Ossowski Andrzej, Prawo celne. Omówienie

1.1 Słowo wstępne

Głównym celem niniejszego opracowania jest zwrócenie uwagi na niektóre zmiany jakie pojawiły się w szeroko rozumianym prawie celnym oraz w działalności Służby Celnej po wstąpieniu do UE. Pełne omówienie wszystkich instytucji prawnych oraz zagadnień byłoby oczywiście niemożliwe i zająć musiałoby wiele setek lub nawet tysięcy stron. Jeżeli jednak z lektury niniejszego opracowania czytelnik zapamięta, iż obecnym stanie prawnym niemalże każde zagadnienie w prawie wymaga nie tylko wnikliwej analizy prawa krajowego, ale także prawa wspólnotowego, to cel jaki sobie założyłem pisząc niniejsze opracowanie został osiągnięty.

1.2 Wprowadzenie

Z dniem 1 maja 2004 r. Rzeczpospolita Polska obok dziewięciu innych państw przystąpiła do Unii Europejskiej. Od tego dnia zgodnie z art. 2 Aktu Przystąpienia kraje przystępujące związane są i stosują zarówno postanowienia Traktatów założycielskich, jak i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Integralną część Traktatu podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. stanowi Akt dotyczący warunków przystąpienia dziesięciu nowych Państw oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej - zwany dalej Aktem Przystąpienia. [patrz: Dz. U. 2004 r. Nr 90 poz. 864].

Obowiązek stosowania dorobku prawnego Wspólnoty [patrz również: Hans-Michael Wolffgang, Talke Ovie „Europejskie Prawo Celne - część IV”, Monitor Prawa Celnego i Podatkowego, nr 10/2004, s. 445] dotyczy wszystkich gałęzi prawa, na których Wspólnota wykazała aktywność. Kraje przystępujące muszą więc np. w zakresie prawa konsumenckiego, prawa ochrony środowiska już od dnia przystąpienia stosować cały dorobek Wspólnoty. Taki obowiązek istnieje oczywiście także w dziedzinie szeroko rozumianego prawa celnego gdzie aktywność Wspólnoty była i jest wyjątkowo duża. W niniejszym opracowaniu pominąłem rozważania nauki prawa w zakresie definiowania pojęcia prawa celnego. Osoba zainteresowana tematem winna zapoznać się przede wszystkim z wypowiedziami Czyżowicza. Jak wskazał ten autor [Wiesław Czyżowicz (red), „Prawo celne”, Warszawa 2004, s. 10-12], pojęcie prawa celnego w Unii Europejskiej zdefiniowane zostało w sposób mało precyzyjny. Brak takiego określenia w tzw. prawie pierwotnym tj. traktatach ustanawiających UE.

Dlatego też autor ten w oparciu o art. 1 WKC sformułował tezę, iż przez prawo celne rozumieć należy:

- rozporządzenie Rady nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny (w skrócie - WKC);

- rozporządzenie Komisji nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiające przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (w skrócie - RW);

- narodowe ustawodawstwa celne.

Powyższe regulacje oczywiście nie wyczerpują materii kwalifikowanej jako prawo celne, stanowią jednak jej materialne i proceduralne jądro. Unijnymi źródłami prawa celnego są także pierwotne źródła prawa wspólnotowego tworzące EWWiS, Euroatom i EWG. Na prawo celne składają się także umowy celne zawierane czy to przez kraje członkowskie, czy też Wspólnotę. Źródłami prawa celnego są także oczywiście inne akty prawne kwalifikowane do tzw. prawa pochodnego.

Jak wynika z powyższego, głównymi źródłami prawa celnego są akty prawne Wspólnoty. Państwa członkowskie mogą być aktywne w tej dziedzinie tylko w tym zakresie, na ile pozwala im na to prawo Wspólnotowe. Samo zaś uprawnienie do działania UE w dziedzinie prawa celnego należy z jednej strony rozpatrywać w aspekcie kompetencji wyłącznych (art. 26 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), a z drugiej strony z punktu obowiązującej zasady subsydiarności (art. 5 TuWE). Pamiętać należy, iż jeszcze niedawno tj. do czasu wejścia w życie WKC w poszczególnych państwach obowiązywało ich materialne prawa celne. Dziś, gdy obowiązuje WKC aktywność Państw Członkowskich na gruncie prawa celnego jest o wiele bardziej ograniczona i nie są one uprawnione do np. rozszerzenia w swym ustawodawstwie krajowym pojęcia „dłużnik” poza ramy określone w art. 202 WKC patrz wyrok ETS z 23.09.2004 r. w sprawie C-414/02 opublikowany na stronach Unii Europejskiej www.europa.eu.int w dziale Unia Celna. Podobnie odnośnie kompetencji krajów członkowskich [Hans-Michael Wolffgang, Talke Ovie „Europejskie Prawo Celne - część III”, Monitor Prawa Celnego i Podatkowego, nr 9/2004].

