Kulicki Jacek, Kontrola skarbowa. Komentarz
Kontrola skarbowa. Komentarz
Wprowadzenie
1.
Ustawa o kontroli skarbowej uchwalona została 28 września 1991 r., zaś weszła w życie 7 lutego 1992 r., a więc trzy miesiące po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw. Od tamtego momentu zmieniana była wielokrotnie, tak że z pierwotnego tekstu nie pozostał w niezmienionym kształcie praktycznie - poza przepisami przejściowymi i końcowymi - żaden artykuł. Na temat przepisów ustawy wypowiadał się też Trybunał Konstytucyjny. Po raz pierwszy w 1992 r., kiedy to w uchwale z 18 listopada wypowiedział się co do rozumienia treści art. 6 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w tym czasie. Po raz drugi w 2001 r., w wyroku z 13 lutego , w którym - na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich - wypowiedział się o zgodności z Konstytucjąart. 17 ust. 1 w brzmieniu wówczas obowiązującym.
2.
Ustawa o kontroli skarbowej jest zasadniczym źródłem prawnym kontroli skarbowej, i to z wielu powodów. Po pierwsze - powołuje ona do życia instytucję kontroli skarbowej; po drugie - ustanawia jej organy; po trzecie - określa zasady ich powoływania; po czwarte - określa zakres przedmiotowy i podmiotowy kontroli skarbowej; po piąte - precyzuje formy, w jakich kontrola skarbowa może być realizowana; po szóste - określa procedury wszystkich form kontroli skarbowej; po siódme - wskazuje pozycję prawną dyrektorów urzędów kontroli skarbowej jako organu kontroli skarbowej oraz pozycję prawną inspektorów kontroli skarbowej i pozostałych pracowników jednostek organizacyjnych biorących udział w czynnościach kontrolnych, a także ich pozycję jako pracowników jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej; po ósme - ustala uprawnienia inspektorów kontroli skarbowej nie tylko w zakresie prowadzenia czynności postępowania kontrolnego, lecz również w zakresie wszczynania i prowadzenia dochodzeń karnych skarbowych .
Ustawa o kontroli skarbowej zmieniana była 26 razy (ostatnia zmiana: ustawa z 12 marca 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz o zmianie innych ustaw, Dz. U. Nr 64, poz. 594 - art. 2) i doczekała się dwukrotnie tekstu jednolitego - po raz pierwszy w 1999 r., ogłoszonego w Dz. U. Nr 54, poz. 572, po raz drugi w 2004 r., ogłoszonego w Dz. U. Nr 8, poz. 65.
Pierwsza zmiana ustawy dokonana została już w 1992 r., co nastąpiło ustawą z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 85) , a następne:
ustawą z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz. U. Nr 106, poz. 496 z późn. zm.) , która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1997 r.,
ustawą z dnia 7 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 720 z późn. zm.) , która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1997 r., a w zakresie wywiadu skarbowego z dniem 1 stycznia 1998 r.,
ustawą z dnia 6 czerwca 1997 r. o Inspekcji Celnej (Dz. U. Nr 71, poz. 449 z późn. zm.) , która weszła w życie z dniem 1 lipca 1997 r.,
ustawą z dnia 6 czerwca 1997 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 554 z późn. zm.) , która weszła w życie z dniem 1 września 1998 r.,
ustawą z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770 z późn. zm.) , która weszła w życie z dniem 22 października 1997 r.,
ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.) , która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.,
ustawą z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95 z późn. zm.) , która weszła w życie z dniem 11 marca 1999 r.,
ustawą z dnia 10 września 1999 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks karny skarbowy (Dz. U. Nr 83, poz. 931) , która weszła w życie z dniem 17 października 1999 r.,
ustawą z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 70, poz. 816) , która weszła w życie z dniem 23 listopada 2000 r.,
ustawą z dnia 12 października 2000 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej i ustawy o Inspekcji Celnej w związku z dostosowaniem do prawa Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 104, poz. 1103) , która weszła w życie z dniem 14 grudnia 2000 r.,
ustawą z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł (Dz. U. Nr 116, poz. 1216 z późn. zm.) , która weszła w życie z dniem 23 czerwca 2001 r.,
ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej, ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy o uposażeniu żołnierzy, ustawy o Policji, ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o Służbie Więziennej oraz ustawy o Inspekcji Celnej (Dz. U. Nr 81, poz. 877) , która weszła w życie z dniem 8 listopada 2001 r.,
ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o gromadzeniu, przetwarzaniu i przekazywaniu informacji kryminalnych (Dz. U. Nr 110, poz. 1189 z późn. zm.) , która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r.,
ustawą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365) , która weszła w życie z dniem 1 maja 2002 r.,
ustawą z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676) , która weszła w życie z dniem 29 czerwca 2002 r.,
ustawą z dnia 7 czerwca 2002 r. o zniesieniu Generalnego Inspektora Celnego, zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 89, poz. 804) , która weszła w życie z dniem 1 lipca 2002 r.,
ustawą z dnia 27 lipca 2002 r. - Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178) , która weszła w życie z dniem 1 października 2002 r.,
ustawą z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1387) , która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r.,
ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 216, poz. 1824) , która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r.,
ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 774) , która weszła w życie z dniem 15 czerwca 2003 r.
ustawą z dnia 9 lipca 2003 r. o Wojskowych Służbach Informacyjnych (Dz. U. Nr 139, poz. 1326) , która weszła w życie z dniem 23 sierpnia 2003 r.,
ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) , która weszła w życie z dniem 1 września 2003 r.,
ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) , która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.,
ustawą z dnia 19 marca 2004 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie ustawy o kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 91, poz. 868), która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r.
3.
Spośród tych dwudziestu sześciu nowelizacji najistotniejsze znaczenie dla kształtu i kompetencji kontroli skarbowej miały cztery: po pierwsze - ustawa z dnia 7 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 720 z późn. zm.), która dokonała zmian w przedmiotowym zakresie kontroli skarbowej, w procedurze kontrolnej, w zakończeniu postępowania kontrolnego, wprowadzając jako podstawową formę prawną decyzję, oraz w uprawnieniach wywiadu skarbowego; po drugie - ustawa z dnia 7 czerwca 2002 r. o zniesieniu Generalnego Inspektora Celnego, o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 804), która dokonując zmian w procedurze kontrolnej, zniosła jako organy kontroli skarbowej - inspektorów kontroli skarbowej, powołując w ich miejsce dyrektorów urzędów kontroli skarbowej; po trzecie - ustawa z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1387), która ujednoliciła procedurę kontroli podatkowej, wynikającą z Ordynacji podatkowej, oraz procedurę kontroli skarbowej, wynikającą z ustawy o kontroli skarbowej; po czwarte - ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), która dokonała zmian w zakresie kontroli skarbowej, w zasadach powoływania organów kontroli skarbowej, w zakresie przedmiotowym wywiadu skarbowego.
Zmiany te, szczególnie trzy ostatnie nowelizacje, przybliżyły kontrolę skarbową do wzorca formacji policyjnej.
4.
Kontrola skarbowa nie jest nową instytucją w strukturze administracji skarbowej, bowiem znana była już ustawodawstwu międzywojennemu, które statuowało ją jako organ wykonawczy władz skarbowych. Zorganizowana była wówczas w :
rejonach kontrolnych tworzonych w obwodach urzędów skarbowych akcyz i monopoli państwowych (granice rejonu obejmowały obszar jednego lub kilku powiatów politycznych); siedzibą rejonu była siedziba starostwa; na czele rejonu stał kierownik podległy bezpośrednio kierownikowi właściwego urzędu skarbowego akcyz i monopoli państwowych; do zadań urzędników rejonu kontrolnego należały nadzór nad przedsiębiorstwami produkującymi artykuły akcyzowo-monopolowe oraz kontrola obrotu handlowego tymi artykułami (uprawnienia te można przyrównać do uprawnień dzisiejszego szczególnego nadzoru podatkowego);
brygadach kontroli skarbowej tworzonych w obwodach urzędów skarbowych akcyz i monopoli państwowych (siedzibą brygady była siedziba właściwego urzędu skarbowego akcyz i monopoli państwowych; kierownikowi tego urzędu podlegał kierownik brygady); brygada mogła mieć swoje oddziały; zadaniami brygad kontroli skarbowej była walka z przestępczością akcyzowo-monopolową oraz kontrola obrotu artykułami akcyzowo-monopolowymi.
Następna zmiana w organach wykonawczych władz skarbowych została dokonana rozporządzeniami: Ministra Skarbu z dnia 16 grudnia 1936 r. o organizacji i zakresie działania kontroli skarbowej (Dz. U. R.P. Nr 94, poz. 664) oraz Ministrów Skarbu i Sprawiedliwości z dnia 22 kwietnia 1932 r. o wykonaniu ustawy karnej skarbowej (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 362). Nastąpiło dalsze spolaryzowanie kompetencji organów wykonawczych władz skarbowych, przy czym kontrola skarbowa została podporządkowana bezpośrednio izbom skarbowym, a nie jak do tej pory urzędom skarbowym akcyzowo-monopolowym. W rejonach kontrolnych mogły być tworzone - wzorem brygad kontroli skarbowej - oddziały. Po raz pierwszy pojawiła się - istniejąca do dnia dzisiejszego - instytucja szczególnego nadzoru podatkowego. Brygady kontroli skarbowej zostały przekształcone w organy śledcze władz skarbowych.
