Szachta Joanna (red.), Świeczkowska-Wójcikowska Marzena (red.), Świeczkowski Jarosław (red.), Skarga na przewlekłość w postępowaniu cywilnym, karnym, sądowoadministracyjnym i egzekucyjnym. Komentarz

Ochrona praw jednostki jest jednym z priorytetowych zadań współczesnego państwa. Wiąże się to z ogólnym przewartościowaniem postaw, które nastąpiło po II wojnie światowej. Konsekwencją tego jest również dostrzeżenie potrzeby budowania struktur ponad- i międzynarodowych, które skupione byłyby na wcielaniu w życie praw człowieka. Elementem takich organizacji powinna być także kontrola, w jakim zakresie państwa realizują przyjęte zobowiązania międzynarodowe.

Jednym z najprężniej działających systemów jest struktura stworzona przez Radę Europy. W ramach tej regionalnej, międzyrządowej organizacji stworzono kluczowy akt dotyczący ochrony praw człowieka – Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności uchwaloną w 1950 r., która do dzisiaj stanowi główny punkt odniesienia co do podstawowych standardów praw jednostki w Europie . Ponadto, na mocy Konwencji powołano specjalną procedurę kontrolną przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Odpowiedzialność państwa realizowana jest przede wszystkim w trybie skarg indywidualnych oraz międzypaństwowych. Nadzór nad wykonaniem orzeczenia należy do Komitetu Ministrów, który poprzez cykliczne wzywanie do zajęcia stanowiska przez państwo winne naruszenia ocenia, czy orzeczenie zostało właściwie wykonane.

Mechanizm skargowy zapewnił dostęp jednostek do sądu międzynarodowego. Wagę tego instrumentu dostrzec można z jednej strony w liczbie kierowanych skarg indywidualnych, z drugiej strony – poprzez zmiany w prawie i praktyce krajowej, wprowadzone na skutek orzeczeń ETPC . Przykładem jest choćby ustawa z 17.06.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki , nad którą zainicjowano prace legislacyjne po wydaniu przez ETPC orzeczenia w sprawie Kudła przeciwko Polsce .

Co prawda, nie było to pierwsze postępowanie przeciwko Polsce, które dotyczyło naruszenia prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie oraz braku zagwarantowania odpowiednich środków prawnych . Już w sprawie Mikulski przeciwko Polsce podnoszone były podobne zarzuty, jednak w tym przypadku procedura przed Trybunałem skończyła się na skutek zawarcia ugody (ang. friendly settlement) i tym samym ETPC nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia. W sprawie Kudła przeciwko Polsce polski rząd negował zarówno naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji, jak i powoływanie art. 13 Konwencji jako odrębnej podstawy skargi, wobec czego zawarcie ugody nie było realną opcją zakończenia postępowania.

Prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ust. 1 Konwencji oraz zasady skuteczności prawa do sądu . Jego interpretacja łączona jest ściśle z ideą rządów prawa, która wymaga powołania efektywnych środków ochrony praw jednostek oraz budowania zaufania do wymiaru sprawiedliwości poprzez zapewnienie jego wiarygodności i sprawności . Mimo to przewlekłość postępowania jest wciąż istotnym mankamentem wielu krajowych wymiarów sprawiedliwości. Uznaje się, że około połowa państw członkowskich Rady Europy zmaga się z tym problemem . O wadze tego zjawiska świadczy też pokaźna liczba wyroków pilotażowych dotyczących naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji . Obecnie widać jednak tendencję do spadku liczby wydawanych orzeczeń dotyczących przewłoki – od 566 w 2006 r. do 106 w 2016 r.

W stosunku do Polski uchybienia zdiagnozowano zarówno wobec postępowania cywilnego, karnego, jak i sądowoadministracyjnego. W sprawie Wcisło i Cabaj przeciwko Polsce dostrzeżono również problem przewlekłego postępowania administracyjnego . Zgodnie z raportem z wykonania wyroków ETPC za rok 2018, na dzień 30.09.2019 r. w trakcie wykonywania były 102 sprawy, z tego aż 32 dotyczyły przewlekłości postępowań administracyjnych lub sądowoadministracyjnych oraz sądowych .