Jak wskazuje się w literaturze [Francisca Hochbaum „Die Harmonisierung des Verwaltungsrechts im Zollkodex der Europäischen Gemeinschaften. Eine Studie unter Berücksichtigung der Rechtsprechung der europäischen und nationalen Gerichte und der Fortgeltung einzelstaatlicher Vorschriften auf dem Gebiet des nationalen Zoll- und Abgabenrechts”, Halle (Saale) 2004, s. 12] odnośnie Wspólnotowego Kodeksu Celnego, pojęcie „kodeks” zakłada, iż dany akt normatywny stanowi zamkniętą i wyczerpującą regulacje, która oprócz wydanych aktów wykonawczych nie przewiduje zasadniczo uzupełniającego stosowania innych przepisów. Prawodawca unijny, mając na uwadze różne systemy i kultury prawne poszczególnych Państw Członkowskich, odstąpił jednak od uregulowania wszelkich kwestii w WKC oraz RW. Często nie było to także do końca możliwe. Niektóre zagadnienia pozostawiono więc do uregulowania na szczeblu krajowym [patrz: np. art. 60, art. 167 ust. 1, art. 245 WKC]. To zaś otworzyło polskiemu ustawodawcy drogę do uchwalenia stosownej ustawy.

Polski ustawodawca zadecydował o uchwaleniu dwóch ustaw tj. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne (Dz. U. 2004 r. Nr 68 poz. 623) oraz ustawy Prawo celne (Dz. U. 2004 r. Nr 68 poz. 622).

Pierwsza ze wskazanych ustaw reguluje przede wszystkim część zagadnień intertemporalnych, które nie znalazły się lub nie mogły się znaleźć w Akcie Przystąpienia. Nadto, w ustawie tej dokonano także przeniesienia części dotychczasowej regulacji Kodeksu celnego związanej m.in. z kontrolą celną oraz ustrojem organów celnych do ustawy o Służbie Celnej [patrz: art. 20 P.w.u.P.c].

Druga ustawa, tj. Prawo celne reguluje natomiast te zagadnienia materialne i procesowe, które nie zostały uregulowane na płaszczyźnie unijnej. W odróżnieniu zatem do poprzedniego stanu prawnego, gdzie Kodeks celny stanowił główne i zasadnicze źródło szeroko rozumianego prawa celnego, ustawa Prawo celne ma wyłącznie charakter uzupełniający [patrz: art. 1 P.c.] w stosunku do regulacji wspólnotowej. I tak przykładowo zagadnienia związane z: wprowadzeniem towaru na obszar celny Wspólnoty, unieważnieniem zgłoszenia celnego czy też sposobami powstania i wygaśnięcia długu celnego regulowane są obecnie przede wszystkim w WKC, a nie w ustawie Prawo celne. Pamiętać także należy, iż pojęcie „prawa celnego” jest obecnie terminem conajmnej dwuznacznym. Z jednej strony może oznaczać ono kompleksową gałąź prawna regulującą zagadnienia obrotu towarowego z zagranicą, z drugiej strony posługując się tym pojęciem można rozumieć tylko ustawę o tej nazwie. Dlatego też ilekroć w niniejszym opracowaniu mowa będzie o „prawie celnym” (pisanym z małej litery) rozumieć będzie należało całość aktów normatywnych Wspólnoty i prawa krajowego regulujących to zagadnienie. Natomiast przez „Prawo celne” rozumieć przez to będzie należało tylko ustawę z dnia 19 marca 2004 r.II.

1.3. Porządek prawny U.E.

Wagi zmian jakie zaszły w obowiązującym na terytorium R.P. prawie celnym nie sposób zrozumieć nie omówiwszy krótko charakteru prawa wspólnotowego. Dokonana z dniem akcesji zmiana nie polegała bowiem tylko na tym, iż dawne polskie regulacje zastąpione zostały regulacjami unijnymi. Zasięg tych zmian był bowiem o wiele głębszy i związany jest z cechami prawa unijnego.

Na początku zwrócić należy uwagę, iż prawo europejskie dzieli się na „pierwotne” i „wtórne”. Do źródeł pierwotnych zalicza się przede wszystkim Traktat Rzymski z 1957 r., a obok niego późniejsze traktaty wprowadzające do niego zmiany. Cechą prawa pierwotnego jest to, że pochodzi ono od samych państw, członków obecnej Unii [patrz także: Matthias Herdegen „Prawo europejskie”, Warszawa 2004, s. 106-116].

Prawo wtórne tworzone jest natomiast przez instytucje, władze Wspólnoty Europejskiej, które powołane zostały do życia i wyposażone w kompetencje prawotwórcze przez normy prawa pierwotnego. Prawo wtórne tworzone jest przez Radę Europejską (zgromadzenie ministrów rządów państw członkowskich), Komisję Europejską i Parlament Europejski. Do prawa wtórnego należą m.in. rozporządzenia i dyrektywy.

