Radziszewski Edward, Prawo ochrony środowiska. Przepisy i komentarz

Artykuł 87 Konstytucji RP stanowi, że źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Powszechnie obowiązującym prawem o zasięgu lokalnym mogą być akty prawa miejscowego, obowiązujące z mocy ustaw na obszarze działania organów, które są uprawnione do ustanawiania tego prawa.

Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń, aktów prawa miejscowego oraz niektórych innych przepisów jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ich ogłaszania określają przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62 poz. 718).

Akty prawa powszechnie obowiązującego są ogłaszane w dziennikach urzędowych, jak:

Umowy międzynarodowe są ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w drodze ustawowej.

Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90 ust. 1 Konstytucji RP).

Ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od ustawy.

Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą, wyrażoną w ustawie, ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli tej ustawy nie da się pogodzić z umową.

Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Polskę umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 Konstytucji RP).

Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać tego uprawnienia innemu organowi (art. 92 Konstytucji RP).

Zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów oraz uchwały Rady Ministrów mają charakter regulacji wewnętrznych i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji administracyjnych podejmowanych wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 Konstytucji RP).

Artykuł 74 Konstytucji RP ustala podstawowe zasady mające zapewnić ochronę środowiska w Polsce. Z przepisów tego artykułu wynika w szczególności, że:

Z art. 86 Konstytucji RP wynika, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Tę ogólną zasadę rozwinięto zwłaszcza w przepisach prawa ochrony środowiska, gdzie m.in. określono zasady odpowiedzialności. W wielu ustawach dotyczących zarówno spraw ochrony środowiska, jak i warunków korzystania ze środowiska określono środki cywilne, karne i administracyjne, stosowane w razie naruszenia wymagań ochrony środowiska, a także zawarto ustalenia umożliwiające przeciwdziałanie pogarszaniu stanu środowiska lub przywracanie do stanu poprzedniego. Przepisy takie znajdują się w prawie ochrony środowiska, prawie wodnym, ustawie o ochronie przyrody, ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawie o odpadach, jak również w innych ustawach regulujących szczegółową problematykę środowiska lub określających zasady i warunki korzystania ze środowiska oraz związane z tym obowiązki.

Prawo ochrony środowiska i ustawy zawierające szczegółowe uregulowania dotyczące niektórych elementów środowiska przyrodniczego, jak też ustawy określające zasady i warunki korzystania ze środowiska są przepisami prawa administracyjnego. Rolą zatem tych przepisów w sprawach ochrony środowiska, których te przepisy dotyczą, jest kształtowanie stosunków państwo - obywatel.

Organy administracji publicznej, działające w sprawach ochrony środowiska, będąc powołane do wykonywania zadań państwa i kształtowania stosunków społecznych realizowanych przy zastosowaniu obowiązujących procedur, dysponują uprawnieniami władczymi, dającymi im możliwość jednostronnego określania zadań obywateli (ich organizacji gospodarczych lub społecznych). Realizacja tych uprawnień następuje w drodze stosowania prawa, tworzącego porządek prawny w sprawach ochrony środowiska. Organ administracji publicznej, działając w ramach tego porządku, jest związany przepisami prawa, co wyraźnie określa art. 7 Konstytucji RP „Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Naruszenie tej zasady w orzeczeniu organu pociąga za sobą obowiązek stwierdzenia nieważności orzeczenia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Organ administracji publicznej wydający władcze rozstrzygnięcie w sprawie stosowania prawa jest związany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Przestrzeganie wymagań tego kodeksu warunkuje prawidłowość postępowania. Szczególnie duże znaczenie mają wymagania ogólne tego kodeksu (art. 7-10), zawierające zasady postępowania. Warto tu wskazać np. na wymagania zawarte w art. 7 k.p.a., nakładającym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Istotne znaczenie ma także art. 8 k.p.a., nakazujący organowi administracji publicznej takie prowadzenie postępowania, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów reprezentujących Państwo, a także świadomość i kulturę prawną obywateli.

Duże znaczenie dla prawidłowości postępowania ma art. 9 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron. Stwierdza się w tym przepisie, że organ prowadzący postępowanie czuwa nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udziela im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Z art. 10 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Naruszenie wskazanych zasad postępowania administracyjnego może skutkować wadliwością stosowania prawa w podejmowanych czynnościach i stać się podstawą uchylenia wydanego orzeczenia (patrz np. art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74 poz. 368).

Przepisy ustawowe mają z konieczności w wielu przypadkach treść uogólnioną, tak, aby było można treścią tą objąć różne stany faktyczne. Stosowanie takiego przepisu w odniesieniu do poszczególnych stanów faktycznych może więc wymagać wyjaśnienia treści przepisu na tle danego stanu faktycznego. Najprostszą formą wykładni prawa jest wykładnia językowa, ustalająca treść przepisu prawa na podstawie sformułowań językowych. Jeżeli wykładnia językowa nie daje możliwości ustalenia treści przepisu, przydatna może być wykładnia systemowa, przy której przesłankami ustalenia treści przepisu są potrzeby systemu prawa, do którego dany przepis należy.

Stosunkowo wyraźnymi przesłankami wykładni mogą być względy celowości. Chodzi tu o wykładnię zwana celowościową, przy której niejasny przepis ocenia się, biorąc pod uwagę cele, jakim może on służyć.

Sprawa wykładni przepisów jest problemem skomplikowanym. Przedstawione uwagi na ten temat mają raczej znaczenie praktyczne. Przy formułowaniu wykładni nie można zapomnieć o przepisach Konstytucji RP. Chodzi tu zwłaszcza o art. 2, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, i o art. 7, stanowiący o obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (wskazujący przy wykładni przepisów obszar rozważań interpretacyjnych). Dla tych rozważań może też mieć znaczenie treść przepisów konstytucyjnych o wolnościach, prawach i obowiązkach człowieka i obywatela.

Konstytucja RP stanowi w art. 78, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W odniesieniu do organów administracji publicznej, działających w sprawach ochrony środowiska, te zasady i tryb określa przede wszystkim kodeks postępowania administracyjnego. W myśl przepisów tego kodeksu, od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji przysługuje odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, że strona nie jest zadowolona z orzeczenia. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia stronie.

Organami wyższego stopnia są:

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje odwołanie. Jeżeli strona jest niezadowolona z tego orzeczenia - może zwrócić się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127-140 k.p.a.).

Decyzja i inne orzeczenia ostateczne mogą być zmieniane lub uchylane przez organ wyższego stopnia także w trybie nadzoru (art. 154 i 155 k.p.a.). Organ ten stwierdza także nieważność decyzji wadliwych (art. 156 k.p.a.).

Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje ponadto możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli zaistniały przesłanki tego wznowienia wskazane w art. 145 § 1 k.p.a.

Decyzje i inne orzeczenia mogą być również zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem w sprawie. Przez wyczerpanie środków odwoławczych rozumie się sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden ustawowy środek odwoławczy.

W niektórych przypadkach ustawa nie przewiduje w sprawie stosowania środków odwoławczych. Wówczas, przed wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 16-35 ustawy o NSA).