W doktrynie wskazuje się, że art. 6 Konwencji nie podlega wykładni dynamicznej, jednak w praktyce można zauważyć progresywne stosowanie gwarancji (np. rozszerzając jej zastosowanie do innych postępowań) . Przyjęto, że przepis dotyczy nie tylko postępowań o czysto sądowym charakterze. W praktyce Trybunał uwzględniał przy ocenie rozsądnego terminu także okres trwania procedury niespornej przed notariuszami w sprawie o podział nieruchomości, ponieważ postępowanie było zlecone i nadzorowane przez sąd . Ponadto, na gruncie Konwencji powszechnie przyjęta jest również odpowiedzialność państwa za wszelkie władze publiczne, nie tylko za sądy. Natomiast ani w Konwencji, ani w orzecznictwie ETPC nie określono sztywnych limitów, które jednoznacznie i automatycznie decydowałyby o naruszeniu tego prawa. W praktyce orzeczniczej przyjęto jednak, że jeżeli postępowanie w pierwszej instancji trwa dłużej niż 3 lata, 5 lat w dwóch instancjach, czy 6 w trzech instancjach – będzie przedmiotem analizy Trybunału . Przy czym nawet krótsze okresy mogą stanowić naruszenie, choćby ze względu na bezczynność organu lub na wagę sprawy (szczególnie traktuje się np. postępowania dotyczące opieki nad dzieckiem czy sprawy pracownicze). Ocenie podlega całe postępowanie, dlatego też przedłużanie się jednej z jego faz może nie stanowić samo w sobie naruszenia, o ile ostatecznie rozpatrzenie sprawy nie trwa nadmiernie długo .

Przy orzekaniu o naruszeniu art. 6 ust. 1 Konwencji każdorazowo konieczna jest ocena wszelkich okoliczności sprawy – stopnia jej skomplikowania, aktywności skarżącego oraz działania odpowiednich władz, jak również waga przedmiotu sporu dla skarżącego. Jednak szczególnie rażące przedłużanie postępowania może być samo w sobie naruszeniem, bez względu na jakiekolwiek inne okoliczności (przykładowo postępowanie karne trwające w pierwszej instancji 10 lat lub postępowanie apelacyjne trwające 4 lata) .

Jako początek biegu terminu uznaje się – w zależności od postępowania – wniesienie pozwu w procedurze cywilnej (chyba że skarżący napotyka przeszkody w jego wniesieniu, czy wymaga się podjęcia uprzednich działań w postępowaniu administracyjnym) lub datę przedstawienia zarzutów w procedurze karnej (chyba że zaistniało jakieś inne zdarzenie decydujące dla toku postępowania, od którego należy liczyć termin – przeszukanie lub przesłuchanie, nawet w charakterze świadka) . Skarżący przystępujący do postępowania może skarżyć cały czas jego trwania, jeżeli występuje w roli następcy prawnego strony lub okres, w którym działa we własnym imieniu . Z kolei terminem końcowym jest ostateczne zakończenie postępowania, zasadniczo jednak uwzględniając postępowanie egzekucyjne . W sytuacji wznowienia, okres, w którym postępowanie się nie toczyło, nie będzie miał wpływu na ocenę przewlekłości . Jednak zarówno w sytuacji wielokrotnego wznawiania postępowania, jak i przekazywania sprawy między sądami (tzw. praktyka yo-yo), Trybunał może uznać, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji, również gdy postępowanie nie trwało nadmiernie długo . Podobnie ocenia się przypadek wielokrotnej zmiany składu sędziowskiego . Z kolei kontrola konstytucyjna jest uwzględniana przy badaniu przewłoki, jeżeli ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki stron lub na postępowanie sądowe. Uwzględniając rolę polskiego Trybunału Konstytucyjnego, postępowanie dotyczące skargi konstytucyjnej nie będzie brane pod uwagę. Również działania podjęte w celu wszczęcia procedury prejudycjalnej nie mają wpływu na ocenę przewlekłości postępowania .