Najważniejsze cechy unijnego prawa celnego wymienił i opisał Czyżowicz [Wiesław Czyżowicz (red) „Prawo celne”, Warszawa 2004, s. 36]. Jako najważniejsze dla celów niniejszego opracowania wskazać należy obowiązującą zasadę prymatu prawa wspólnotowego nad prawem krajowym [Wiesław Czyżowicz (red) „Prawo celne”, Warszawa 2004, s. 36]. Oznacza ona, iż w wypadku konfliktu norm prawa krajowego oraz prawa wspólnotowego przepisy krajowe nie mogą być stosowane [Stanisław Biernat (red) „Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe.”, Warszawa 2002, s. 231]. Jest to zatem prymat stosowania, a nie prymat obowiązywania [z niem. „Anwendungsvorrang” w odróżnieniu od „Geltungsvorrang” [patrz m.in.: Regina Hoffacker „Voraussetzungen und Rechtswirkungen der Auskunftsansprüche im Zollrecht”, Witten 2003, s. 157-158]. W kontekście wspomnianej zasady wskazać należy, iż tak jak możliwa jest kolizja między poszczególnymi normami prawnym prawa krajowego (zawartymi np. w ustawie i rozporządzeniu, czy też w Konstytucji i ustawie), tak możliwa jest również kolizja między normami prawa wspólnotowego, a prawa krajowego. Konflikt między tymi normami może mieć charakter bezpośredni albo pośredni [patrz: Wolfgang Ehrlich „Das Genehmigungsverfahren für Dual-use-Waren im deutschen Exportkontrollrecht”, Witten 2003, s. 23-38]. Konflikty takie mogą ujawnić się także w praktyce polskich organów celnych, tym bardziej, iż jak trafnie sygnalizuje Hambura [patrz szerzej: Stefan Hambura „Prawo wspólnotowe przed ustawą zasadniczą. Wyjście jest tylko jedno: zmiana konstytucji”, Rzeczpospolita nr 123 z 27.05.2004 r]. Na gruncie obowiązującej w R.P. Konstytucji mogą pojawić się problemy z uzasadnieniem prymatu prawa wspólnotowego.

Drugą najistotniejszą zasadą unijnego prawa jest zasada bezpośredniości obowiązywania [Czyżowicz mówi o „bezpośredniości stosowania” Wiesław Czyżowicz (red) „Prawo celne”, Warszawa 2004, s. 37] tego prawa. Bezpośredniość obowiązywania oznacza, iż akty normatywne Wspólnoty obowiązują w całości i stosowane są we wszystkich państwach członkowskich bez potrzeby ich ratyfikacji [Stanisław Biernat (red) „Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe”, Warszawa 2002, s. 241]. Dzięki tej zasadzie zapewnione jest efektywne działanie prawa wspólnotowego w krajach członkowskich. Dotyczy ona w pełni rozporządzeń. Specyficzna sytuacja występuje natomiast odnośnie dyrektyw [Wolfgang Ehrlich „Das Genehmigungsverfahren für Dual-use-Waren im deutschen Exportkontrollrecht”, Witten 2003, s. 16; Stanisław Biernat (red) „Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe” Warszawa 2002, s. 242]. W sytuacji gdy państwo członkowskie nie wdroży lub wdroży wadliwie dyrektywę, każdy może powołać się na jej treść wówczas, gdy z takiego aktu normatywnego wywodzi swoje uprawnienia. Pomimo zatem braku przetransponowania przez Państwo Członkowskie dyrektywy do prawa krajowego, jej treść wywoływać będzie bezpośredni skutek. Należy zaznaczyć, iż pojęcia bezpośredniego obowiązywania, bezpośredniego stosowania i bezpośredniego skutku prawa europejskiego nie są jednolicie stosowane w piśmiennictwie polskim, jak i w doktrynie poszczególnych krajów członkowskich [patrz wyczerpująco: Stanisław Biernat (red) „Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe”, Warszawa 2002, s. 240].

Na końcu wymienić należy zasadę subsydiarności (podziału kompetencji) zgodnie z którą Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej traktatami i w obrębie celów w nich wyznaczonych. W dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwo Członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze osiągnięcie na poziomie Wspólnoty [patrz: art. 5 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską].

Oprócz wymienionych zasad Czyżowicz [Wiesław Czyżowicz (red), „Prawo celne”, Warszawa 2004, s. 36] wymienił także zasadę: autonomiczności, równości wobec prawa, solidarności. Dla odmiany jako zasady polskiego prawa celnego obowiązującego przed akcesją autor ten wskazał: zasadę wolności obrotu towarowego z zagranicą, zasadę równego traktowania towarów i równego traktowania podmiotów, zasadę powszechności ceł i opłat celnych, zasadę dostępności do informacji o prawie celnym.

Powyższe cechy prawa wspólnotowego determinować będą sposób stosowania prawa celnego przez organy celne oraz osoby zajmujące się obrotem towarowym z zagranicą. Jako pierwsze zastosowanie znajdą postanowienia wspólnotowego prawa pierwotnego. Następnie konieczne będzie zastosowanie norm zawartych w WKC, a w dalszej kolejności norm zawartych w RW i innych aktach prawa wtórnego (np. rozporządzenie nr 918/83/EWG z dnia 28 marca 1983 r. ustanawiające wspólnotowy system zwolnień celnych). Dopiero potem będzie należało stosować przepisy prawa krajowego tj. Prawa celnego i wydanych na jego podstawie rozporządzeń, a odnośnie niektórych materialnych i proceduralnych zagadnień (np. art. 66 ust. 1 P.c., czy też art. 73 ust. 1 P.c.) także odpowiednie zastosowanie znajdzie Ordynacja podatkowa.

