Urbaniak Monika, Komentarz do ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych

Komentarz stanowi aktualną analizę prawną ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. 2023 poz. 700 t.j.), jak również tzw. dyrektywy tytoniowej, którą ta ustawa implementuje do prawa polskiego, oraz Ramowej Konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o Ograniczeniu Użycia Tytoniu, sporządzonej w Genewie dnia 21 maja 2003 r. (Dz.U. 2007, nr 74, poz. U 487). Komentarz stanowi opracowanie przedstawiające całość problematyki prawnej związanej z używaniem wyrobów tytoniowych. Odniesiono się w nim do wskazanej wyżej ramowej konwencji WHO, nieomawianej dotychczas szerzej w piśmiennictwie. Jest ona międzynarodowym traktatem na temat zdrowia publicznego. Uznaje szerzenie się epidemii tytoniowej za ogólnoświatowy problem niosący poważne konsekwencje dla zdrowia publicznego i wymagający możliwie jak najszerszej współpracy międzynarodowej oraz udziału wszystkich państw w skutecznych, odpowiednich i wszechstronnych działaniach międzynarodowych. Cel konwencji został wskazany w jej art. 3 – jest to ochrona dzisiejszych i przyszłych pokoleń przed zgubnymi zdrowotnymi, społecznymi, środowiskowymi i ekonomicznymi następstwami konsumpcji wyrobów tytoniowych i narażenia na dym tytoniowy. W konwencji zostały przedstawione ramy dla środków ograniczenia użycia tytoniu, które jej sygnatariusze zobowiązani są wprowadzić na szczeblu krajowym, regionalnym i międzynarodowym. Rozwiązania przyjęte w konwencji stanowią element polityki WHO w zakresie walki z tytoniem.

WHO w najnowszym raporcie z 2021 roku uznaje używanie wyrobów tytoniowych za istotny czynnik ryzyka, powodujący przedwczesną śmierć 8 milionów ludzi rocznie . Również w opublikowanym 7 lipca 2021 roku raporcie: NFZ o zdrowiu. Choroby odtytoniowe wskazuje się, że palenie tytoniu negatywnie oddziałuje na wszystkie narządy człowieka i może powodować nieuleczalne choroby układu oddechowego, takie jak przewlekła obturacyjna choroba płuc (POChP), rozedma, astma, czy zwiększać ryzyko występowania szeregu nowotworów złośliwych, np. raka płuca, krtani, części ustnej gardła, a także obciąża serce i układ krwionośny, zwiększając m.in. ryzyko wystąpienia choroby niedokrwiennej serca. Z raportu wynika, że w 2015 roku w Polsce 8,5 mln osób paliło tytoń, co stanowiło prawie 25% osób powyżej 10. roku życia. Uzależnienie od tytoniu stanowi chorobę, która przyczynia się do zwiększenia ryzyka wystąpienia innych chorób, w związku z czym państwo prowadzi aktywną politykę antynikotynową. W Polsce realizowane są różne kampanie społeczne mające zniechęcić młodych ludzi do palenia tytoniu. Kampania społeczna pn.: #StopFejkFriends, zrealizowana na zlecenie Ministerstwa Zdrowia w 2020 roku, dotyczyła upowszechniania wiedzy na temat szkodliwości palenia tytoniu i papierosów elektronicznych oraz używania nowatorskich wyrobów tytoniowych. Obecnie Główny Inspektor Sanitarny prowadzi kampanię pt. Polska krajem wolnym od tytoniu 2030!, w ramach której rozróżnia dwa podejścia do walki z tytoniem. Pierwsze z nich to strategia endgame, polegająca na całkowitej eliminacji tytoniu ze społeczeństwa. Druga strategia to harm reduction, czyli redukcja szkód – odrzuca ona przekonanie o całkowitej abstynencji jako jedynej i najlepszej terapii dla osób uzależnionych. W przypadku palaczy miało to (i nadal ma) na celu eliminację wchłaniania związków toksycznych, a pozostawia palaczowi możliwość przyjmowania nikotyny.

Polska jest jednym z największych i najważniejszych producentów wyrobów tytoniowych w Unii Europejskiej. Działalność prowadzą tutaj największe międzynarodowe koncerny tytoniowe. Konsumenci mogą nabywać wyroby tytoniowe w wielu różnorodnych punktach sprzedaży, w tym w sklepach spożywczych, salonikach prasowych, kioskach, sklepach specjalistycznych.

Od wielu lat w poszczególnych państwach Unii Europejskiej, w tym również w Polsce, podejmowane są próby ograniczenia palenia tytoniu wśród społeczeństwa. Nadmierne palenie tytoniu przyczynia się do uzależnienia od tej substancji. Jest ona jednym z produktów zawierających nikotynę, czyli substancję psychoaktywną. Proces inhalacji nikotyny na skutek palenia tytoniu znany był już Aztekom, a w Europie rozpowszechnił się w XV wieku wraz z przywiezieniem nasion tej rośliny przez Krzysztofa Kolumba. Warto zauważyć, że dopiero w połowie XX wieku zaczęły pojawiać się doniesienia naukowe zwracające uwagę na szkodliwość palenia tytoniu .

W Polsce konsumpcja wyrobów tytoniowych utrzymuje się na wysokim poziomie i stanowi jedno z największych wyzwań zdrowia publicznego. Z badań ankietowych przeprowadzonych we wrześniu 2019 roku przez firmę Kantar na zlecenie Głównego Inspektoratu Sanitarnego wynika, że nałogowymi palaczami było 21% osób w wieku 15+, czyli 6,82 mln osób . Warto zauważyć, że stanowi to wynik mniejszy niż w badaniu przeprowadzonym w 2017 roku, ponieważ wówczas wskaźnik ten wynosił 24%. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że występuje tendencja spadkowa liczby osób palących nałogowo . W ostatnim czasie w Polsce i na świecie wzrasta konsumpcja nowatorskich wyrobów tytoniowych, czyli podgrzewaczy do tytoniu oraz papierosów elektronicznych (tzw. e-papierosów), stanowiących substytut tradycyjnych papierosów. Z jednej strony wskazuje się na korzyści wynikające z używania takich wyrobów – umożliwiają one bezpieczne rzucenie nałogu palenia oraz zmniejszają narażenie na wdychanie szkodliwych substancji powstających w procesie spalania tytoniu. Z drugiej strony wyroby te zawierają również nikotynę, stanowiącą substancję uzależniającą. Warto podkreślić, że w Polsce w ostatnich latach można zauważyć spadek liczebności e-palaczy w stosunku do lat ubiegłych. Obecnie użytkownicy e-papierosów z liquidem stanowią jedynie 1,4% ogółu dorosłych Polaków .

Istotnym celem walki ze spożyciem wyrobów tytoniowych jest ochrona ludności przed dymem tytoniowym. Bierne palenie stanowi także przyczynę rozwoju groźnych chorób odtytoniowych. Rezultatem przyjętych regulacji prawnych jest umożliwienie osobom niepalącym życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego. W konsekwencji wejścia w życie komentowanej ustawy wprowadzono zakaz sprzedaży wyrobów tytoniowych osobom poniżej 18. roku życia, co wcześniej było dozwolone.

Ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych stanowiła moment przełomowy w walce z uzależnieniem od używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Jak wskazuje preambuła do tego aktu prawnego, został on uchwalony w celu przeciwdziałania uzależnieniu od używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz ochrony zdrowia przed jego następstwami. Przyczynił się do wprowadzenia obostrzeń związanych ze sprzedażą wyrobów tytoniowych. Kolejne duże zmiany zostały wprowadzone do ustawy w 2016 roku. Ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. 2016, poz. U 1331) wdraża do krajowego porządku prawnego przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/40/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów oraz uchylającej dyrektywę 2001/37/WE (Dz.Urz. UE L 127 z 29.04.2014, stroku 1, ze zm.). Ustawa zharmonizowała polskie regulacje z unijnymi. U źródeł zmian ustawodawczych dokonanych ustawą z dnia 22 lipca 2016 roku o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych leżała konieczność dostosowania przepisów prawa polskiego do przepisów dyrektywy tytoniowej. 20 maja 2021 roku zostało opublikowane sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów dotyczące stosowania dyrektywy 2014/40/UE w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów . Wynika z niego, że wdrożona dyrektywa przyczyniła się do ograniczenia użycia tytoniu i wzmocnienia przepisów, m.in. poprzez powiększone mieszane ostrzeżenia zdrowotne, system identyfikacji i śledzenia, zakaz stosowania aromatów charakterystycznych, bazę danych zawierającą informacje o składnikach, objęcie regulacjami papierosów elektronicznych. Ponadto dzięki dyrektywie został osiągnięty zakładany cel zmniejszenia spożycia tytoniu o 2% poprzez ograniczenie rozpowszechnienia palenia wśród osób młodych. Ponadto zapewniła ona wdrożenie postanowień ramowej konwencji WHO o ograniczeniu użycia tytoniu.

Niniejszy komentarz uwzględnia postanowienia najważniejszego porozumienia międzynarodowego, które odnosi się m.in. do reklamy wyrobów tytoniowych. Jest nim przyjęta 21 maja 2003 roku ramowa konwencja ramowa WHO dotycząca kontroli tytoniu. Konwencja ratyfikowana została przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2006 r. o ratyfikacji Ramowej Konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o Ograniczeniu Użycia Tytoniu, sporządzonej w Genewie dnia 21 maja 2003 roku (Dz.U. nr 66, poz. U 464). W stosunku do Polski Konwencja ta weszła w życie w dniu 14 grudnia 2006 r. Konwencja jest umową międzynarodową i stanowi prawo powszechnie obowiązujące. W Rzeczypospolitej Polskiej konwencja weszła w życie 14 grudnia 2006 roku – poprzez jej ratyfikację Polska zdecydowała o podjęciu działań prowadzących do wyeliminowania palenia ze strefy publicznej.

Do celów konwencji zalicza się ochronę pokoleń przed zgubnymi zdrowotnymi, społecznymi, środowiskowymi i ekonomicznymi następstwami konsumpcji wyrobów tytoniowych i narażenia na dym tytoniowy. W tym celu wprowadza się ramy dla środków ograniczenia użycia tytoniu, które państwa – strony konwencji – będą wprowadzać na różnych szczeblach: krajowym, regionalnym i międzynarodowym w celu ciągłego i znacznego ograniczenia rozpowszechnionej konsumpcji wyrobów tytoniowych i narażenia na dym tytoniowy. Konwencja w art. 1 lit. d pod terminem „ograniczenie użycia tytoniu” rozumie zbiór strategii ograniczenia popytu, podaży i szkodliwego działania, których celem jest poprawa stanu zdrowia ludności poprzez eliminowanie lub zmniejszanie konsumpcji wyrobów tytoniowych i narażenia na dym tytoniowy. Konwencja wskazuje plan działania dla państw chcących obniżyć zarówno podaż, jak i popyt na tytoń .

W ustawie o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych sformułowano definicje legalne. Zmiany w tym zakresie zostały wprowadzone przede wszystkim nowelizacją ustawy z 2016 roku, wdrażającą postanowienia dyrektywy tytoniowej. Zmiany te mają na celu jednolite stosowanie przepisów dyrektywy przez wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej. W komentowanej regulacji zakres pojęć ustawowych jest bardzo rozbudowany, a większość z nich odwołuje się do pojęć funkcjonujących w dyrektywie tytoniowej. Ustawa wprowadza pojęcie wyrobu tytoniowego, definiując go jako wyrób przeznaczony do spożycia przez konsumentów, składający się, nawet częściowo, z tytoniu, w tym zmodyfikowanego genetycznie.

Bardzo istotne rozwiązania zawarte w komentowanej ustawie dotyczą sankcji za nieprzestrzeganie określonych w ustawie obowiązków. Przewidziane w ustawie kary pieniężne są wysokie i wahają się od 1000 aż do 100 000 zł. Ich zadaniem jest zapewnienie skutecznego nadzoru nad obrotem wyrobami tytoniowymi.

Oddając w ręce Czytelników niniejszy komentarz, autorka wyraża nadzieję, że okaże się on dla nich użyteczny, jeśli chodzi o stosowanie analizowanych przepisów prawa w praktyce.

Komentarz uwzględnia stan prawny na dzień 31 maja 2023 roku.