Biorąc pod uwagę argumenty powoływane przez państwa oskarżane o naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji, Trybunał wskazuje, że obciążenie sądów czy problemy z ich finansowaniem nie mogą uzasadniać nadmiernie długiego postępowania . Natomiast zmiany w prawie powodujące niejasności w orzecznictwie mogą stanowić okoliczność usprawiedliwiającą . Także sam strajk adwokatów nie obciąża państwa, jednakże ocenie podlegają działania organów mające na celu zniwelowanie niedogodności wynikających z protestu. Podobnie ocenić należy wpływ działań skarżącego na opóźnienie, nieważne, czy są one zawinione czy nie, przy czym rolą sądu jest odpowiednie organizowanie postępowania, zapobiegające celowemu wydłużaniu postępowania przez uczestników. Nawet w systemach bazujących na inicjatywie procesowej stron, rolą sądów jest rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie . Podkreśla się przy tym, że odpowiednia organizacja wymiaru sprawiedliwości jest przede wszystkim zadaniem władz krajowych.

Pomimo wyodrębnienia wiodących kryteriów oceny, należy pamiętać, że o ostatecznym rozstrzygnięciu decyduje całokształt okoliczności sprawy. Oznacza to, że poszczególne problemy rozpatrywane w izolacji mogą nie stanowić naruszenia, natomiast rozpatrywane łącznie będą już uznane za uchybienie konwencyjnych gwarancji . Ponadto ocena naruszenia prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie musi zawsze uwzględniać generalną zasadę prawidłowego wymierzania sprawiedliwości .

Prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez długi czas traktowane było jako lex specialis względem art. 13 Konwencji . Ten ostatni przepis statuuje prawo do skutecznego środka odwoławczego . Zgodnie z nim, każdy, kogo prawa i wolności zawarte w Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Powyższa regulacja wiąże się zasadniczo z art. 1 Konwencji, który zobowiązuje Państwa Członkowskie do zabezpieczenia, w zakresie przysługującej im jurysdykcji, praw zawartych w Konwencji. Zadaniem państwa jest wprowadzenie takich środków, które zapewnią realizację praw jednostek. Dostępne instrumenty muszą mieć charakter wiążący, być efektywne i dostępne jednostkom.

Dość długo w orzecznictwie ETPC uznawano, pomimo formułowania przez poszczególnych sędziów zdań odrębnych, że naruszenie prawa do sądu oznacza automatycznie brak potrzeby orzekania co do zarzutu naruszenia art. 13 Konwencji . Także w sprawie Kudła przeciwko Polsce strona rządowa wskazała, że podnosząc naruszenie prawa do sądu, w zakresie rozsądnego czasu postępowania dochodzi do konsumpcji zarzut braku skutecznego środka prawnego. Orzeczenie zadośćuczynienia stanowi jednocześnie kompensatę, która dochodzona byłaby w drodze innego środka prawnego. Europejski Trybunał Praw Człowieka przychylił się jednak do stanowiska Europejskiej Komisji Praw Człowieka zajętego w sprawie Mikulski przeciwko Polsce . Po raz pierwszy uznano, że odgraniczenie art. 6 od art. 13 Konwencji jest niezbędne i zasądzono odrębne rekompensaty z obu tytułów. Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że konieczna jest zmiana dotychczasowego podejścia, zgodnie z którym art. 6 ust. 1 pochłaniał art. 13 Konwencji. Podyktowane to było choćby liczbą spraw dotyczących przewlekłego postępowania przy braku realnych działań państw członkowskich wprowadzania procedur o charakterze prewencyjnym lub kompensacyjnym . Zdaniem Trybunału brak krajowego środka prawnego jest zagrożeniem dla rządów prawa . Ostatecznie więc uznano, że art. 13 Konwencji wzmacnia pozostałe prawa człowieka, a przede wszystkim prawo do sądu . Obie gwarancje należy postrzegać jako niezależne, jednak wzajemnie się dopełniające. Przykładowo, negatywne dla powoda rozpatrzenie skargi dotyczącej przewlekłego postępowania przez sąd krajowy może być ocenione przez ETPC za zgodne z art. 13 Konwencji, przy jednoczesnym stwierdzeniu naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji .

Zgodność prawa krajowego z art. 13 Konwencji nie wymaga wprowadzenia odrębnego środka prawnego. Założeniem Konwencji jest zapewnienie, aby skarżący miał efektywną możliwość dochodzenia roszczeń za naruszenie prawa do sądu, niezależnie, czy zostanie to zapewnione przez nowelizację istniejących przepisów, wprowadzenie nowych regulacji, czy też zmianę praktyki stosowania prawa. Celem ma być kompensata szkody oraz krzywdy poniesionej wskutek przewlekłego postępowania, jak również stymulacja organów krajowych do zapobiegania przewłokom . Za skuteczny uznaje się więc taki środek, który usprawnia postępowanie lub zapewnia rekompensatę skarżącemu. Trybunał podkreśla jednoznacznie pierwszoplanową rolę prewencji, akcentując przede wszystkim obowiązek działań zaradczych . Państwa mają przy tym dowolność, czy wyodrębnić dwa niezależne środki prawne, czy w jednej instytucji połączyć ochronę kompensacyjną z usprawnianiem wymiaru sprawiedliwości.

Zdaniem Trybunału, istotą takiego środka nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy rozpatrywanej w postępowaniu obciążonym przewlekłością. Instrument musi gwarantować rzeczywistą, efektywną ochronę, zarówno od strony teoretycznej, jak i praktycznej . Środek powinien dawać rozsądne szanse powodzenia, nie wymaga się jednak pewności korzystnego rezultatu dla skarżącego . Państwo musi zapewnić skuteczne zarządzanie mechanizmem, aby przede wszystkim nie doprowadzić do sytuacji, w której wprowadzenie kolejnego środka prawnego powoduje przedłużenie postępowania . Musi on ponadto spełniać gwarancje rzetelności, dostępności, wystarczalności oraz otwartości . Pod takim kątem ocenia się również dostępne stronie powództwo cywilne przeciwko państwu.

Zgodność z art. 13 Konwencji nie ogranicza się jednak jedynie do powyższych kryteriów. Także sam poziom zasądzanych kwot stanowi o efektywności środka . Sądy, orzekając odpowiednią sumę pieniężną, powinny brać pod uwagę dotychczas zasądzane kwoty przez ETPC z uwzględnieniem podobieństwa spraw . Za „podobne sprawy” uznać należy postępowania trwające taką samą liczbę lat, rozstrzygane przez taką samą liczbę instancji, o równej wadze chronionych interesów, przy podobnej postawie stron oraz wreszcie dotyczące tego samego kraju . Wyznacznikiem oceny jest poziom zadośćuczynienia, który strona uzyskałaby przed Trybunałem. Jednakże, gdy postępowanie krajowe jest szybkie i sprawnie wykonane, a rekompensata odpowiada krajowej stopie życiowej, nawet niewygórowana, aczkolwiek nieznacznie niższa od zasądzanych przez ETPC, kwota będzie zgodna z wymogami Konwencji .

Orzecznictwo ETPC nie ogranicza państw-stron Konwencji w doborze środków i ich ukształtowaniu, doprecyzowuje jednak zasadnicze elementy, które decydują o zgodności z Konwencją. Podejście takie wynika z głównych zasad systemu ochrony Rady Europy – zasady pierwszorzędności oraz subsydiarności. Pierwsza z nich, wyrażona w art. 1 Konwencji, oznacza związanie państw członkowskich postanowieniami Konwencji i konieczność jej stosowania oraz przestrzegania. Zasada subsydiarności, podkreślana przede wszystkim w art. 35 ust. 1 Konwencji, a normatywnie wyrażona w Protokole nr 15 do Konwencji, niesie za sobą pierwszoplanową rolę państw w urzeczywistnianiu Konwencji . Dopiero gdy na poziomie państw zadanie to nie jest realizowane – ETPC może podjąć działania. Dlatego też przed wniesieniem skargi do Trybunału konieczne jest wyczerpanie krajowych środków prawnych . Dotyczy to obecnie także wniesienia skargi na przewlekłość, w przeciwnym wypadku Trybunał nie rozpatrzy zarzutu przewlekłości postępowania, uznając skargę za niedopuszczalną . Subsydiarność wyraża się także w przyjęciu za ustalony stan faktyczny określony przez sąd krajowy.