W rezultacie zdarzyć się może często, iż rozstrzyganie kolizji między normami prawnymi może okazać się w poszczególnych wypadkach dość trudne. W rachubę wchodzić może bowiem kolizja normy prawa wspólnotowego z inną normą prawa wspólnotowego, kolizja normy prawa wspólnotowego z normą prawa krajowego, kolizja normy prawa krajowego z normą prawa krajowego. Takie problemy pojawiły się m.in. na styku WKC i niemieckiej Abgabenordnung. W niemieckiej nauce prawa pojawiły się wówczas przeciwstawne poglądy co do możliwości uzupełnienia lub wyparcia przez przez prawo krajowe norm prawa wspólnotowego [szerzej patrz: Lothar Gellert „Zollkodex und Abgabenordnung - Analyse über das Verhältnis der Vorschriften der Abgabenordnung zu den Vorschriften des Zollkodexes der Europäischen Gemeinschaften”, Aachen 2001, s. 15, 28-31]. Przyjąć należy zasadę, iż stosowanie prawa krajowego (m.in. Prawa celnego, Ordynacji podatkowej) będzie niedopuszczalne, gdy dane zagadnienie uregulowane zostało już wyraźnie i wyczerpująco w samym WKC [podobnie: Francisca Hochbaum, „Die Harmonisierung des Verwaltungsrechts im Zollkodex der Europäischen Gemeinschaften. Eine Studie unter Berücksichtigung der Rechtsprechung der europäischen und nationalen Gerichte und der Fortgeltung einzelstaatlicher Vorschriften auf dem Gebiet des nationalen Zoll- und Abgabenrechts”, Halle (Saale) 2004, s. 13].

1.4. Na styku dwóch porządków prawnych

1.4.1. Wprowadzenie

Z dniem akcesji przestał obowiązywać Kodeks celny (art. 25 P.w.u.P.c.) a na terytorium R.P. zaczął obowiązywać Wspólnotowy Kodeks Celny (art. 3 WKC, art. 2 Aktu Przystąpienia oraz załącznik IV Nr 5 do Aktu Przystąpienia) oraz ustawa Prawo celne (art. 1 P.w.u.P.c.).

W chwili akcesji wiele towarów znajdujących się w R.P., a pochodzących z różnych krajów (np. Niemiec i Rosji) posiadało odmienne statusy celne (krajowy lub niekrajowy) i mogło znajdować się w trakcie trwania różnych procedur (np. uszlachetniania czynnego, składu celnego). Także wiele osób mogło posiadać różnorakie pozwolenia nadane im na gruncie dotychczasowych przepisów (np. na prowadzenie magazynu celnego lub składu celnego) lub też wykonywać określone uprawnienia nabyte jeszcze przed 01.05.2004 r. (np. agent celny). Dla zapewnienia płynności przejścia między tymi dwoma stanami konieczne stało się wprowadzenie zarówno w Traktacie Akcesyjnym, jak i ustawodawstwie krajowym regulacji przejściowych.

1.4.2. Zasada ochrony praw nabytych

Należało rozstrzygnąć, czy po dniu akcesji nadal należy uznawać uprawnienia i przywileje, jakie nadane zostały na gruncie przepisów obowiązujących przed akcesją. W tym zakresie prawodawca polski związany był wcześniejszymi ustaleniami dokonanymi z UE [patrz: dokument Komisji Europejskiej TAXUD/763/2003 opublikowany m.in. w nr 3/2004 Monitora Prawa Celnego], co zaowocowało regulacją w dużej mierze realizującą konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Powyższa zasada zakłada, iż te podmioty które nabyły określone uprawnienia nie powinny być ich w sposób nieuzasadniony i dowolny pozbawiane. Zasada ta (zwana też zasadą ochrony praw słusznie nabytych) wywiedziona została w nauce prawa i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z art. 2 Kostytucji R.P. i stanowi jedną z kluczowych zasad porządku prawnego R.P. [patrz: m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.03.2004 r. (K 32/2003, OTK ZU 2004/3A poz. 22)].

