Izdebski Hubert (red.), Zachariasz Igor (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz

1. Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego w znaczeniu ścisłym obejmuje przepisy zawarte w ustawie z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 503 ze zm.). Na ustawę składa się sześć rozdziałów, w których zawarto regulacje dotyczące zasad obowiązujących administrację publiczną i podmioty prywatne w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kompetencje administracji publicznej, będące podstawą rozstrzygnięć podejmowanych w procesie planowania przestrzennego, praw i obowiązków podmiotów prywatnych w zakresie zagospodarowania przestrzennego, a także dodatkowe dwa rozdziały zawierające przepisy zmieniające przepisy innych ustaw w związku z regulacjami zawartymi w komentowanym akcie prawnym oraz przepisy przejściowe i końcowe.

W art. 1–8d, stanowiących ogólne przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, unormowane zostały podstawowe zasady o charakterze materialnoprawnym, wyznaczające podstawy działania organów administracji publicznej, zawarte zostały definicje podstawowych terminów używanych w ustawie, określone uprawnienia podmiotów niepodporządkowanych organom administracji publicznej w zakresie zagospodarowania terenów oraz podstawy ochrony ich interesów prawnych. W sposób generalny dokonany został podział zadań i kompetencji pomiędzy organami administracji publicznej w zakresie planowania przestrzennego, wskazane zostały osoby uprawnione do sporządzania projektów aktów planistycznych, wprowadzono regulacje odnoszące się do komisji urbanistyczno-architektonicznych, form wnoszenia uwag i wniosków do aktów planistycznych i zasad prowadzenia dyskusji publicznej nad projektami aktów planistycznych gminy.

W rozdziale 2 u.p.z.p., regulującym planowanie przestrzenne na szczeblu lokalnym, art. 9–35 określają charakter prawny i przedmiot regulacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (planów miejscowych), a także procedurę ich sporządzania, kompetencje organów gminy i innych organów administracji publicznej oraz uprawnienia podmiotów zewnętrznych wobec administracji biorących udział w procesie sporządzania i uchwalania tych aktów prawnych. Następne art. 36–37¹ normują zasady odpowiedzialności odszkodowawczej gminy oraz zasady naliczania i pobierania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego. Z kolei art. 37a–37n określają zasady i tryb sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, a także planowania obszarów poddanych rewitalizacji.

W rozdziale 3 w art. 38–45 u.p.z.p. uregulowane zostały kwestie planowania przestrzennego w województwie, w tym audytu krajobrazowego, a w rozdziale 4 w art. 46a u.p.z.p. wskazano jedynie, po nowelizacji tego rozdziału dokonanego ustawą z 15.07.2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1378), znoszącą kompetencje władz centralnych w zakresie planowania przestrzennego, ministra właściwego w sprawach współpracy transgranicznej i przygranicznej.

Wreszcie w rozdziale 5 w art. 50–67 u.p.z.p. określone zostały zasady postępowania i zakres materialnoprawny zastosowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz innych inwestycji na obszarach, gdzie nie obowiązują plany miejscowe. W rozdziale 5a w art. 67a–67c u.p.z.p. uregulowano zasady prowadzenia zbiorów danych przestrzennych.

2. W szerokim znaczeniu prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego nie ogranicza się jedynie do przepisów zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która, w konsekwencji, obejmuje tylko część prawnej materii planowania i zagospodarowania przestrzennego, a w jej ramach normuje przede wszystkim, choć nie wyłącznie, problematykę proceduralną. Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego sensu largo obejmuje także przepisy innych ustaw, kształtujące aspekty przedmiotowe, podmiotowe i proceduralne planowania i zagospodarowania przestrzennego, co do zasady uregulowane w komentowanej ustawie.

Przykładowo można w tym miejscu wskazać przepisy art. 3 pkt 50 czy art. 71–73 p.o.ś., art. 6 i 146 u.g.n., art. 2 pkt 9 p.g.k., czy choćby art. 7 u.o.z.o.z.

Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego tworzą także przepisy innych ustaw, które często nie zostały wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale wprost lub pośrednio normują aspekty materialne, podmiotowe i proceduralne regulowane przepisami tej ustawy. Obok powyżej wskazanych ustaw z ważniejszych należy również wymienić:

3. Odrębne od przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacje w zakresie zasad i trybu lokalizowania inwestycji zawierają tzw. specustawy, do których należą m.in.:

4. Do źródeł prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego o mocy powszechnie obowiązującej należą także wydane na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następujące akty wykonawcze:

Nie zostało natomiast wydane przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa rozporządzenie określające wymagany zakres projektu planu zagospodarowania przestrzennego województwa w części tekstowej i graficznej.

5. Źródłami prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego o mocy powszechnie obowiązującej są także plany miejscowe stanowione na podstawie komentowanej ustawy oraz akty prawne o mocy powszechnie obowiązującej stanowione na podstawie innych ustaw przez organy jednostek samorządu terytorialnego i administracji rządowej, określające zasady zagospodarowania przestrzennego zorientowane np. na ochronę pewnych wartości w przestrzeni czy określone przedsięwzięcia administracji publicznej i podmiotów prywatnych w przestrzeni, np. dotyczące ochrony terenów cennych ze względów przyrodniczych czy rozwoju systemów infrastrukturalnych (np. plan ochrony parku krajobrazowego, plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego).

Źródłami prawa o mocy wewnętrznie obowiązującej w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego są akty prawne wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. strategia rozwoju gminy, plan zagospodarowania przestrzennego województwa) oraz w innych ustawach administracyjnego prawa materialnego (np. plan rozwoju sieci drogowej, plan ochrony parku kulturowego).

Szczególną kwestię stanowi charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Jego ustalenia mogą być jednakże uznane za wiążące właściwe organy gminy nie tylko przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), ale i przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. komentarz do art. 59).

6. W doktrynie prezentowany jest pogląd o szczególnym związku łączącym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z przepisami ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) – ustawy te stanowią funkcjonalną całość normatywną, określając zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny, a ten funkcjonalny związek skutkuje tym, że często nie można stosowania jednej z nich oddzielić od stosowania drugiej, co znajduje odzwierciedlenie w wielu przepisach obydwu ustaw .

Ścisły związek pomiędzy przepisami Prawa budowlanego a ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewątpliwie występuje, jednakże budzi zastrzeżenia twierdzenie, że jest to związek szczególny. Takie same ścisłe powiązania w zakresie stosowania ustaw w związku z realizacją procesu budowlanego zachodzą bowiem także pomiędzy przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a innymi ustawami, m.in. przepisami ustawy o drogach publicznych czy też przepisami Prawa ochrony środowiska, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy o ochronie przyrody, ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, które posługują się wspólnym dla procesu inwestycyjnego aparatem pojęciowym, zawierają przepisy określające treść aktów prawnych wydawanych na podstawie komentowanej ustawy, zasady i uwarunkowania, które muszą być brane pod uwagę podczas określania w tych aktach przedsięwzięć z zakresu gospodarki przestrzennej, czy też przepisy dotyczące stosowania norm technicznych, które muszą być uwzględniane przy tworzeniu aktów prawnych wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to więc przepisy stosowane w procesie inwestycyjnym równocześnie z przepisami omawianej ustawy, podobnie jak przepisy Prawa budowlanego.

7. Pogląd dotyczący szczególnego związku funkcjonalnego zachodzącego pomiędzy ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a Prawem budowlanym ma swój historyczny kontekst. Pierwszy akt prawny regulujący jednolicie problematykę planowania i zagospodarowania przestrzennego na całym terytorium państwa polskiego, jakim było rozporządzenie Prezydenta RP z 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), miał zastosowanie:

Rozporządzenie wprowadzało obowiązek sporządzania planów zabudowania osiedli, za które uważano miasta i miasteczka, uzdrowiska mające na podstawie odrębnych przepisów status użyteczności publicznej, osady wiejskie i fabryczne, kolonie robotnicze oraz wszelkie skupiska dziesięciu i więcej budynków mieszkalnych, a po nowelizacji rozporządzenia w 1936 r. także dla zamierzeń budowlanych poza osiedlami – w związku z istniejącymi bądź zamierzonymi inwestycjami państwowymi lub potrzebami istniejących (zakładanych) osiedli. Dla pozostałych obszarów plany zabudowania należało sporządzać w miarę nieodzownej potrzeby.

Rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 r. zakresem regulacji obejmowało nie tylko sprawy planowania przez administrację publiczną zabudowy na szczeblu lokalnym i regionalnym (art. 7–51 r.p.b.), w tym jako skutki zatwierdzenia planów zabudowania powinności odszkodowawcze administracji powstałe w związku z poniesionymi rzeczywistymi szkodami przez właścicieli powstałymi wskutek zakazu zabudowy (art. 43–50 r.p.b.), ale także sprawy parcelacji gruntów oraz scalania działek budowlanych i przekształcania działek zabudowanych wadliwie, kosztów pierwszego urządzenia ulic na parcelowanych terenach należących do osób prywatnych, wywłaszczenia (art. 52–171 r.p.b.), opłat adiacenckich (art. 172–174 r.p.b.), a więc materię regulowaną dziś ustawą o gospodarce nieruchomościami, czy też przepisy budowlane dotyczące warunków technicznych usytuowania budynków i podejmowania prac budowlanych (art. 175–381 r.p.b.), a zatem sprawy regulowane dziś Prawem budowlanym.