Kolejną, istotną zasadą, którą należy uwzględniać przy stosowaniu Konwencji, jest koncepcja marginesu oceny (ang. doctrine of margin of appreciation, fr. marge d’appreciation) . Umożliwia ona państwom członkowskim dostosowanie interpretacji jej postanowień do warunków krajowych. Margines oceny stosuje się przede wszystkim do norm materialnych Konwencji (z wyjątkiem art. 14 dotyczącego zakazu dyskryminacji, który odnosi się do sposobu stosowania Konwencji), przede wszystkim tych, które nie mają charakteru bezwzględnego (absolutny charakter mają przykładowo art. 2, 3, 4 i 5 Konwencji). Tym samym w zależności od sytuacji krajowej różne może być rozumienie gwarancji konwencyjnej, nie może to jednak przekreślać istoty zapewnionych w Konwencji praw. Nie zmienia to także faktu, że ETPC autonomicznie określa zakres i treść przepisu, koncepcja przyjęta przez państwo stanowi jedynie punkt wyjścia interpretacji .

W sprawie Kudła przeciwko Polsce, ETPC nie zobowiązywał państwa do zmian legislacyjnych. Polska podjęła pewne środki generalne, usprawniające wymiar sprawiedliwości oraz wprowadziła odrębną skargę na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Nowy mechanizm miał zapobiec podobnym sprawom w przyszłości i doprowadzić do zgodności krajowego porządku do wymogów Konwencji . Samo uregulowanie odrębnego środka prawnego nie zawsze jest jednak wystarczające. Dlatego też także po wejściu w życie ustawy z 2004 r. kierowano sprawy przeciwko Polsce, zarzucając naruszenia art. 6 ust. 1, jak i art. 13 Konwencji . Po pierwsze, problem przewłoki w postępowaniach sądowych pozostał, po drugie – zdiagnozowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu samej skargi. Były one na tyle poważne, że w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce Trybunał zdecydował się na wydanie wyroku pilotażowego – procedury stosowanej w sytuacji wystąpienia problemów o charakterze strukturalnym lub systemowym .

Wskazana sprawa była jedną z 592 wniesionych w okresie od 4.03.2008 r. do 23.05.2015 r., dotyczących dysfunkcjonalności polskiego porządku prawnego w zakresie środków przeciwdziałających przewlekłości postępowań . Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że istniejący środek prawny nie gwarantuje efektywnej ochrony, a przewłoka jest problemem strukturalnym . Strukturalne mankamenty polskiego prawodawstwa wynikały, zdaniem ETPC, z niewłaściwego funkcjonowania biegłych sądowych (chodziło o sposób powoływania, ale również długotrwałość wydawania opinii) oraz z wadliwości organizacji procesów (co wiązano z nieprawidłowym zarządzaniem przerw, odraczaniem terminów rozpraw, czy niewłaściwym wyznaczaniem posiedzeń) . Konsekwencją wyroku było zawieszenie wykonania pozostałych spraw na okres 2 lat, w ciągu których rząd powinien podjąć działania mające usunąć skutki naruszenia, choćby poprzez zawarcie ugód czy złożenie deklaracji jednostronnych . Rozpatrzenie nowych spraw zostało zawieszone na rok od uprawomocnienia się orzeczenia.

Po raz kolejny należało więc zrewidować zarówno działania zmierzające do walki z przewlekłością, jak i mechanizm kompensacji szkód z niej wynikających. Jest to konsekwencja roli Konwencji, jako aktu prawa międzynarodowego, w krajowym porządku prawnym oraz wynikającego z niej obowiązku wykonywania orzeczeń Trybunału . Uznaje się, że przy wykonywaniu Konwencji nie należy kierować się wyłącznie zasadami wynikającymi z Konwencji wiedeńskiej z 23.05.1969 r. o prawie traktatów . Przede wszystkim państwa członkowskie zobowiązane są do urzeczywistniania regulacji w sposób praktyczny i efektywny, a nie jedynie teoretyczny i iluzoryczny. Wykonywanie zobowiązań w sposób powierzchowny nie zwalnia państwa z odpowiedzialności .

Orzeczenia ETPC, zgodnie z art. 46 Konwencji, mają charakter wiążący inter partes (pewnym odstępstwem od tej zasady jest wyrok pilotażowy, który obejmuje swoim rezultatem nie tylko strony rozpatrywanej skargi, ale także innych, którzy wnieśli sprawę dotyczącą takiej samej lub podobnej sytuacji) . Niemniej jednak autorytet Trybunału wpływa na szersze skutki wydanego orzeczenia, niż wynika to formalnie z procedury. Europejski Trybunał Praw Człowieka wypracowuje pewne standardy, ich znajomość i uwzględnianie działa prewencyjnie i zapobiega skargom, w tym o charakterze powtarzającym się. Konwencja jest żywym instrumentem (ang. living instrument) . Dość zwięzłe postanowienia są rozszerzane przez orzecznictwo, ponadto ich interpretacja dostosowywana jest do wymagań aktualnej sytuacji państw członkowskich. Znajomość rozstrzygnięć Trybunału pozwala na działania zapobiegawcze i dostosowanie praktyki krajowej do realnej treści Konwencji. Jest to niezwykle ważne i pozwala choćby na minimalizację kosztów związanych z postępowaniem przed Trybunałem, z drugiej zaś strony przyczynia się do efektywności systemu Rady Europy. To państwa członkowskie są w pierwszym rzędzie odpowiedzialne za wdrożenie założeń Konwencji w życie. Uwzględniając powyższe, wypracowano mechanizm opinii doradczych. Ma on jednocześnie ujednolicać interpretację Konwencji we wszystkich państwach członkowskich. Protokół nr 16 zapewnia możliwość wybranym organom sądowym zadawania Trybunałowi pytań dotyczących wykładni Konwencji. Zagadnienie powinno być powiązane z rozpatrywanym przed sądem sporem, nie ma jednak charakteru wiążącego dla rozstrzygnięcia. Wydaje się, że autorytet ETPC, wraz z wysokim prawdopodobieństwem złożenia skargi przez stronę, w razie orzeczenia w sposób sprzeczny z opinią powodować będzie uwzględnianie w praktyce stanowiska Trybunału. Mechanizm jest jednak dostępny tylko w stosunku do państw, które ratyfikowały Protokół i tylko podmiotom wskazanym przez państwo.

Przewlekłość postępowania jest wciąż poważnym problemem. Nowe orzeczenia ETPC niestety dalej wskazują, że także art. 13 Konwencji jest niewłaściwie stosowany. Chodzi przede wszystkim o wysokość zasądzanych kwot . Chociaż dotychczasowa praktyka wskazuje na duży wpływ orzecznictwa ETPC, tak w zakresie samej przewłoki, jak również w odniesieniu do efektywności środka prawnego na rozpoznanie postępowania we właściwym czasie, to w dalszym ciągu w zbyt małym zakresie bierze się pod uwagę stanowisko Trybunału wypracowane w sprawach przeciwko innym państwom. Orzecznictwo ETPC wskazuje, że kluczowym problemem w Polsce jest sama realizacja przepisów, ponieważ systemowo zapewnione są odpowiednie instrumenty normatywne . Dlatego tak ważne jest stosowanie Konwencji w kształcie dookreślonym przez orzecznictwo Trybunału.