W rezultacie swoje uprawnienia zachowali agenci celni (art. 35 P.w.u.P.c.), osoby posiadające pozwolenia na stosowanie procedur gospodarczych (art. 27 i 29 P.w.u.P.c., ust. 12 załącznika IV Nr 5 do Aktu Przystąpienia) jak i podmioty posiadające pozwolenie na prowadzenie magazynu celnego (art. 30 P.w.u.P.c. - obecnie magazyn czasowego składowania). Nie zachowały swych uprawnień podmioty posiadające wiążące informacje o pochodzeniu (WIP), jak i wiążące informacje taryfowe (WIT). Tutaj ustawodawca jednak zwolnił (art. 28 ust. 2 P.w.u.P.c.) te podmioty z konieczności ponownego poniesienia kosztów badań i analiz towaru. Zwolnienie to uzależnione jest jednak od wykazania, iż towar stanowiący przedmiot badania jest tożsamym z towarem opisanym w udzielonej uprzednio wiążącej informacji. Przy interpretacji zakresu zwolnienia wydaje się uzasadnione stosowanie ścisłej wykładni językowej. Strona zwolniona będzie zatem wprawdzie od uiszczenia kosztów badań i analiz towaru, wszelkie natomiast inne koszty i opłaty winne zostać przez nią poniesione na zasadach ogólnych.

1.4.3. Sprawy celne sprzed akcesji

Uchylenie Kodeksu celnego spowodowało także konieczność wprowadzenia regulacji umożliwiającej dalsze wszczynanie i prowadzenie spraw celnych związanych ze stanem prawnym sprzed akcesji. Kwestia ta ma znaczenie dla szerokiego kręgu osób albowiem jeszcze w okresie co najmniej 3 lat od dnia akcesji [patrz: art. 65 § 5 K.cel. oraz art. 230 § 4 K. cel] w stosunku do podmiotów, które naruszyły przepisy prawa celnego mogą zostać wydane stosowne decyzje. Regulacja dotycząca tej kategorii spraw zawarta została w załączniku IV Nr 5 do Aktu Przystąpienia (Unia Celna - procedury i środki przejściowe), jak i w art. 26 oraz art. 36 P.w.u.P.c.

Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w załączniku IV Nr 5 do Aktu Przystąpienia, od 01.05.2004 r. stosuje się na terytorium R.P. przepisy wspólnotowe tj. WKC i RW.

Stosownie do treści ust. 13 załącznika IV Nr 5 do Aktu Przystąpienia (Unia Celna - procedury i środki przejściowe) przyjęto, iż procedury dotyczące powstania długu celnego, księgowania oraz odzyskiwania należności powstałych w wyniku powtórnej kontroli celnej, o których mowa w WKC i RW mają zastosowanie do nowych Państw Członkowskich. Jednakże w przypadkach gdy dług celny powstał przed przystąpieniem, odzyskiwanie należności zostanie przeprowadzone zgodnie z warunkami obowiązującymi w nowym Państwie Członkowskim, przez to Państwo oraz na jego rzecz. Analizując słowo „odzyskiwanie” użyte w Akcie Przystąpienia można dojść do wniosku, iż chodzi tutaj o kwestie związane z egzekucją należności pieniężnych. W wersji niemieckiej posłużono się natomiast słowem „Nacherhebung”. Pojęcie „odzyskiwanie” oznacza zatem tyle, co retrospektywne zaksięgowanie i powiadomienie o tym dłużnika. Tak słowo „Nacherhebung” definiuje Baumann [patrz: Leopold Baumann„Entscheidungen der Europäischen Komission über Erlass, Erstattung und Nacherhebung von Einfuhrabgaben”, Aachen 2002, s. 16].

Podobna regulacja wprowadzona została odnośnie zwrotów i umorzeń (ust. 14 załącznika IV Nr 5 do Aktu Przystąpienia). Zgodnie z nią zwrot i umorzenie należności celnych dokonywane jest zasadniczo na warunkach określonych w ustawodawstwie wspólnotowym. Jednakże w przypadku gdy należności celne, których dotyczy wniosek o zwrot lub umorzenie, odnoszą się do długu celnego, który powstał przed dniem przystąpienia, zwrot i umorzenie należności zostanie przeprowadzone zgodnie z warunkami obowiązującymi w nowym Państwie Członkowskim, przez to Państwo oraz na jego koszt.

Można zatem argumentować, przy wyłączeniu z dalszych rozważań zagadnienia zwrotów i umorzeń, że zgodnie z generalną zasadą stosowania przepisów Wspólnotowych, także w sprawach celnych sprzed 01.05.2004 r. stosować będzie należało proceduralne przepisy Wspólnotowego Kodeksu Celnego (np. art. 244 regulujący zagadnienie wstrzymania wykonalności decyzji).

Jak zwraca uwagę Lux [patrz: Michael Lux „Reguły Przejściowe w związku z przystąpieniem Polski i 9 innych krajów do UE w zakresie prawa celnego, rolnego i podatkowego - część pierwsza”, Monitor Prawa Celnego 2/2004, s. 54-59], stosowanie przepisów obowiązujących przed przystąpieniem stanowi wyjątek od zobowiązania do stosowania prawa wspólnotowego, należy je więc interpretować w ścisłym znaczeniu. Powyższa, dość kategoryczna teza uzupełniona została następnie jednak o stwierdzenie, iż „także wszystkie inne przepisy prawa krajowego w sprawie odzyskiwania należności po zwolnieniu towarów (np. termin odzyskania należności) obowiązujące przed dniem przystąpienia znajdują zastosowanie”. [patrz: Michael Lux „Reguły Przejściowe w związku z przystąpieniem Polski i 9 innych krajów do UE w zakresie prawa celnego, rolnego i podatkowego - część pierwsza”, Monitor Prawa Celnego 3/2004, s. 115].

Należy zwrócić uwagę, iż dotychczasowe orzecznictwo ETS w sprawach celnych konsekwentnie i jednoznacznie wypowiadało się za stosowaniem aktualnie obowiązujących przepisów proceduralnych. I tak np. w wyroku ETS z 14.11.2002 r. w sprawie nr C-251/00 [Ilumitrónica - Iluminaĉăo e Electrónica Lda przeciwko Chefe da Divisăo de Procedimentos Aduaneiros e Fiscais/Direcĉăo das Alfândegas de Lisboa) opublikowany na stronach Unii Europejskiej www.europa.eu.int w dziale Unia Celna] dotyczącym retrospektywnego zaksięgowania należności powstałych przed wejściem w życie Kodeksu, Trybunał, w oparciu o swoje wcześniejsze rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazał, iż zastosowanie w zakresie przepisów proceduralnych znaleźć muszą nie te przepisy, które obowiązywały w chwili powstania długu celnego, ale przepisy WKC.

Należy pamiętać, iż zarówno przy zakwalifikowaniu Aktu Przystąpienia jako źródła prawa wspólnotowego, czy też jako źródła prawa krajowego, ma on wyższą rangę aniżeli ustawa. Interpretacja aktu niższego rzędu nie może zaś doprowadzać do przeciwnych skutków prawnych aniżeli wykładnia aktu wyższego rzędu. Ustawa nie może w ten sposób „uzupełniać” Aktu Przystąpienia, iż doprowadza do ograniczenia obowiązywania zasad w nim zawartych. Jak wskazuje Hoffacker, kolizja między prawem wspólnotowym i krajowym może też dotyczyć nie tylko prawa materialnego, ale także przepisów regulujących postępowanie [patrz: Regina Hoffacker „Voraussetzungen und Rechtswirkungen der Auskunftsansprüche im Zollrecht”, Witten 2003, s. 157]. Także obowiązywanie po dniu akcesji na tym samym terytorium dwóch aktów prawnych regulujących ten sam przedmiot (tj. Kodeksu Celnego na podstawie art. 26 P.w.u.P.c. oraz WKC) zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy ograniczone powinno zostać do niezbędnego minimum tj. do zagadnień prawa materialnego oraz tych zagadnień proceduralnych, odnośnie których nie wprowadzono wyraźne wyjątku w Akcie Przystąpienia.

Abstrahując jednak od treści Aktu Przystąpienia przejść należy na płaszczyznę krajową. Zgodnie z art. 26 P.w.u.P.c. do spraw dotyczących długu celnego powstałego przed 01.05.2004 r. stosować należy przepisy dotychczasowe.

Można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, iż ponad połowa wszystkich postępowań toczących się w sprawach celnych dotyczących stanu sprzed 01.05.2004 r. związana jest z instytucją długu celnego w sposób bezpośredni, a organy celne zmierzają w nich najczęściej do określenia jego prawidłowej wysokości. Pozostała natomiast część postępowań związana jest z koniecznością dokonania wszelkiego rodzaju korekt w zgłoszeniach celnych takich jak np. zmiana numeru NIP, zmiana oznaczenia towaru itp. Sprawy te nie dotyczą zatem bezpośrednio długu celnego.

Pierwsze wątpliwości przy interpretacji art. 26 P.w.u.P.c. związane są z użytym w tym przepisie z pojęciem „spraw długu celnego”. Wąska interpretacja tego terminu nakazuje przyjąć, iż skoro obowiązek stosowania przepisów dotychczasowych odnosi się wyłączenie do „spraw długu celnego”, to w sprawach nie mających takiego charakteru nie należałoby (a contrario) stosować tych przepisów. Powyższy pogląd odnosiłby się do tzw. korekt, tj. spraw w których zmienia się w zgłoszeniu celnym inne elementy niż związane z długiem celnym.

Szeroka interpretacja pojęcia „spraw długu celnego” zakłada natomiast, iż rozumieć pod tym terminem należy wszelkie sprawy rozstrzygane w sprawach celnych przez organy celne. Stosowanie przepisów dotychczasowych konieczne byłoby zatem także w tych postępowaniach, które nie dotyczą bezpośrednio zagadnienia długu celnego, czyli tzw. korektach. Przeciwko temu poglądowi można jednak sformułować tezę, iż wykładnia rozszerzająca powinna być stosowana w wypadku przepisów intertemporalnych ze szczególną ostrożnością.

Równie dużo kontrowersji związanych jest z samym pojęciem „przepisów dotychczasowych”. W tym przypadku problem sprowadza się do określenia, co należy rozumieć pod tym pojęciem: czy obok norm prawa materialnego obejmuje ono także normy proceduralne. Zagadnienie to ma charakter sporny i nie zostało jeszcze do dzisiaj w pełni wyjaśnione [Andrzej Ossowski, „Stare przepisy, nowa procedura”, Rzeczpospolita nr 109 z 11.05.2004 r.]. Nie ulega jednak żadnym wątpliwościom, iż pojęcie to nie obejmie norm ustrojowych. Zwrócić należy także uwagę, iż przepisy ustrojowe Kodeksu celnego, w treści w jakiej obowiązywał on np. w kwietniu 2002 r. przewidywały istnienie takiego organu jak Prezes Głównego Urzędu Ceł. Przyjęcie, iż przepisy dotychczasowe obejmują także normy ustrojowe musiałoby spowodować „wskrzeszenie” tego organu [patrz: art. 278-282 K.cel. w wersji w jakiej obowiązywała ta ustawa w kwietniu 2002 r.].

Akceptacja tezy, iż pojęcie „przepisów dotychczasowych” zawiera w sobie obok norm prawa materialnego także normy prawa procesowego rodzi dalsze pytanie, czy w zakres tego pojęcia wchodzą również normy procesowe zawarte w Ordynacji podatkowej, którą w sprawach celnych odpowiednio należało stosować zgodnie z art. 262 K.cel.

Gdyby uznać, iż w zakres pojęcia „przepisów dotychczasowych” nie wchodzą normy procesowe zawarte w Ordynacji podatkowej, to uznać by należało, iż poprzez odesłanie zawarte w art. 262 K.cel. stosować należy aktualnie obowiązującą ustawę. Mogłoby zatem dojść do sytuacji, w których w równolegle toczących się postępowaniach dotyczących długu celnego i podatku sprzed akcesji; w postępowaniu celnym organ stosowałby Kodeks celny oraz aktualną Ordynację, a w postępowaniu podatkowym aktualną Ordynację i poprzez stosowne odesłanie, także Prawo celne [np. art. 266¹ K.cel. oraz art. 204a O.p. w zw. z art. 87 P.c. regulujące zagadnienie zawieszenia postępowania. O ile jednak zgodnie z Kodeksem celnym zawieszenie było obligatoryjne, to zgodnie z art. 87 P.c. jest ono fakultatywne].

Takie rozwiązanie można by uznać za pewną niekonsekwencje ze strony ustawodawcy.

Gdyby natomiast przyjąć, iż pojęcie „przepisów dotychczasowych” obejmuje normy procesowe zawarte w Ordynacji podatkowej, to konieczność jednolitej wykładni tego terminu nakazywałaby stosować ją w tym stanie, w jakim obowiązywała ona w chwili powstania długu celnego. Gdyby zatem dług celny powstał np. 17.04.2002 r. organ celny stosując „przepisy dotychczasowe” zastosowałby przepisy prawa materialnego [czyli np. art. 210 K.cel., jak i stawki celne] z tego dnia. Konieczność jednolitej interpretacji tego pojęcia wymusiłaby także zastosowanie przepisów proceduralnych z daty powstania długu celnego. To zaś zrodziłoby następne problemy. Przepisy proceduralne obowiązujące we wskazanym w przykładzie dniu tj. 17.04.2002 r. zdecydowanie gorzej chroniły interesy strony. Taki jednoznaczny wniosek wypływa z porównania treści przepisów Ordynacji podatkowej obowiązującej w 2002 r. oraz w 2004 r. I tak przed wydaniem decyzji w 2002 r. organ obowiązany był wyznaczyć stronie 3-dniowy termin na zapoznanie się z materiałem dowodowym, gdy w 2004 r. termin ten wynosi 7 dni. Natomiast zgodnie z art. 150 O.p. doręczenie pisma w 2002 r. następowało po 7 dniach, gdy w 2004 r. po 14 dniach.

Jednoznacznego rozwiązania nie przynosi także posiłkowa interpretacja art. 36 P.w.u.P.c. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem akcesji, czynności podjęte w toku postępowań pozostają w mocy, o ile ich zakres przedmiotowy jest wymagany do wydania stosownego rozstrzygnięcia według przepisów obowiązujących od dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej.

Jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu ustawy: „regulacja zaproponowana w art. 37 projektu (obecnie art. 36 ustawy - przyp. autor) dotyczy postępowań wszczętych na podstawie obecnie obowiązującego prawa i niezakończonych przed dniem 1 maja 2004 r., do kontynuacji których stosowane będą przepisy obowiązujące po dniu akcesji (podkreślenie - autor). Wprowadzenie w życie tego zapisu umożliwi zachowanie w mocy oraz uznanie za ważne i skuteczne dokonanych już czynności postępowania, które to czynności będą również wymagane do wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów obowiązujących po dniu akcesji. Dotyczyć to może np. badań lub analiz towarów przeprowadzonych w postępowaniu o wydanie wiążącej informacji taryfowej, przeprowadzenia ustaleń dotyczących miejsca lokalizacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na prowadzenie składu celnego itp.”

Wychodząc zatem z punktu widzenia wykładni historycznej tj. wykładni odwołującej się m.in. do zamiarów ustawodawcy [Wolfgang Ehrlich „Das Genehmigungsverfahren für Dual-use-Waren im deutschen Exportkontrollrecht”, Witten 2003, s. 56] uznać należałoby, iż wolą prawodawcy było ograniczenie zastosowania tego przepisu tylko do takich postępowań, do kontynuacji których stosowane będą przepisy obowiązujące po dniu akcesji. Tym samym powstałby podział wszczętych i toczących się postępowań na dwie grupy. W grupie pierwszej znalazłyby się sprawy, do których stosuje się przepisy obowiązujące od dnia akcesji. Tych dotyczyłby art. 36 P.w.u.P.c. W grupie drugiej natomiast znalazłyby się sprawy, do których nie stosuje się przepisów obowiązujących od dnia akcesji (lub inaczej: stosuje się przepisy obowiązujące do dnia akcesji).

Ścisła językowa wykładnia sformułowania „przepisy obowiązujące od dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej” doprowadza do wniosku, iż są to przepisy, które rozpoczęły obowiązywanie na terytorium R.P. z dniem 01.05.2004 r. Zakres zastosowania art. 36 P.w.u.P.c. byłby zatem bardzo wąski i rzeczywiście ograniczałby się do spraw np. o wydanie pozwolenia na prowadzenie składu celnego.

A contrario można by sformułować pytanie, czy pozostają w mocy także czynności podjęte w innych wszczętych i niezakończonych w dniu 01.05.2004 r. postępowaniach. Analizując treść art. 36 P.w.u.P.c. można by dojść do absurdalnego wniosku, iż wobec zamierzonego wąskiego zakresu zastosowania powołanego przepisu czynności podjęte w innych sprawach aniżeli wskazanych w art. 36 P.w.u.P.c. nie pozostają w mocy.

Prawidłowej wykładni nie ułatwia także okoliczność, iż w ustawie o podatku od towarów i usług, która także weszła w życie z dniem przystąpienia zabrakło przepisów intertemporalnych stanowiących odzwierciedlenie art. 26 i 36 P.w.u.P.c.

Podsumowując. W świetle powyższych wątpliwości autor niniejszego opracowania przychyla się do poglądu, iż pojęcie „przepisów dotychczasowych” użyte w art. 26 P.c. ograniczyć należy do norm prawa materialnego. W „starych” sprawach organ celny obowiązany byłby zgodnie z tym poglądem co do zasady stosować przepisy proceduralne nowe zawarte zarówno w WKC, Prawie celnym, jaki i obowiązującej obecnie ordynacji podatkowej.

Niewątpliwą zaletą przyjęcia powyższego poglądu jest polepszenie prawnoprocesowej sytuacji strony postępowania. Rozwiązanie to jest także zgodne z przyjmowaną w nauce prawa zasadą stosowania aktualnie obowiązujących przepisów proceduralnych, która jak wskazano, obowiązuje także w prawie wspólnotowym.

Bez względu jednak na to, jakie przepisy proceduralne stosowane będą przez organy celne podkreślić należy, iż proceduralne przepisy Prawa celnego oraz WKC są bardzo zbliżone do przepisów Kodeksu celnego. Samo zastosowanie niewłaściwych przepisów postępowania nie będzie zatem uzasadniać uchylenia decyzji przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny. Gdyby jednak w skutek takiego naruszenia doszło do pogorszenia prawnoprocesowej pozycji adresata decyzji, a skutek naruszenia mógł mieć wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, decyzja taka podlegać będzie uchyleniu.

1.4.4. Czyny zabronione przez k.k.s., które popełnione zostały przed akcesją.

Wśród przepisów intertemporalnych warto zwrócić uwagę na uchylony art. 22 P.w.u.P.c., który dodawał do ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks karny skarbowy art. 15a. Zgodnie z wolą ustawodawcy, do czynów zabronionych określonych w art. 85-96 § 1 Kodeksu karnego skarbowego, popełnionych przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej miano stosować przepisy dotychczasowe. Fakt akcesji nie miał zatem wpłynąć na prawnokarne podstawy odpowiedzialności sprawców czynów zabronionych przez k.k.s. w jego formie przed 01.05.2004 r.

Jak jednak orzekł w wyroku Trybunał Konstytucyjny w dniu 31.01.2005 r. w sprawie P 9/2004 (Dz. U. Nr 25 poz. 214), art. 22 P.w.u.P.c. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski w związku z art. 15 ust. 1 zd. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, W rezultacie uznać należy, iż wskutek skreślenia art. 22 P.w.u.P.c. znajdzie zastosowanie ogólna zasada wyrażona w art. 2 § 2 K.k.s. zgodnie z którą, jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia skarbowego, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy [patrz także: Jerzy Zientek „Konsekwencje zmiany przepisów wykonawczych wypełniających treść normy blankietowej w kodeksie karnym skarbowym”, Prokuratura i Prawo 4/2002]. Osoby, w stosunku do których prawomocnie zakończone zostało postępowanie karne mogą natomiast na podstawie art. 540 § 2 k.p.k. w zw. z art. 542 § 1 k.p.k. w zw. z art. 113 § 1 k.k.s. wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania.