Katner Wojciech Jan, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz. Orzecznictwo. Piśmiennictwo

Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. prawo działalności gospodarczej obowiązuje już dwa lata. Po ponad rocznym okresie vacatio legis weszła w życie 1 stycznia 2001 r. jako jedna z trzech ustaw o dużym znaczeniu gospodarczym i społecznym, obok ustawy z dnia 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych oraz ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, przygotowywanej do wejścia w życie przez ponad trzy lata.

Słusznie się uważa, że prawo działalności gospodarczej pełni w ustawodawstwie gospodarczym, publicznym i prywatnym szczególną rolę. Nieraz określa się tę ustawę mianem swoistej konstytucji polskiej gospodarki, wprawdzie równej rangą z innymi ustawami, ale o nadrzędnym charakterze merytorycznym. Powinny się jej podporządkować ustawy normujące ustrój przedsiębiorców, zwanych kiedyś kupcami, a przez poprzednie dziesięciolecie niezbyt szczęśliwie - podmiotami gospodarczymi. Ustawa zachowuje tradycyjny już punkt widzenia prawa polskiego, które czynności w obrocie gospodarczym (handlowe) odnosi podmiotowo do posiadania statusu przedsiębiorcy przez osobę (fizyczną lub prawną) takie czynności wykonującą. Dlatego zawsze w stosunkach prawnych zarówno między przedsiębiorcami (obrót gospodarczy sensu stricto), jak i między przedsiębiorcą a innym podmiotem, w tym konsumentem (obrót gospodarczy sensu largo), musimy ustalić, czy spełnione są warunki prawne (przesłanki) wymagane dla przedsiębiorcy. Niekiedy takiego ustalenia oczekują przepisy publicznoprawne (np. podatkowe), niekiedy prawa prywatnego (np. umowa może być zawarta po obu stronach lub po jednej stronie tylko przez przedsiębiorców). Zrozumiała jest więc potrzeba precyzyjnego określenia pojęcia przedsiębiorcy, mającego znaczenie dla ogółu stosunków ekonomicznych, przyjmowanego tak szeroko, jak to jest możliwe, przez cały system prawa.

Bardzo pozytywną rolę w kształtowaniu zasad gospodarki rynkowej w okresie transformacji ustrojowej odegrała ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Przez dwanaście lat wyznaczała ona ogólne reguły działalności gospodarczej w Polsce, przyjęto w niej pojęcie podmiotu gospodarczego. Pomimo czterdziestu nowelizacji, głównie odnoszących się do koncesjonowania działalności, ustawa miała korzystny wpływ na rozwój przedsiębiorczości i powstanie w ciągu kilku lat około dwóch milionów nowych podmiotów na rynku. Doświadczenia zdobyte dzięki tej ustawie posłużyły za podstawę obecnej regulacji, koniecznej ze względu na uporządkowanie niektórych kwestii pozostających dotąd poza unormowaniem albo inaczej widzianych po pierwszym okresie przemian gospodarczych.

Prawo działalności gospodarczej określa wyraźnie, kto może być przedsiębiorcą i jakie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe trzeba spełnić w tym celu (rozdz. 1 i 2). Wskazuje na zasady działalności gospodarczej, a następnie na zakres dopuszczalnej reglamentacji (koncesje i zezwolenia) podejmowania i wykonywania tej działalności (rozdz. 3 i 4). Realizuje w ten sposób konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej mającej też mocną podstawę w prawodawstwie Unii Europejskiej, gdzie wolność zakładania przedsiębiorstw i swoboda przepływu towarów oraz świadczenia usług stanowią dwa z czterech filarów wspólnego rynku.

Zawarta w ustawie zasada traktowania narodowego i wskazanie warunków prawnych działalności przedsiębiorców zagranicznych w Polsce, łącznie z oddziałami i przedstawicielstwami pozwala na ujednolicenie przepisów dla wszystkich przedsiębiorców krajowych i zagranicznych (art. 6 i rozdz. 5). Całkowite novum ustawowe stanowi określenie małego i średniego przedsiębiorcy, według reguł Unii Europejskiej (rozdz. 6). Jest to punkt wyjścia do innych regulacji stanowiących o wspieraniu i pomocy dla małej przedsiębiorczości. Novum są też przepisy o samorządzie gospodarczym (rozdz. 7), a także o zadaniach administracji rządowej i samorządowej w zakresie działalności gospodarczej (rozdz. 8). Wyjątkowa rola przypada przepisom końcowym regulującym m.in. zniesienie koncesji i zezwoleń albo zmianę koncesji na zezwolenia w ponad dwudziestu dziedzinach wykonywania działalności gospodarczej (art. 96) oraz ustanawiającym obowiązek przejrzenia do końca 2003 r. wszystkich przypadków reglamentacji tej działalności wobec przyjętej zasady sunset law (art. 98).

Od uchwalenia ustawa była kilkakrotnie zmieniana, na szczęście w drugorzędnych kwestiach; w komentarzu znajdują się odniesienia do tych zmian przy przepisach, których dotyczą.

O podjęciu się napisania komentarza do aktu z zakresu prawa publicznego zdecydowało moje - wszakże cywilisty - zaangażowanie w prace legislacyjne nad tą ustawą, kilkuletni okres sprawowania funkcji wiceministra gospodarki i reprezentowania Rządu, aż do uroczystego podpisania ustawy przez Prezydenta RP. Pracom towarzyszyły wielostronne dyskusje w gronie specjalistów z różnych dziedzin nauki, przedstawicieli administracji rządowej i samorządu terytorialnego - co szczególnie ważne - z aktywnym udziałem przedstawicieli organizacji przedsiębiorców, samorządu gospodarczego i stowarzyszeń gospodarczych. Z najwyższym uznaniem odnoszę się do przebiegu tych konsultacji i mam tutaj okazję gorąco za nie podziękować.

Komentarz jest klasycznym dla tej formy omówieniem kolejnych przepisów ustawy. Poza wypowiedziami doktryny i orzecznictwa, publikowanymi już pod rządem tej ustawy, korzystam w istotnym stopniu z bogatego dorobku piśmiennictwa i judykatury powstałym podczas obowiązywania ustawy o działalności gospodarczej z 1988 r. Duża część tego dorobku pozostała aktualna, także na gruncie nowych przepisów. Orzecznictwo to zostało przedstawione w tezach na końcu komentarza. Ze względu na zamieszczenie bogatego orzecznictwa z czasu poprzedniej ustawy, ale nadal w mojej opinii aktualnego i przydatnego, tam gdzie to konieczne, w kwadratowych nawiasach znajdują się uwagi aktualizujące stan prawny. Jest też kilka wyjaśnień instytucji rządowych. Oddzielnie został przygotowany wybór literatury prawniczej związanej z ustawą, głównie już z okresu obowiązywania prawa działalności gospodarczej. Taki zabieg pozwolił ograniczyć przypisy przy omawianiu kolejnych artykułów ustawy, co poprawia czytelność tekstu.

Komentarz jest konstruowany głównie z myślą o praktyce prawniczej, jednak nie unika koniecznych rozważań doktrynalnych, tam gdzie to może wywrzeć wpływ na wykładnię i zastosowanie przepisów. Dlatego, mam nadzieję, że zainteresuje również przedstawicieli doktryny prawniczej oraz osoby przygotowujące prace z tego zakresu, w tym studentów prawa, administracji, zarządzania, bankowości i finansów. Ma jednak służyć pomocą przede wszystkim środowisku przedsiębiorców i ich doradców prawnych, ekonomicznych, menedżerskich, bankowych, a także w istotnym stopniu funkcjonariuszy administracji rządowej i samorządowej. Mam nadzieję, że dzieło choć w części sprosta ich oczekiwaniom.

Prof. zw. dr hab. Wojciech J. Katner