie ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych, której zasadnicza część zaczęła obowiązywać 1.05.2004 r. W tym czasie przepisy wskazanego aktu normatywnego były nowelizowane przeszło 100 razy, co w istotnym zakresie zmieniło pierwotny kształt regulacji z 2003 r. Z dniem 1.01.2024 r. zaczną zaś obowiązywać przepisy ustawy z 7.07.2023 r. o świadczeniu wspierającym, które w znaczącym zakresie znowelizują – przyjęte w ustawie z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych – rozwiązania normatywne w zakresie świadczeń opiekuńczych skierowanych do opiekunów „osób niepełnosprawnych”/„osób z niepełnosprawnościami” .

Tak liczne zmiany przepisów ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie sprzyjają stabilności rozwiązań prawnych obowiązujących w tym zakresie. W wielu przypadkach trudno też mówić o ich spójności czy kompletności. Rozbieżności towarzyszące praktyce administracyjnej dotyczącej świadczeń rodzinnych wynikają także ze zdarzających się różnic interpretacyjnych pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi, pełniącymi funkcje właściwe dla organu wyższego stopnia w stosunku do orzekających w tych sprawach – co do zasady – organów gmin, a organami administracji rządowej dysponującymi różnymi możliwościami oddziaływania na tę sferę administrowania z uwagi na okoliczność, że są to zadania zlecone z zakresu administracji rządowej . Nie bez znaczenia w tym zakresie pozostają również niektóre poglądy judykatury, np. wskazujące, czy zawieszenie emerytury usuwa przesłankę negatywną ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Takie uwarunkowania mnożą wątpliwości związane ze stosowaniem przepisów ujętych w komentowanym akcie normatywnym. W zamyśle Autorów niniejszego opracowania ma ono nie tylko inwentaryzować problemy nurtujące zarówno praktykę administrowania w tego rodzaju sprawach, jak i będące udziałem sprawowanej nad nią sądowej kontroli, ale i stanowić odpowiedź na liczne problemy interpretacyjne mogące powstać w związku ze stosowaniem przepisów ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Z tego też powodu w komentarzach do poszczególnych jednostek redakcyjnych analizowanej ustawy ujęto – odwołując się szeroko do orzecznictwa sądów administracyjnych – możliwe sposoby wykładni poszczególnych przepisów, z którymi Autorzy zetknęli się w trakcie swojej wieloletniej praktyki orzeczniczej w zakresie spraw poddanych regulacjom ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wskazano także te interpretacje przepisów komentowanej ustawy, które – w ocenie Autorów – znajdują uzasadnienie z uwagi na rozwiązania systemowe w zakresie świadczeń rodzinnych.

Komentarz jest adresowany do szerokiej grupy osób, w tym w szczególności do zajmujących się problematyką świadczeń rodzinnych pracowników administracji publicznej oraz sędziów (przede wszystkim – sądów administracyjnych) orzekających w sprawach dotyczących tej sfery administrowania, a także innych osób zaangażowanych w postępowania (w szczególności – administracyjne) prowadzone w tego rodzaju sprawach, po stronie administrowanych. Co warte podkreślenia, prowadzone w komentarzu analizy mogą okazać się przydatne nie tylko dla osób zajmujących się sferą zabezpieczenia społecznego od strony praktycznej, ale także teoretycznej.

Stan prawny komentarza został zakreślony na 1.11.2023 r., przy czym ujęto w nim również opublikowane do tego dnia zmiany mające wejść w życie po tej dacie. W komentarzu ujęto zatem zarówno aktualne brzmienie przepisów ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak i ich brzmienie obowiązujące od 1.01.2024 r. znowelizowane przepisami ustawy z 7.07.2023 r. o świadczeniu wspierającym.

W nawiązaniu zaś do zasygnalizowanego wcześniej dylematu terminologicznego – wyrażonego zapisem „osoby niepełnosprawne”/„osoby z niepełnosprawnościami” – podkreślić należy, że formuła komentarza do ustawy (zakładająca silną zależność od znajdującego hic et nunc zastosowanie języka prawnego) nie pozwala – w świetle aktualnego stanu terminologiczno-pojęciowego prawa pozytywnego – na zastąpienie, określenia „osoba niepełnosprawna” sformułowaniem „osoba z niepełnosprawnościami”. Kluczowe dla tej materii unormowania nie uwzględniają bowiem jeszcze takiej modyfikacji w prawie pozytywnym.

W konsekwencji, nomenklatura stosowana w komentarzu znajduje oparcie w brzmieniu przepisów ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych, co w szczególności widoczne jest w używaniu terminów „osoba niepełnosprawna” czy „niepełnosprawne dziecko”. Co przy tym szczególnie warte przypomnienia, termin „osoby niepełnosprawne” został użyty zarówno w art. 68 ust. 3, art. 69 Konstytucji RP, jak i w Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13.12.2006 r. , a także w wielu innych ustawach, w szczególności – kluczowej dla tej grupy osób – ustawie z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz – oczekującej na wejście w życie – ustawie z 7.07.2023 r. o świadczeniu wspierającym.

Powyższe powoduje, że niedopuszczalne jest komentowanie przepisów ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych przy użyciu terminów, których ustawodawca nie użył w tej regulacji normatywnej, takich jak np. „osoba z niepełnosprawnościami” czy „opiekun osoby z niepełnosprawnościami”. Terminy te, choć coraz powszechniej stosowane w literaturze przedmiotu, także tej wykorzystanej przy tworzeniu niniejszego komentarza, nie zostały bowiem ani użyte w komentowanej ustawie, ani nawet zdefiniowane przez ustawodawcę. Trudno zatem uzasadniać ich stosowanie w opracowaniu, jakim jest komentarz, którego istota sprowadza się do wskazania prawidłowego sposobu odczytywania regulacji normatywnych zredagowanych w języku prawnym.

W aktualnym stanie prawnym występuje wprawdzie termin „osoba z niepełnosprawnościami”, a to np. w art. 18a ust. 1 i art. 47g ust. 1 ustawy z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji , a także w – wydanych na podstawie delegacji ustawowych zawartych w tej ustawie – rozporządzeniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 13.04.2022 r. w sprawie udogodnień dla osób z niepełnosprawnościami w programach telewizyjnych oraz rozporządzeniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 17.05.2022 r. w sprawie niższego udziału lub zwolnienia z obowiązku zapewniania audycji z udogodnieniami dla osób z niepełnosprawnościami w katalogach audiowizualnych usług medialnych na żądanie . Nadto termin ten znajduje zastosowanie w – stanowiącej istotny akt polityki państwa – uchwale nr 27 Rady Ministrów z 16.02.2021 r. w sprawie przyjęcia dokumentu Strategia na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami 2021–2030 , a także w obwieszczeniu Ministra Sportu i Turystyki z 4.01.2023 r. w sprawie włączenia kwalifikacji rynkowej „Prowadzenie jednostki treningowej i zgrupowania sportowego w sporcie osób z niepełnosprawnościami” do Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji . Powyższe przykłady stanowią potwierdzenie, że władze wsłuchują się w głos środowiska osób z niepełnosprawnościami, które od lat postulują zmianę terminologii mogącej być odczytywaną jako stygmatyzująca, co należy ocenić pozytywnie. Jednocześnie nie podjęto jednak działań mających na celu odpowiednie zmiany w obrębie całego systemu prawnego, ukształtowanego także wskazanymi powyżej aktami normatywnymi, w których użyto w szczególności terminu „osoba niepełnosprawna”, w tym komentowaną ustawą z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Taki stan rzeczy w naszej ocenie wymusza konieczność stosowania w niniejszym komentarzu zarówno terminów „osoba niepełnosprawna” oraz „niepełnosprawne dziecko”, ale także „opiekun osoby niepełnosprawnej”. Niemniej postulować należy, aby ten stan rzeczy w nieodległej przyszłości uległ zmianie poprzez – konsekwentne – wprowadzenie do systemu prawa i zdefiniowanie przez ustawodawcę terminu „osoba z niepełnosprawnościami”, a w następstwie powyższego dokonanie stosownych zmian we wszystkich aktach normatywnych odnoszących się do tej grupy osób i ich opiekunów.

Trzeba również wnioskować o takie zmiany normatywne w obrębie analizowanej problematyki, których wprowadzenie do obrotu prawnego stworzy kompletny i spójny system wsparcia osób go potrzebujących. Dość bowiem wskazać, że skutkiem zmian normatywnych wchodzących w życie z dniem 1.01.2024 r. będzie pozbawienie wparcia opiekunów osób z niepełnosprawnościami, które ukończyły 18. rok życia, jeśli prawo do świadczenia opiekuńczego nie powstało do końca roku 2023. Jednocześnie szeroka grupa opiekunów dorosłych osób z niepełnosprawnościami, które nabyły prawo do świadczenia opiekuńczego do dnia 31.12.2023 r., będzie nadal pobierać to świadczenie.

Dnia 3 listopada 2023 r.

Autorzy