Trzeba podkreślić, że w okresie II Rzeczypospolitej przepisy rozporządzenia o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli dawały możliwość całościowego regulowania procesu inwestycyjnego, od fazy planowania po jego realizację, stwarzając system przepisów uzależniających powstawanie nowej zabudowy z jednej strony od planów zabudowania i warunków w nich określonych (przy czym przepisy te wymagały określania warunków zabudowy terenu także w kontekście potrzeb związanych z ochroną zabytków, dzieł sztuki, przyrody i pejzażu ), z drugiej strony od technicznego przygotowania terenów w zakresie dróg i innej niezbędnej infrastruktury publicznej przed rozpoczęciem inwestycji prywatnych na zaplanowanym terenie, łącznie z możliwością obciążania podmiotów prywatnych kosztami budowy tej infrastruktury.

Przepisy rozporządzenia o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli tworzyły, jak na ówczesne czasy, nowoczesne instrumentarium prawne, powszechnie stosowane w tym okresie w innych państwach europejskich, którego celem było zapobieganie powstawaniu wadliwej zabudowy, tzn. zabudowy lokowanej na terenach do tego nieprzygotowanych infrastrukturalnie lub nienadających się do celów osiedleńczych ze względów ekologicznych, jak też przeciwdziałające rozwojowi budownictwa na obszarach cennych ze względów przyrodniczych .

8. Rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 r. wprowadzało szeroką ochronę praw podmiotowych w planowaniu przestrzennym. Ówczesne przepisy nie czyniły z kategorii interesu prawnego przesłanki odwoławczej w postępowaniu planistycznym, analogicznie do ówczesnych przepisów normujących ogólne postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych. Każdy uczestnik postępowania, który zgłosił swój udział w postępowaniu w formie wniosku, był interesowanym, któremu przysługiwało wiele praw procesowych.

Rozporządzenie nakazywało rozpatrzyć zgłaszane przez osoby interesowane wnioski w procesie sporządzania planu zabudowania oraz zastrzeżenia władz. Wnioski należało uwzględniać, „gdy przeciwko takiemu uwzględnieniu nie przemawia ani interes publiczny, ani interes innych osób” . Interes ten nie musiał mieć charakteru interesu prawnego, mógł być interesem faktycznym.

Osoby interesowane w terminie dwóch tygodni po wyłożeniu planu mogły zgłaszać przeciwko niemu zarzuty. Instytucja zarzutu, będąc swoistym środkiem odwoławczym, służyła w konsekwencji ochronie interesów mieszkańców na etapie gotowego planu zabudowania. Jeśli zgłoszone zarzuty nie zostały uwzględnione przez organ uchwalający plan, ciążył na nim prawny obowiązek przekazania nieuwzględnionego zarzutu organowi nadzorczemu – wojewodzie, a w Warszawie – Ministrowi Robót Publicznych, który miał prawo wprowadzenia do planu zabudowania zmian zgodnie ze zgłaszanymi zarzutami, o ile zarzuty te były uzasadnione interesem publicznym albo okolicznościami, iż plan wprowadzał pewne nieusprawiedliwione uciążliwości dla obywateli (art. 32–33 r.p.b.).

W sytuacji gdy ze względu na zgłaszane zarzuty plan zabudowania wymagałby nie drobnych zmian, ale zasadniczych poprawek, istotnych ze względu na ochronę zgłaszanych interesów, organ nadzorczy mógł odmówić zatwierdzenia planu lub jego części, co powodowało konieczność ponownego opracowania planu lub jego kwestionowanej części. O ile zgłoszone zarzuty nie zostały uwzględnione przez władze nadzorcze, osoby, które je zgłosiły, musiały być o tym zawiadomione i miały prawo zaskarżyć decyzje organu nadzorczego w tym względzie do Najwyższego Trybunału Administracyjnego .

9. Po II wojnie światowej administracyjnoprawne uwarunkowania procesu inwestycyjnego, w następstwie dokonanych zmian ustroju społeczno-gospodarczego, lecz także wskutek obiektywnych procesów związanych z rozwojem materialnego prawa administracyjnego, zostały unormowane w licznych odrębnych ustawach.

Przede wszystkim silnie rozwija się prawo ochrony środowiska; nazwa ta jest jednak używana stosunkowo od niedawna – poczynając od, ustawy – Prawo ochrony środowiska (teza 2), po ustawę z 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.).

Jednocześnie wymóg przygotowania terenów pod zabudowę pod kątem odpowiedniej infrastruktury publicznej (przede wszystkim technicznej) jako warunek rozpoczęcia innych inwestycji, w tym zabudowy mieszkaniowej, przestał być podstawowym wymogiem dopuszczalności procesu budowlanego na zaplanowanym terenie. Centralnym zagadnieniem prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego po 1945 r. stała się wyłącznie kwestia zgodności zamierzeń inwestycyjnych podmiotów indywidualnych i gospodarczych z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast wymóg realizacji inwestycji infrastrukturalnych jako warunku sine qua non realizacji zabudowy mieszkaniowej, usługowej czy produkcyjnej przestał być, co mogło znaleźć uzasadnienie w deklarowanym modelu gospodarki planowej, obowiązkiem prawnym i pozostał w istocie kwestią swobodnego działania administracji publicznej.

Problematyka planowania i zagospodarowania przestrzennego stała się przedmiotem odrębnej regulacji ustawowej. Proces ten następował stopniowo i wiązał się z dążeniem do podporządkowania wszelkiej działalności w przestrzeni, zarówno podmiotów prywatnych, jak i państwa, planom zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 dekretu z 2.04.1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), zastępującego art. 7–51 r.p.b., wszelkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie rozmieszczenia ludności lub użycia terenu miały być dostosowane do postanowień planów miejscowych, regionalnych i planu krajowego. Plany te stanowiły hierarchiczny system aktów prawnych: plan krajowy był podstawą sporządzenia planów regionalnych, te ostatnie zaś tworzyły podstawę do sporządzenia planów miejscowych. Tym samym zaczęto wprowadzać zasadę zabudowy planowej.

W 1961 r. materia objęta rozporządzeniem Prezydenta RP z 1928 r. w jego brzmieniu sprzed 1946 r. została unormowana w trzech odrębnych ustawach:

W kolejnych latach system gospodarowania przestrzenią, choć ulegał licznym zmianom, nie został zmieniony co do istoty. Zarówno ustawa z 24.10.1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), jak i ustawa z 12.07.1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), którą obok planu krajowego, planów regionalnych i miejscowych wprowadzono nowy rodzaj planów – plany obszarów funkcjonalnych, nie dokonały w istocie żadnych zmian systemowych w gospodarce przestrzennej, zwłaszcza zmierzających do związania podejmowanych w planach rozstrzygnięć w zakresie gospodarowania przestrzenią z działaniami w zakresie budowy infrastruktury publicznej niezbędnej do zapewnienia obsługi terenów poddawanych procesom inwestycyjnym.

Z kolei ustawa z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przyczyniła się do dalszej degradacji systemu gospodarki przestrzennej, wprowadzając m.in. nowy mechanizm naliczania opłat adiacenckich, oderwany od faktycznych kosztów budowy infrastruktury, uzależniający ich wysokość od wzrostu wartości gruntów spowodowanych uchwaleniem planu oraz dający możliwość pobierania tej opłaty od podziałów nieruchomości.

Jednocześnie z początkiem lat 80. XX w. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, funkcjonującego od końca 1980 r., coraz częściej zaczynano podważać zasadę zabudowy planowej, wyrażoną w art. 3 (zastępującej powołaną ustawę z 31.01.1961 r.) ustawy z 24.10.1974 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym: „Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym”, a zatem podstawą rozstrzygnięć w zakresie dopuszczenia zabudowy mógłby być tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego . Zgodnie z ustalającą się linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego: „zasada zabudowy planowej (...), nie oznacza niedopuszczalności budownictwa na terenach nie przeznaczonych na cele budowlane, budownictwo takie nie może jedynie zmienić przeznaczenia terenu, wyrażonego w planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem na terenie o odmiennym przeznaczeniu budownictwo jest dopuszczalne, jeśli obiekt budowlany jest niezbędny dla racjonalnego wykorzystania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, albo dla jego właściwego zagospodarowania” ; w konsekwencji za dozwoloną uznano budowę obiektów gospodarczych i zagrodowych na terenach rolnych . Tak ukształtowana linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego została jednak podważona wyrokiem SN z 28.06.1985 r., III ARN 11/85, OSNC 1986/3, poz. 40, będącym skutkiem rewizji nadzwyczajnej od wyroku NSA z 17.01.1984 r., SA/Kr 1039/83, CBOSA. Sąd Najwyższy jednoznacznie wypowiedział się, że: „Terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczegółowym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nieprzeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów”.

W związku z powyższym wyrokiem oraz wcześniej wskazaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, centralnym problemem doktryny prawa planowania przestrzennego stała się kwestia warunków i formy dopuszczania ingerencji organów administracji publicznej w prawo właściciela gruntu do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. W glosie do wyroku Sądu Najwyższego z 28.06.1985 r. Z. Leoński, opisując różnice pomiędzy stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, formułował ten problem następująco: „chodzi tu o ustalenie wykładni: czy właściciel nieruchomości może korzystać z nieruchomości w sposób dowolny, chyba że przepis prawa upoważnia wyraźnie organ administracji do ingerowania w przepisanej formie prawnej, czy też należy przyjąć, iż właścicielowi nieruchomości wolno dysponować nią z uwagi na interes ogólny tylko w sposób wskazany w ustawie (innych przepisach), jak by to wynikało z art. 140 k.c. Jest to głównie przedmiot zainteresowania prawa cywilnego, aczkolwiek również prawa konstytucyjnego (...) Zagadnienia te nie były wprawdzie przedmiotem zainteresowania SN w glosowanym wyroku, ale – jak się zdaje – stanowią punkt wyjściowy w zakresie uzasadnienia form ingerencji administracji w prawo własności obywatela”. Charakteryzując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Z. Leoński pisał: „NSA stał natomiast na stanowisku, że dozwolona jest zabudowa każdego w istocie terenu, chyba że dopiero po wszystkich niezbędnych formalnościach został on przekazany na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę w zatwierdzonych ostatecznie planach zagospodarowania przestrzennego (...). Zatem NSA opowiadał się za wykładnią chroniącą w pierwszym rzędzie interesy właściciela gruntu. Można by więc powiedzieć, że NSA stał na stanowisku (...), iż właścicielowi wolno rozporządzać i korzystać z rzeczy w sposób dowolny, chyba że w sposób wyraźny przepis prawa lub oparty na nim akt prawny stanowi inaczej. Stanowisko to bardziej odpowiada koncepcjom ochrony praw jednostki” (szerzej zob. komentarz do art. 6).

10. Z zasadą zabudowy planowej zerwano ostatecznie na gruncie przepisów nowej ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która zgodnie z art. 1 ust. 1 wyznaczała „zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania”. Ustawa wymagała sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla realizacji inwestycji publicznych (art. 13 ust. 1 pkt 2 i 3 u.z.p.), jednakże podmioty prywatne mogły realizować inwestycje budowlane na terenach nieposiadających planów miejscowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39–50a u.z.p.), co uznawano za skutek doktrynalnego założenia, wyrażonego pośrednio m.in. w powołanej w poprzedniej uwadze glosie Z. Leońskiego z lat 80. XX w., sprowadzającego się do tezy, że prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, natomiast regulacje planistyczne należy uznać za element ograniczenia tego prawa . Jednocześnie przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przywracały żadnych wymogów dotyczących możliwości prowadzenia inwestycji w zależności od infrastrukturalnego stanu przygotowania terenów pod zabudowę, nie integrowały one podstawowych sfer procesu inwestycyjnego, takich jak scalenia i parcelacje gruntów w związku z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego, jak też utrzymywały system opłat adiacenckich naliczanych nie od faktycznych kosztów budowy infrastruktury, ale od wzrostu wartości nieruchomości.

11. Komentowana ustawa została przyjęta w następstwie wniesienia jej projektu przez Radę Ministrów (IV kadencja, druk sejm. nr 622).

W bardzo lakonicznym uzasadnieniu projektu stwierdzono m.in.: „Obecnie obowiązująca ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. – wielokrotnie nowelizowana – jest dość powszechnie krytykowana, szczególnie przez przedstawicieli środowisk związanych z budownictwem, i postrzegana jako bariera utrudniająca i spowalniająca procesy inwestycyjne. Niedoskonałość tej ustawy ilustruje także niezadowalający poziom realizacji jej ustaleń, co szczegółowo udokumentował raport Najwyższej Izby Kontroli sprzed kilku lat. W tej sytuacji zdecydowano się na zaproponowanie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż samo przedłużanie mocy obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego nie przyniosło dotychczas efektów, a jedynie przesunęło w czasie negatywne skutki utraty mocy tych planów. Projekt nowej ustawy zmienia i poprawia krytycznie oceniane rozwiązania obecnej ustawy, wprowadzając do niej także nowe elementy.

(...) Przy opracowywaniu projektowanej ustawy uznano za właściwe utrzymanie i udoskonalenie wprowadzonego w 1995 r. systemu planowania przestrzennego, odrzucając tym samym postulowaną przez niektóre środowiska koncepcję jego głębokiej zmiany i kwestionując w szczególności myślenie o potrzebie wprowadzenia hierarchicznych zależności między planami zagospodarowania przestrzennego oraz ograniczenia samorządności gminy w sferze planowania lokalnego, a także zwiększenia ograniczeń prawa własności wynikających z obowiązującej ustawy.

Projekt ustawy opracowano, mając na uwadze konieczność:

Istotną zmianą w stosunku do obecnie obowiązujących przepisów jest wprowadzenie obligatoryjnego wymogu dołączania do uchwały rady o przyjęciu planu lokalnego ustaleń podjętych przez radę gminy co do urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wykonania na tym terenie, terminu ich budowy oraz sposobu finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych (...).

Powyższe rozwiązania zapewnią większą efektywność planów lokalnych i doprowadzą do zastąpienia krytykowanych i nieadekwatnych do obecnych uwarunkowań i potrzeb inwestycyjnych planów ogólnych i miejscowych planami lokalnymi, o jakości odpowiedniej do potrzeb ochrony ładu przestrzennego, interesu publicznego oraz wymagań inwestycyjnych”.

Projekt uległ stosunkowo znacznym zmianom w toku prac parlamentarnych. W szczególności w „słowniczku” dodano legalną definicję interesu publicznego (por. tezy 7–10 do art. 1), osłabiono rolę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rezygnując z zasady, że zapisy studium uwzględnia się w decyzjach o warunkach zabudowy, osłabiono związek między uchwaleniem planu a przyjęciem przez radę gminy ustaleń dotyczących zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (zob. komentarz do art. 20) oraz zmieniono konstrukcję decyzji o warunkach zabudowy, która według projektu mogła być wydana także w razie istnienia planu lokalnego, a w razie jego braku musiała uwzględniać zapisy studium (przy czym wydać ją można było po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej), na instytucję stosowaną wyłącznie w razie braku planu, bez wskazania jej powiązania ze studium.

Kierunek tych zmian w stosunku do projektu nie może być oceniony pozytywnie. Praktyka stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na to, że większość pierwotnych rozwiązań lepiej służyłaby celom, które w uzasadnieniu projektu zdefiniowano jako zapewnienie „większej efektywności planów lokalnych” i doprowadzenie „do zastąpienia krytykowanych i nieadekwatnych do obecnych uwarunkowań i potrzeb inwestycyjnych planów ogólnych i miejscowych planami lokalnymi, o jakości odpowiedniej do potrzeb ochrony ładu przestrzennego, interesu publicznego oraz wymagań inwestycyjnych”. W uchwalonej przez Radę Ministrów w dniu 13.12.2011 r. Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 wprost stwierdzono, że: „obecne regulacje prawne nie rozwiązują zasadniczych problemów gospodarki przestrzennej. Przeciwnie – wzmacniają niekorzystne zjawiska, blokując szanse rozwojowe przede wszystkim obszarom zurbanizowanym, sprzyjają rozpraszaniu zabudowy i ekstensywnemu wykorzystaniu przestrzeni, powodują straty cennych przyrodniczo terenów w miastach i ich otoczeniu, stwarzają bariery dla inwestycji publicznych oraz inwestycji prywatnych, utrudniając modernizację miast i kształtowanie przestrzeni publicznych oraz prowadzenie kompleksowych operacji urbanistycznych o dużej skali” .

O nieadekwatności przyjętych rozwiązań – dość szeroko krytykowanych w literaturze, także ze względu na nieodpowiadanie w pełni standardom przyjętym w europejskich demokratycznych państwach prawnych, w szczególności w zakresie finansowania kosztów urbanizacji – mogą świadczyć kilkakrotnie już podejmowane próby wprowadzenia nowych rozwiązań ustawowych w miejsce przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Próby te nie przyniosły, z różnych przyczyn, oczekiwanych rezultatów, a ustanowiony w komentowanej ustawie system planowania zagospodarowania przestrzeni nie został do dziś zasadniczo zmieniony.