Ostatnia przedwojenna reorganizacja organów wykonawczych władz skarbowych została dokonana rozporządzeniem Ministra Skarbu z dnia 23 lutego 1939 r. o organizacji i zakresie działania izb skarbowych oraz podległych im urzędów skarbowych i organów wykonawczych (Dz. U. R.P. Nr 18, poz. 118). Obok kontroli skarbowej - jako organu wykonawczego władz skarbowych - pojawiła się ochrona skarbowa , która przejęła kompetencje dotychczasowych brygad kontroli skarbowej.
Ochrona skarbowa zorganizowana była w brygadach, których właściwość miejscowa obejmowała obszar jednego lub kilku powiatów. Siedzibą brygady była siedziba władz administracji ogólnej (siedzibami dotychczasowych brygad kontroli skarbowej były siedziby właściwych urzędów skarbowych). Na czele brygady stał kierownik podległy dyrektorowi izby skarbowej. Rozporządzenie dopuszczało również tworzenie oddziałów brygad ochrony skarbowej.
Rozporządzenie Ministra Skarbu z 1939 r. w zasadzie nie zmieniło kształtu kontroli skarbowej jako organu wykonawczego władz skarbowych, a jedynie jego usytuowanie w strukturze organów skarbowych. Dotychczasowa bezpośrednia podległość izbom skarbowym została zastąpiona - już funkcjonującą przed 1936 r. - podległością urzędom skarbowym akcyz i monopoli państwowych.
Ten kształt ochrony i kontroli skarbowej został zachowany do 1951 r. , kiedy to miała miejsce reforma służb skarbowych , która pozostawiła w gestii Ministra Finansów sprawy rewizji i kontroli finansowej oraz zwalczania przestępczości skarbowej.
Strukturę oraz uprawnienia aparatu kontrolnego określały :
w okresie od 10 lutego 1951 r. do 14 listopada 1954 r. - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1951 r. w sprawie organizacji i zakresu działania organów kontroli i rewizji finansowej (Dz. U. Nr 8, poz. 61);
w okresie od 15 listopada 1954 r. do 31 maja 1975 r. - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 października 1954 r. w sprawie organizacji i zakresu działania organów kontroli i rewizji finansowej (Dz. U. Nr 50, poz. 255; z 1957 r. Nr 47, poz. 224, z 1969 r. Nr 7, poz. 59);
w okresie od 1 czerwca 1975 r. do 31 grudnia 1982 r. - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania i uprawnień Ministra Finansów oraz jego organów w zakresie dochodów państwa i kontroli finansowej (Dz. U. Nr 18, poz. 98).
Organami Ministra Finansów w zakresie kontroli i rewizji finansowej były w pierwszym okresie (10 lutego 1951 r. - 14 listopada 1954 r.):
departament kontrolno-rewizyjny w Ministerstwie Finansów,
inspektoraty kontrolno-rewizyjne:
przy prezydiach wojewódzkich rad narodowych, na czele których stali wojewódzcy inspektorzy kontroli finansowej,
przy prezydiach powiatowych rad narodowych oraz przy prezydiach rad narodowych miast stanowiących powiaty, na czele których stali powiatowi (miejscy) inspektorzy kontroli finansowej.
Od 15 listopada 1954 r. dotychczasowy departament kontrolno-rewizyjny w Ministerstwie Finansów został przekształcony w Główny Inspektorat Kontrolno-Rewizyjny, stanowiący jednostkę organizacyjną w Ministerstwie Finansów, na czele którego stanął Główny Inspektor Kontroli Finansowej.
Do zakresu działania organów kontrolno-rewizyjnych należały kontrola i rewizja finansowa wykonywania budżetów jednostek budżetowych i przedsiębiorstw gospodarki uspołecznionej oraz kontrola całokształtu działalności jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Finansów. W szczególności organy kontrolno-rewizyjne dokonywały kontroli:
gospodarki finansowej urzędów, zakładów i instytucji budżetowych pod względem:
wykonywania budżetów,
przestrzegania dyscypliny rachunkowo-budżetowej,
prawidłowego i zgodnego z budżetem pobierania i zużywania środków budżetowych,
należytego gromadzenia i wykorzystania pozabudżetowych środków specjalnych,
przestrzegania etatów, stawek i funduszu płac,
gospodarki finansowej przedsiębiorstw uspołecznionych pod względem:
prawidłowego i terminowego wykonywania zobowiązań wobec budżetu,
wykonywania planów finansowych,
przestrzegania przepisów dotyczących etatów, stawek i funduszu płac oraz wydatków zarządu,
kasowego wykonania budżetu państwa przez organy Narodowego Banku Polskiego,
działalności głównych i starszych księgowych pod względem wykonywania przez nich uprawnień i obowiązków w zakresie przestrzegania dyscypliny finansowej,
całokształtu działalności i gospodarki jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Finansów.
