Piszcz Anna (red.), Stawicki Aleksander (red.), Wolski Dominik (red.), Roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji. Komentarz

Prywatnoprawne egzekwowanie reguł konkurencji (ang. private antitrust enforcement) budziło przez lata wiele wątpliwości oraz wywoływało burzliwe dyskusje. Jednak spoglądając na dyskutowane zagadnienia z szerszej perspektywy, trudno jest kwestionować zasadę, zgodnie z którą podmiot wyrządzający szkodę naruszeniem prawa (czynem sprzecznym z porządkiem prawnym), przy spełnieniu pozostałych przesłanek odpowiedzialności, powinien ją naprawić. Reguła ta znajduje głębokie umocowanie aksjologiczne niezależnie od tego, do jakiej dziedziny życia społeczno-gospodarczego jest stosowana . Nie inaczej jest w przypadku naruszenia reguł konkurencji, o czym doskonale świadczy przykład Stanów Zjednoczonych, gdzie dochodzenie roszczeń prywatnoprawnych wynikających z naruszenia tych reguł dominuje nad publicznoprawnym ich egzekwowaniem , choć i tam nie brakuje dyskusji, czy dokonany ponad sto lat temu wybór trybu egzekwowania reguł konkurencji był wyborem właściwym .

Państwa europejskie nie mogą się pochwalić tak długą historią prywatnoprawnego egzekwowania reguł konkurencji, o ich intensywności nie wspominając. Nie można jednak nie zauważyć, że już od dość dawna cywilnoprawne konsekwencje naruszenia prawa konkurencji były przedmiotem dyskusji europejskich teoretyków i praktyków prawa. Stopniowo pojawiały się także kolejne orzeczenia potwierdzające możliwość dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej naruszeniem prawa konkurencji. Zatem prywatnoprawne dochodzenie roszczeń wynikających z naruszenia reguł konkurencji zaczęło sobie stopniowo torować drogę, choć następowało to w sposób nierównomierny w poszczególnych państwach Unii Europejskiej. Niektóre z nich, jak Wielka Brytania, Holandia czy Niemcy, mogły pochwalić się pewnym dorobkiem w zakresie prywatnoprawnego egzekwowania reguł konkurencji, podczas gdy w pozostałych państwach zarówno Europy Zachodniej, jak i Środkowo-Wschodniej zjawisko to praktycznie nie występowało . Niezależnie jednak od wymienionych różnic, skalę prywatnoprawnego egzekwowania reguł konkurencji w państwach członkowskich Unii Europejskiej należało uznać za znikomą i nieporównywalną do obserwowanej w USA.

Czynnikiem, który bez wątpienia w istotny sposób sprawił, że private antitrust enforcement pojawiał się coraz częściej w agendach wielu spotkań, dyskusji i konferencji z udziałem zarówno teoretyków, jak i praktyków prawa, były działania instytucji Unii Europejskiej, a w szczególności Komisji Europejskiej. Komisja opublikowała cały szereg dokumentów, opracowań i raportów, w których podkreślano, iż prywatnoprawne egzekwowanie reguł konkurencji stanowi drugi istotny filar egzekwowania reguł konkurencji w Unii Europejskiej . Zwieńczeniem tych prac było przyjęcie dyrektywy odszkodowawczej, która już w motywie 3 wskazuje, że aby osiągnąć pełną skuteczność art. 101 i 102 TFUE, a szczególnie praktyczny skutek zakazów w nich przewidzianych, konieczne jest, aby każdy – jednostki, w tym konsumenci i przedsiębiorstwa, jak również organy publiczne – mógł dochodzić przed sądem krajowym odszkodowania z tytułu wyrządzonej mu szkody wynikającej z naruszenia tych postanowień. W ślad za tym, a także pozostałymi jej motywami, dyrektywa odszkodowawcza przewiduje szereg instrumentów zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i procedury, które służyć mają spopularyzowaniu i ułatwieniu dochodzenia roszczeń prywatnoprawnych wynikających z naruszenia reguł konkurencji. Nie czas już i miejsce na powracanie do dyskusji nad zasadnością rozwiązań przyjętych w dyrektywie odszkodowawczej, które niejednokrotnie poddawane były krytyce. Istotne jest, że dyrektywa nakładała na państwa członkowskie obowiązek transpozycji jej postanowień do poszczególnych systemów prawnych najpóźniej do 27.12.2017 r. W konsekwencji także w Polsce konieczne było podjęcie inicjatywy, której rezultatem miała być wymieniona wyżej transpozycja.

Prace nad transpozycją postanowień dyrektywy odszkodowawczej do prawa polskiego zapoczątkowała Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego. Po jej likwidacji były one kontynuowane w Departamencie Legislacyjnym Wydziału Europejskiego Prawa Cywilnego Ministerstwa Sprawiedliwości. Spośród rozważanych możliwości – wprowadzenia przepisów do różnych aktów prawnych, w tym do Kodeksu cywilnego oraz ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów albo przyjęcia odrębnego aktu prawnego – ostatecznie przeważyły głosy przemawiające za tym ostatnim rozwiązaniem. Kolejno opracowane zostały projekty założeń, a następnie rządowy projekt ustawy o roszczeniach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji, nad którym przeprowadzone zostały konsultacje społeczne i który 28.02.2017 r. został skierowany do Sejmu. Sejm uchwalił ustawę o roszczeniach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji 27.04.2017 r. Ustawa weszła w życie 27.06.2017 r., a zatem kilka miesięcy po terminie zakreślonym na transpozycję postanowień dyrektywy odszkodowawczej. Biorąc pod uwagę stan zaawansowania procesów implementacji przebiegających w innych państwach członkowskich UE w dniu wejścia w życie polskiej ustawy, stwierdzić należy, że nie było to opóźnienie znaczące .

Komentowana ustawa dzieli się na kilka części, które nie odbiegają w istotny sposób od założeń przyjętych w dyrektywie odszkodowawczej. Pierwsza określa zakres zastosowania ustawy oraz zawiera słowniczek ustawowy, na który składają się definicje legalne najważniejszych pojęć użytych w ustawie (rozdział 1). Uprzedzając nieco komentarz do tej części ustawy, warto wskazać, że ustawodawca polski zdecydował się na rozszerzenie zakresu zastosowania ustawy w stosunku do postanowień dyrektywy odszkodowawczej, przyjmując, że ustawa znajdzie zastosowanie do roszczeń o naprawienie zarówno szkody wyrządzonej naruszeniem unijnego prawa konkurencji, jak i szkody wyrządzonej naruszeniem krajowego prawa konkurencji. Nie jest to jedyne miejsce w ustawie, w którym polski ustawodawca zdecydował się na wykroczenie poza ramy dyrektywy odszkodowawczej (zob. m.in. komentarz do art. 33 u.r.n.s.). Kolejna część ustawy (rozdział 2) zawiera przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę roszczeń objętych zakresem jej zastosowania, w szczególności w odniesieniu do podstawowej zasady odpowiedzialności (art. 3 u.r.n.s.), a następnie przepisy obejmujące domniemania (art. 4 i 7 u.r.n.s.), solidarną odpowiedzialność (art. 5 i 6 u.r.n.s.), sposoby ustalenia wysokości szkody (art. 8 u.r.n.s.) oraz przedawnienie (art. 9 u.r.n.s.). Z oczywistych względów przepisy znajdujące się w komentowanej ustawie stanowią tylko część materialnoprawnej podstawy dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej naruszeniem prawa konkurencji. W pozostałym zakresie znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, do których odsyła art. 10 u.r.n.s. Najobszerniejszą część ustawy (rozdział 3) stanowią przepisy obejmujące procedurę, a w szczególności postanowienia dotyczące właściwości sądu (art. 11–13 u.r.n.s.), zdolności sądowej (art. 14 u.r.n.s.), pozasądowego sposobu rozstrzygania sporów (art. 15 u.r.n.s.) oraz obszerna grupa przepisów dotyczących ułatwień w dostępie do materiału dowodowego, w tym znajdującego się w aktach organu ochrony konkurencji (art. 16–29 u.r.n.s.). Ta ostatnia grupa przepisów wzbudziła najwięcej kontrowersji zarówno w trakcie prac nad ustawą, jak i wcześniej podczas prac nad dyrektywą odszkodowawczą, a ich stosowanie z pewnością będzie stanowiło nie lada wyzwanie dla sądów (zob. komentarz do wymienionych wyżej przepisów). Tę część ustawy zamykają przepisy odnoszące się do mocy wiążącej decyzji organu antymonopolowego (art. 30 u.r.n.s.), wytycznych dotyczących ustalania wysokości szkody (art. 31 u.r.n.s.) oraz odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 u.r.n.s.). Istotną, choć znacznie mniej obszerną część ustawy stanowią zmiany w przepisach obowiązujących (rozdział 4), w tym wykraczająca poza ramy dyrektywy odszkodowawczej zmiana wprowadzona do art. 442¹ § 1 k.c. Dotyczy ona sposobu liczenia biegu terminu przedawnienia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym (art. 33 u.r.n.s.). Ustawę zamykają przepisy przejściowe i końcowe.

Implementacja dyrektywy odszkodowawczej pomimo znikomej praktyki dochodzenia roszczeń wynikających z naruszenia reguł konkurencji wzbudziła wiele dyskusji w doktrynie i praktyce . Z pewnością niektóre z przyjętych w komentowanej ustawie rozwiązań są dalekie od doskonałości, na co zwracają uwagę autorzy w poszczególnych częściach niniejszego komentarza, proponując stosowne rozwiązania tam, gdzie to było możliwe. Wiele przyjętych w niej rozwiązań może budzić spore wątpliwości w praktyce stosowania tych przepisów, której to praktyki na rok po wejściu w życie przepisów ustawy ciągle zasadniczo brak. Czy brak praktyki może świadczyć o tym, że rozwiązania przyjęte w ustawie nie służą w istocie rozwojowi prywatnoprawnego egzekwowania reguł konkurencji? Wydaje się, że jest jeszcze zbyt wcześnie, by poddać ustawę tak krytycznej ocenie, choć jak wskazano powyżej, niektóre przyjęte w niej rozwiązania mogą budzić istotne wątpliwości, na które zwracają uwagę autorzy komentarza. Ostatecznie jednak ciężar praktycznego zastosowania przepisów ustawy będzie spoczywał na sądach.

Redaktorzy komentarza liczą na dyskusję nad omówionymi w nim rozwiązaniami. Z pewnością jednak najistotniejszym czynnikiem, który przyczyniłby się do rozwoju tej dyskusji, byłaby praktyka, której ciągle zasadniczo brak. Dlatego też pytanie o skuteczność przyjętych w ustawie rozwiązań w kontekście celów postawionych w dyrektywie odszkodowawczej pozostaje otwarte.