Ten zakres kompetencji kontrolnych z niewielkimi modyfikacjami obowiązywał również pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 1954 r. w sprawie organizacji i zakresu działania organów kontroli i rewizji finansowej (Dz. U. Nr 50, poz. 255 z późn. zm.). Istotną zmianą było powierzenie inspektoratom kontrolno-rewizyjnym od połowy 1957 r. zadań w zakresie zwalczania wszelkiego rodzaju nadużyć finansowych, zwłaszcza przestępstw podatkowych, dewizowych i gospodarczych, a w szczególności:
ujawniania osób uchylających się od opodatkowania,
ujawniania obrotów i dochodów zatajonych przed opodatkowaniem,
zbierania informacji i materiałów oraz zabezpieczania dowodów stanowiących podstawę wymiaru podatków i opłat,
ujawniania obrotu wartościami dewizowymi, dokonywanego bez zezwolenia dewizowego,
ujawniania bezprawnego przerobu i obrotu złotem i platyną,
ujawniania bezprawnego skupywania w celu odsprzedaży z zyskiem towarów nabytych w kraju za waluty obce albo dokumentów uprawniających do otrzymania tych towarów,
ujawniania przestępstw gospodarczych w jednostkach uspołecznionych.
Likwidacja Głównego Inspektoratu Kontrolno-Rewizyjnego oraz inspektoratów kontrolno-rewizyjnych nastąpiła w 1975 r. Zostały one zastąpione okręgowymi zarządami dochodów państwa i kontroli finansowej, do zakresu działania których należało:
planowanie, ustalanie oraz pobór należności budżetowych od jednostek gospodarki uspołecznionej objętych budżetem centralnym,
wykonywanie szczególnego nadzoru podatkowego w przedsiębiorstwach i zakładach objętych tym nadzorem,
analiza i ocena funkcjonowania systemu ekonomiczno-finansowego jednostek gospodarki uspołecznionej objętych budżetem centralnym, a mających siedzibę na terenie działania okręgowego zarządu dochodów państwa i kontroli finansowej, z punktu widzenia rozliczeń z budżetem państwa,
kontrola finansowa jednostek gospodarki uspołecznionej, z wyjątkiem ministerstw, urzędów centralnych, urzędów terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, centralnych związków spółdzielni, zarządów głównych (central) organizacji społecznych oraz polskich placówek zagranicznych,
kontrola urzędów terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w zakresie prawidłowości wymiaru oraz poboru podatków i opłat,
ujawnianie i zwalczanie przestępstw popełnionych na szkodę Państwa lub jednostek gospodarki uspołecznionej oraz przestępstw i wykroczeń skarbowych.
5.
W pierwotnym kształcie kontrola skarbowa obejmowała jedynie :
kontrolę podatkową, do której ustawodawca zaliczał:
kontrolę rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podatków stanowiących dochód budżetu państwa; w ramach kontroli prowadzonej w tym zakresie możliwa była również kontrola rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania zobowiązań podatkowych stanowiących dochód gminy oraz należności pieniężnych budżetu państwa, do których nie miały zastosowania przepisy o zobowiązaniach podatkowych;
wykonywanie szczególnego nadzoru podatkowego;
kontrolę w zakresie finansów publicznych, do której ustawodawca zaliczał:
kontrolę prawidłowości obliczania i wpłacania innych niż podatkowe należności budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych, do których stosowało się przepisy o zobowiązaniach podatkowych;
kontrolę celowości i legalności wydatkowania środków budżetowych;
kontrolę prawidłowości obliczania i wykorzystania dotacji budżetowych;
kontrolę gospodarowania mieniem państwowa, do której ustawodawca zaliczał kontrolę wykorzystania i rozporządzania mieniem państwa, co miało polegać na ujawnianiu niedoborów oraz innych szkód w tym mieniu;
kontrolę dewizową, do której ustawodawca zaliczał badanie prawidłowości obrotu dewizowego;
kontrolę cen, do której ustawodawca zaliczał badanie prawidłowości stosowania cen urzędowych oraz umownych w zakresie objętym ograniczeniami swobodnego kształtowania ich poziomu.
6.
Zmiany w przedmiotowym zakresie kontroli skarbowej zostały dokonane przede wszystkim:
po pierwsze - ustawą z dnia 7 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 720 z późn. zm.), która do przedmiotowego zakresu kontroli skarbowej włączyła w zakresie kontroli podatkowej:
ujawnianie i kontrolę niezgłoszonej do opodatkowania działalności gospodarczej,
ujawnianie i kontrolę dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów,
kontrolę źródeł pochodzenia majątku;
ustawa ta dokonała również niewielkich korekt w zakresie kontroli finansów publicznych oraz gospodarowania mieniem państwowym;
po drugie - ustawą z dnia 7 czerwca 2002 r. o zniesieniu Generalnego Inspektora Celnego, o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 89, poz. 804), która:
do przedmiotowego zakresu kontroli finansów publicznych włączyła kontrolę gospodarowania środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej oraz międzynarodowych instytucji finansowych, które podlegają zwrotowi,
kontrolą skarbową objęła:
w zakresie kontroli celnej:
kontrolę zgodności z prawem przywozu towarów dopuszczonych do obrotu na polskim obszarze celnym,
kontrolę zgodności z prawem przywozu towarów mających inne przeznaczenie celne niż obrót na polskim obszarze celnym,
kontrolę wywozu towarów za granicę,
ujawnianie towarów nielegalnie wprowadzonych na polski obszar celny,
przestępczość:
w zakresie obrotu z zagranicą towarami i technologiami objętymi kontrolą międzynarodową,
polegającą na naruszeniu prawa ochrony dóbr kultury narodowej, narodowego zasobu archiwalnego i ochrony własności intelektualnej,
w zakresie prania brudnych pieniędzy, tzn. polegającą na wprowadzaniu na polski obszar celny i wyprowadzaniu z tego obszaru środków płatniczych pochodzących z przestępstw,
ściganą na mocy porozumień i umów międzynarodowych,
w zakresie wykorzystywania zajmowanego stanowiska w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych dla celów osiągnięcia korzyści majątkowych,
kontrolę oświadczeń majątkowych osób zatrudnionych lub pełniących funkcję służbową w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych,
ujawnianie składników majątkowych podmiotów:
zobowiązanych do uiszczania należności publicznych,
podejrzanych o czyny zagrożone karą grzywny lub karami pieniężnymi,
analizę i prognozę w zakresie negatywnych zjawisk występujących w obszarze właściwości kontroli skarbowej;
po trzecie - ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), która kontrolą skarbową objęła:
w zakresie kontroli finansów publicznych:
kontrolę wywiązywania się z warunków finansowania pomocy ze środków publicznych oraz ze środków pochodzących z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych,
certyfikację i wydawanie deklaracji zamknięcia pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej,
kontrolę prawidłowości przekazywania środków własnych do budżetu Unii Europejskiej (to uregulowanie wchodzi w życie z dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej);
w zakresie kontroli gospodarowania mieniem państwowym:
badanie wykorzystania mienia otrzymanego od Skarbu Państwa w celu realizacji zadań publicznych,
kontrolę prawidłowości prywatyzacji mienia Skarbu Państwa;
kontrolę resortową jednostek organizacyjnych administracji celnej, podatkowej oraz kontroli skarbowej podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych.
Ustawa ta do zadań kontroli skarbowej włączyła również zapewnienie ochrony fizycznej i technicznej inspektorom i pracownikom jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej i - za zgodą Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej - innym organom i instytucjom państwowym (art. 2a ust. 1 u.k.s.), wyłączając jednocześnie z zakresu kontroli skarbowej szczególny nadzór podatkowy i poddając go naczelnikom urzędów celnych, ustanowionym z dniem 1 września 2003 r. organami podatkowymi (art. 13 § 1 pkt 1 o.p.).
Przedmiotowy zakres kontroli skarbowej uzupełniany był ponadto ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 216, poz. 1824), która kontrolą skarbową objęła:
rzetelność wypełniania zobowiązań wynikających z udzielonych przez Skarb Państwa poręczeń i gwarancji,
wykorzystanie środków, których spłatę poręczył lub gwarantował Skarb Państwa.
7.
Obecnie - od 1 września 2003 r. - do przedmiotowego zakresu kontroli skarbowej należą sprawy:
z zakresu prawa podatkowego,
z zakresu finansów publicznych,
z zakresu gospodarowania mieniem państwowym,
kontroli cen,
kontroli dewizowej,
kontroli celnej,
zapobiegania i wykrywania niektórych przestępstw gospodarczych oraz przeciwko działalności instytucji państwowych i samorządu terytorialnego,
kontroli oświadczeń majątkowych pracowników resortu finansów oraz osób pełniących funkcje organów w resorcie finansów,
ujawniania składników majątkowych,
analizy i prognozy w zakresie negatywnych zjawisk występujących w obszarze właściwości kontroli skarbowej.
8.
Kontrola skarbowa - rozpatrywana na płaszczyźnie podmiotowej, a więc jako zespół organów i jednostek organizacyjnych wykonujących funkcje państwa w zakresie kontroli finansowej - nie jest jedynym podmiotem uprawnionym do kontroli wywiązywania się podmiotów finansów publicznych z obowiązków prawnofinansowych wynikających z ustaw. Do organów kontrolnych posiadających prerogatywy w zakresie kontroli finansowej należy zaliczyć również:
po pierwsze - Najwyższą Izbę Kontroli, działającą na podstawie ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 85, poz. 937 z późn. zm.) , która kontroluje:
pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności - działalność finansową, m.in. w zakresie wykonywania budżetu państwa oraz ustaw i innych aktów prawnych :
organów administracji rządowej,
Narodowego Banku Polskiego,
państwowych osób prawnych,
państwowych jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, a więc m.in. jednostek budżetowych, zakładów budżetowych oraz gospodarstw pomocniczych;
pod względem legalności, gospodarności i rzetelności działalność finansową:
organów samorządu terytorialnego,
samorządowych osób prawnych,
samorządowych jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi;
pod względem legalności i gospodarności działalność jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe albo komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa, w szczególności:
wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo lub samorząd terytorialny,
wykonują zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego,
organizują lub wykonują prace interwencyjne albo roboty publiczne,
działają z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystają z mienia państwowego lub samorządowego, w tym także ze środków przyznanych na podstawie umów międzynarodowych,
korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, poręczenia lub gwarancji udzielonych przez państwo, samorząd terytorialny lub podmioty określone w ustawie z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U. Nr 79, poz. 484 z późn. zm.),
udzielają lub korzystają z pomocy podlegającej przepisom ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 141, poz. 1177 z późn. zm.),
wykonują zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego,
wywiązują się ze zobowiązań, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z innych należności budżetowych, gospodarki pozabudżetowej i państwowych funduszy celowych oraz świadczeń pieniężnych na rzecz państwa wynikających ze stosunków cywilnoprawnych;
po drugie - organy podatkowe pierwszej instancji, a więc naczelników urzędów skarbowych, naczelników urzędów celnych, wójtów, burmistrzów (prezydentów miast), starostów oraz marszałków województw , którzy mają uprawnienia do przeprowadzania kontroli podatkowej podatników, płatników, inkasentów i następców prawnych , tj. kontroli, której celem jest sprawdzenie wywiązywania się przez kontrolowanych z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego (ustaw podatkowych i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych) oraz w zakresie szczególnego nadzoru podatkowego;
po trzecie - regionalne izby obrachunkowe działające na podstawie ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.), które kontrolują - na podstawie kryteriów zgodności z prawem oraz zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym - gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych, oraz zamówienia publiczne :
jednostek samorządu terytorialnego,
związków międzygminnych,
stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów,
związków powiatów,
samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych,
innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego;
po czwarte - Służbę Celną, powołaną ustawą z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.) , która uprawniona jest do :
kontroli przestrzegania przepisów prawa celnego oraz innych przepisów związanych z przywozem i wywozem towarów (kontrolę tę wykonują organy celne - zob. pkt 30 komentarza do art. 2),
kontroli podatkowej w zakresie podatku akcyzowego, w tym wykonywania szczególnego nadzoru akcyzowego (kontrolę tę wykonują organy celne pierwszej instancji - zob. komentarz do art. 35b-35h);
po piąte - audytorów wewnętrznych, o których mowa w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t. jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148) , którzy uprawnieni są do:
badania dowodów księgowych oraz zapisów w księgach rachunkowych,
oceny systemu gromadzenia środków publicznych i dysponowania nimi oraz gospodarowania mieniem,
oceny efektywności i gospodarności zarządzania finansowego w :
Kancelarii Sejmu,
Kancelarii Senatu,
Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
Sądzie Najwyższym,
Naczelnym Sądzie Administracyjnym,
Trybunale Konstytucyjnym,
sądach powszechnych,
Najwyższej Izbie Kontroli,
Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich,
Biurze Rzecznika Praw Dziecka,
Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji,
Biurze Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych,
Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu,
Krajowym Biurze Wyborczym,
Państwowej Inspekcji Pracy,
ministerstwach,
Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
urzędach centralnych,
urzędach przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów,
Rządowym Centrum Studiów Strategicznych,
Rządowym Centrum Legislacji,
urzędach wojewódzkich,
urzędach celnych,
urzędach skarbowych,
funduszach celowych, stanowiących wyodrębnione jednostki organizacyjne,
Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych,
Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego,
Funduszach zarządzanych przez ZUS i KRUS,
kasach chorych,
należących do sektora finansów publicznych państwowych osób prawnych.
9.
Ustawa o kontroli skarbowej nie jest jedynym źródłem kontroli skarbowej. Wśród jej źródeł prawnych istotne miejsce zajmują rozporządzenia, w drodze których regulowane są:
(zob. art. 3a i komentarz do niego);
zagadnienia związane z czynnościami kontrolnymi w zakresie certyfikacji i wydawania deklaracji zamknięcia pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej ; regulacji podlega:
zakres przeprowadzania czynności kontrolnych,
sposób dokumentowania czynności kontrolnych,
wzór upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolnych,
wzory certyfikatu oraz deklaracji zamknięcia pomocy
organizacja kontroli resortowej jednostek organizacyjnych administracji celnej, podatkowej oraz kontroli skarbowej podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (zob. komentarz do art. 14b);
cele specjalne, na które są wykorzystywane środki budżetowe i mienie państwowe w jednostkach podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez właściwego ministra do spraw obrony narodowej, w Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, jednostkach wojskowych podległych ministrowi do spraw wewnętrznych oraz jednostkach organizacyjnych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, jak również organy, zasady i tryb przeprowadzania kontroli w tym zakresie (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 marca 1998 r. - Dz. U. Nr 44, poz. 261 oraz art. 5 i komentarz do niego);
wzory legitymacji służbowych i znaków identyfikacyjnych oraz :
organy właściwe do ich wydawania,
sposób ich wydawania, wymiany, składania do depozytu, zwrotu oraz posługiwania się nimi
(rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie legitymacji służbowych i znaków identyfikacyjnych inspektorów kontroli skarbowej i pracowników jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej - Dz. U. Nr 133, poz. 1239 z późn. zm. oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 2000 r. w sprawie określenia wzorów legitymacji pracowników jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej oraz ustalania zasad ich wydawania i wymiany, Dz. U. Nr 11, poz. 134 z późn. zm. i pkt 17 komentarza do art. 13);
sposób i tryb współdziałania organów kontroli skarbowej, inspektorów kontroli skarbowej i pozostałych pracowników jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej z :
organami administracji rządowej,
organami administracji samorządowej,
państwowymi, gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi jednostkami organizacyjnymi,
organami celnymi i podatkowymi w zakresie korzystania przez nich z informacji gromadzonych przez te organy
(rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. - Dz. U. Nr 96, poz. 844 oraz art. 7 i komentarz do niego);
sposób organizowania i tryb przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora urzędu kontroli skarbowej oraz :
szczegółowe wymagania podlegające sprawdzeniu w toku postępowania egzaminacyjnego,
skład komisji konkursowej,
(rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora urzędu kontroli skarbowej, Dz. U. Nr 210, poz. 2043 oraz pkt 14-15 komentarza do art. 8);
siedziby i terytorialny zasięg działania urzędów kontroli skarbowej (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 1998 r. w sprawie określenia siedzib i terytorialnego zasięgu działania urzędów kontroli skarbowej - Dz. U. Nr 153, poz. 995 oraz pkt 5 i 7 komentarza do art. 9);
organizacja urzędów kontroli skarbowej (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 2002 r. - Dz. U. Nr 96, poz. 856 oraz pkt 6 i 7 komentarza do art. 9);
statut urzędów kontroli skarbowej (zob. zarządzenie nr 42 Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie nadania statutu urzędom kontroli skarbowej, Dz. Urz. Min. Fin. Nr 17, poz. 96 oraz pkt 6 i 7 komentarza do art. 9);
wzór i sposób oznakowania pojazdów służbowych kontroli skarbowej (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie wzoru i sposobu oznakowania pojazdów służbowych kontroli skarbowej, Dz. U. z 2003 r. Nr 20, poz. 172);
szczegółowy tryb:
legitymowania osób,
zatrzymywania i przeszukiwania osób,
przeszukiwania pomieszczeń, bagażu i ładunku,
zatrzymywania pojazdów i innych środków przewozowych,
badania towarów i pobierania ich próbek,
kontroli rodzaju używanego paliwa,
pobrania próbek paliwa ze zbiornika pojazdu mechanicznego
(rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie legitymowania, zatrzymywania i przeszukiwania osób, zatrzymywania pojazdów i innych środków przewozowych przez inspektorów i pracowników kontroli skarbowej oraz ponownego umieszczania zamknięć celnych - Dz. U. Nr 100, poz. 912 oraz komentarz do art. 11a i 11b);
szczegółowe warunki i sposób postępowania przy użyciu broni palnej przez pracowników jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. - Dz. U. Nr 96, poz. 846 oraz art. 11f i komentarz do niego);
tryb tworzenia i wykaz wyodrębnionych komórek organizacyjnych, których pracownicy:
ujawniają i kontrolują niezgłoszoną do opodatkowania działalność gospodarczą,
ujawniają i kontrolują dochody nieznajdujące pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów,
kontrolują zgodność z prawem przywozu towarów dopuszczonych do obrotu na polskim obszarze celnym oraz wywozu towarów za granicę,
kontrolują i ujawniają towary nielegalnie wprowadzone na polski obszar celny,
kontrolują źródła pochodzenia majątku,
ujawniają składniki majątkowe,
rozpoznają, zapobiegają i zwalczają przestępczość związaną z obrotem z zagranicą niektórymi towarami, a także liczbę zatrudnionych w tych komórkach inspektorów i pracowników oraz tryb naboru
(rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie komórek organizacyjnych kontroli skarbowej, w których zatrudnionym inspektorom i pracownikom przysługuje umundurowanie służbowe i broń służbowa, a także naboru do tych komórek - Dz. U. Nr 100, poz. 911 z późn. zm. oraz pkt 10 i 11 komentarza do art. 11g);
wzory umundurowania oraz kryteria i tryb przydziału broni służbowej i umundurowania (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 grudnia 2002 r. - Dz. U. z 2003 r. Nr 20, poz. 174 oraz pkt 12 i 13 komentarza do art. 11g);
zasady i tryb kontroli resortowej jednostek organizacyjnych administracji celnej, podatkowej oraz kontroli skarbowej (zob. art. 14b i komentarz do niego);
sposób dokumentowania kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków i postanowień dotyczących kontroli operacyjnej, przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych w toku kontroli operacyjnej, wzory stosowania druków i rejestrów działań operacyjnych ;
wzór upoważnienia do uzyskania danych od administratora danych przez pracowników wywiadu skarbowego (zob. komentarz do art. 36b);
zakres, warunki i tryb przekazywania wywiadowi skarbowemu informacji o uzyskanych przez inne uprawnione podmioty w wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz tryb i warunki ochrony danych osobowych (zob. komentarz do art. 36f);
sposób i tryb ustalania wysokości i przyznawania odszkodowania osobom udzielającym pomocy pracownikom wywiadu skarbowego ;
sposób dysponowania funduszem operacyjnym wywiadu skarbowego ;
rodzaje i tryb wydawania oraz sposób posługiwania się i przechowywania dokumentów uniemożliwiających identyfikację pracowników operacyjnych oraz identyfikację środków wykorzystywanych w trakcie działań operacyjnych (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów, trybu wydawania, sposobu posługiwania się i przechowywania dokumentów, które uniemożliwiają ustalenie danych identyfikujących pracownika operacyjnego oraz środków, którymi się posługuje przy wykonywaniu zadań służbowych - Dz. U. Nr 123, poz. 1057) ;
warunki odbywania praktyki oraz przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych na stanowisko inspektora kontroli skarbowej (zarządzenie Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2000 r. - Dz. Urz. Min. Fin. Nr 12, poz. 68 oraz pkt 6-8 komentarza do art. 39);
zasady, wysokość oraz tryb przyznawania dodatku dla pracowników jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej niebędących inspektorami kontroli skarbowej (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 czerwca 1997 r. - Dz. U. Nr 62, poz. 391 oraz pkt 2 komentarza do art. 40);
rodzaje stanowisk inspektorów kontroli skarbowej oraz wysokość i tryb przyznawania dodatku skarbowego (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 lutego 1992 r. - Dz. U. Nr 12, poz. 45 oraz pkt 1 komentarza do art. 40).
10.
Drugim, obok ustawy o kontroli skarbowej, ustawowym źródłem prawnym kontroli skarbowej jest Ordynacja podatkowa, do postanowień której odsyłają art. 3a ust. 5, art. 8 ust. 1a, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14a ust. 2 i 3, art. 31 ust. 1 i 1a, art. 38 ust. 2 u.k.s. (zob. pkt 5 i 6 komentarza do art. 3a, pkt 7-9 komentarza do art. 8, pkt 4-6 komentarza do art. 12, pkt 25-26 komentarza do art. 13, pkt 5 komentarza do art. 14a, pkt 1-6 komentarza do art. 31, pkt 6-12 komentarza do art. 38).
1.
Art. 1 u.k.s. określa ogólny - od strony przedmiotowej - cel działań kontroli skarbowej, przy czym ustawodawca nie wyznacza w tym zakresie jednego punktu odniesienia.
2.
Instytucja kontroli skarbowej została powołana przede wszystkim do ochrony interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa, a więc wszystkich tych działań podmiotów występujących w imieniu Skarbu Państwa, które zmierzają do osiągnięcia korzyści materialnych lub zapobiegają poniesieniu straty. Art. 1 u.k.s. nie odnosi się oczywiście do wszystkich działań Skarbu Państwa, lecz jedynie do sprecyzowanych w art. 2 i 3 u.k.s., które wyznaczają przedmiotowy zakres obowiązywania komentowanej ustawy. Chodzi tu o działania przede wszystkim na płaszczyźnie finansowej i materialnej, a więc mieszczące się w kompetencjach ministrów kierujących działami: budżet, finanse publiczne, gospodarka oraz instytucje finansowe i Skarb Państwa, zdefiniowanymi w ustawiez dnia 4 września 1997 r. o działach administracji...
Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX