Szuster Sergiusz, Komentarz do ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U.04.123.1291)

Pomoc publiczna dla przedsiębiorców stanowi jeden z najistotniejszych obszarów wzajemnego oddziaływanie pomiędzy władzą publiczną a sferą gospodarki wolnorynkowej. Jej niebagatelny wpływ na zachodzące procesy ekonomiczne, w szczególności powszechnie przyjęte stanowisko, iż dowolne i niekontrolowane dysponowanie przez organy państwowe szeroko rozumianymi środkami publicznymi na rzecz podmiotów prywatnych może w sposób niedopuszczalny ingerować w naturalne mechanizmy rządzące gospodarką i wolnym rynkiem (zniekształcać lub ograniczać konkurencję pomiędzy rywalizującymi ze sobą przedsiębiorcami), doprowadziły do konieczności objęcia regulacją prawną problematyki warunków udzielania i nadzoru nad pomocą publiczną dla przedsiębiorców [Ch. Koenig, J. Kühling, N. Ritter, EG-Beihilfenrecht, Heidelberg 2002, s. 19].

Katalog źródeł prawa dotyczący pomocy publicznej obejmuje dwa zasadnicze kompleksy norm: normy materialnoprawne i normy procesowe. Charakter norm materialnoprawnych posiadają na gruncie prawa wspólnotowego przepisy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską [Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (powoływany dalej jako TWE) powstał z przekształcenia Traktatu o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (powoływanego dalej jako TEWG) z dnia 25 marca 1957 r. dokonanego przez Traktat o Unii Europejskiej (powoływany dalej jako: TUE) z dnia 7 lutego 1992 r. Niniejsze opracowanie opiera się na skonsolidowanej wersji TWE oraz TUE z dnia 24 grudnia 2002 r., Dz. Urz. WE C 325, s. 101 i n. Na mocy art. 12 Traktatu Amsterdamskiego z dnia 2 października 1997 r. (powoływanego dalej jako TA) przepisy TWE otrzymały nową numerację. Dotychczasowe art. 92-94, normujące zagadnienie pomocy publicznej, zastały przekształcone w art. 87-89. W niniejszym opracowaniu powoływane są postanowienia TWE o nowej numeracji. Zgodnie z art. 12 TA dotychczasowy art. 93 TWE został przemianowany na art. 89. W niniejszym opracowaniu - poza autentycznym tekstem TWE w językach angielskim, niemieckim i francuskim - jest powoływane tłumaczenie w wersji opublikowanej przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) na stronie: http://www.ukie.gov.pl/uk.nsf/traktaty] dotyczące: Europejskiego Funduszu Socjalnego (art. 146 TWE), Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (art. 160 TWE), Europejskiego Banku Inwestycyjnego (art. 267 TWE), badań i rozwoju technologicznego (art. 163-168 TWE), Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (art. 34 TWE) oraz działań służących wspieraniu produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi (art. 36 i art. 37 TWE). Do grupy tej należy także art. 10 TWE umożliwiający podejmowanie przez państwa członkowskie wszelkich środków w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE lub z działań instytucji Wspólnoty [ww. normy stanowią materialnoprawną podstawę udzielania tzw. pomocy wspólnotowej - szczególnego rodzaju pomocy publicznej, wyłączonej co do zasady spod nadzoru Komisji Europejskiej. W tej kwestii por. m.in. Ch. Koenig, J. Kühling, N. Ritter, EG-Beihilfenrecht, Heidelberg 2002, s. 35; Ch. Koenig, J. Kühling, Reform des EG-Beihilfenrechts aus der Perspektive des mitgliedstaatlichen Systemwettbewerbs, EuZW 1999, s. 519 i n.; K. Rosenfeld, Das Verfahrensrecht der gemeinchaftsrechtlichen Beihilfenaufsicht, Baden-Baden 2000, s. 35-36; F.-H. Wenig (w:) H. v. d. Groeben, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann (red.), Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, wyd. 5, Baden-Baden 1999, wprow. do art. 92-94, nr brzeg. 4; G. v. Wallenberg (w:) E. Grabitz, M. Hilf (red.), Kommentar zur Europäischen Union, wyd. 16 (wymiennokartkowe), München 2000, przed art. 92, nr brzeg. 11; V. Götz (w:) Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, red. M. Dauses, red. wyd. pol. R. Skubisz, Warszawa 1999, s. 937-939]. Na gruncie prawa polskiego w tym zakresie istotną funkcję pełnią przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa [Dz. U. Nr 137, poz. 926, z późn. zm. (powoływana dalej jako o.p.)], w szczególności art. 48 § 1 o.p. oraz przepisy ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji [Dz. U. Nr 41, poz. 363, z późn. zm. (powoływana dalej jako u.f.w.i.)], przede wszystkim art. 3 u.f.w.i. Procesowe prawo pomocy publicznej obejmuje wszelkie regulacje procedur, w ramach których są podejmowane rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia wsparcia ze środków publicznych. W gruncie prawa polskiego charakter taki posiadają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. (powoływana dalej jako k.p.a.)] oraz przepisy normujące tzw. postępowania podatkowego (art. 120-271 o.p.). Na gruncie europejskim należy wskazać przepisy procesowe poszczególnych krajów członkowskich, które normują postępowania w sprawie udzielania pomocy publicznej (np. § 78-192 niemieckiej ustawy podatkowej (Abgabeordnung) z dnia 16 marca 1976 r., tekst jedn.: BGBl. I 2002, nr 72, s. 3862 i n.).

Z punktu widzenia znaczenia wsparcia ze środków publicznych udzielanego przedsiębiorcom fundamentalną rolę odgrywa trzeci kompleks norm: wspólnotowe i krajowe regulacje zasad dopuszczalności przyznawania pomocy publicznej oraz zakresu i trybu nadzorowania tego procesu [należy podkreślić, iż regulacje te nie będą stanowić ani materialnoprawnych podstaw przyznawania pomocy publicznej przedsiębiorcom, ani też nie będą odnosić się wprost do procedury ubiegania się o jej udzielenie - por. S. Szuster, "Postępowanie notyfikacyjne" przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jako konstytutywny element postępowania w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pomocy publicznej przedsiębiorcy - charakter, wzajemna relacja i następstwa prawne, Transformacje Prawa Prywatnego 2002, nr 2, s. 81]. Stanowią one odzwierciedlenie nieustannie ewoluującej koncepcji nadzoru nad tym rodzajem ingerencji państwa w zasady konkurencji i naturalne procesy ekonomiczne zachodzące w gospodarce, mającego na celu skuteczne zapobieganie, a w skrajnych wypadkach nawet neutralizację negatywnych efektów tej ingerencji. Obejmują one swoim zakresem przedmiotowym dwie grupy ściśle powiązanych ze sobą zagadnień: warunki dopuszczalności uzyskania wsparcia ze środków publicznych oraz organizację, zakres działań oraz środki nadzoru stosowane przez właściwe organy nadzorcze [istotny acz uzupełniający charakter posiadają w tym kontekście sformułowane prawa i obowiązki pozostałych podmiotów uczestniczących w procedurze nadzorczej].

Pojęcie nadzoru w doktrynie prawa administracyjnego obejmuje prawnie określony zespół uprawnień i obowiązków, dających organowi sprawującemu go możliwość wpływania na przyszłe zachowania i decyzje podmiotów nadzorowanych [Z. Niewiadomski (w:) E. Smoktunowicz (red.), Wielka encyklopedia prawa, Białystok-Warszawa 2000, s. 470]. Instytucja ta obejmuje swoim zakresem przedmiotowym dwa elementy: kontrolę (ogólną kompetencję do ustalania stanu faktycznego, porównania go ze stanem postulowanym i formułowania niezbędnych zaleceń) oraz prawne formy działania służące wywieraniu wpływu na podmioty, wobec których zostały podjęte uprzednio działania kontrolne, co ma prowadzić do realizacji tychże zaleceń. Należy jednak wskazać na sformułowany w literaturze pogląd, zgodnie z którym brak jest ściśle ustalonej treści pojęcia nadzoru. Skutkuje to konieczność wyznaczenia jego zakresu w każdym indywidualnym przypadku oddzielnie, na podstawie właściwych norm prawnych [J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 786]. Takie stanowisko znajduje dodatkowe uzasadnienie w świetle poglądów doktryny europejskiej, która dość swobodnie posługuje się pojęciem kontroli i nadzoru na gruncie prawa pomocy publicznej [w tej kwestii szeroko T. Klingbeil, Das Beihilfeverfahren nach art. 93 EG-Vertrag, Baden-Baden 1998, s. 36-37 i powołana tam literatura]. Różnice znaczeniowe wynikające ze specyfiki językowej poszczególnych państw członkowskich tłumaczą ten fakt jedynie w niewielkim stopniu.

Nadzór nad udzielaniem pomocy publicznej uregulowany w prawie wspólnotowym i polskim odpowiada w najważniejszych aspektach teoretycznym wymogom stawianym tej instytucji. Przybiera on mianowicie postać nadzoru prawnego, czyli nadzoru opartego na zasadzie legalizmu, w myśl której organy nadzorujące są upoważnione do ingerowania w działalność organu nadzorowanego jedynie na podstawie szczegółowej kompetencji wynikającej z przepisu aktu prawnego rangi ustawowej lub przedmiotowo właściwych aktów wykonawczych. Zgodnie z art. 87 TWE wyłącznym organem nadzorującym w zakresie udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom na rynku wspólnotowym jest Komisja Europejska. Zadania Komisji Europejskiej wynikają zarówno wprost ze szczegółowych postanowień art. 88 TWE, rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE [Dz. Urz. WE L 83 z dnia 27.03.1999 r. (powoływane dalej jako: rozporządzenie nr 659/99)], rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE [Dz. Urz. WE L 140 z dnia 30.04.2004 r. (powoływane dalej jako rozporządzenie nr 794/04)], jak i podlegają wyinterpretowaniu z całokształtu działań nakierowanych na ochronę zasad konkurencji i podmiotów funkcjonujących na wolnym rynku przed nadmierną ingerencją państwa. W odniesieniu do procesu udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorcom w Polsce pewne funkcje kontrolne o charakterze przygotowującym posiada w ramach procesu nadzorczego także Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes UOKiK). Kompetencje Prezesa UOKiK oraz ich zakres zostały uregulowane w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej [Dz. U. Nr 123, poz. 1291 (powoływana dalej jako u.p.s.p.p.)].

Impulsem dla rozpoczęcia tworzenia narodowego systemu nadzoru nad udzielaniem przedsiębiorcom wsparcia ze środków publicznych stała się nowa sytuacja polityczno-ekonomiczna, w jakiej Polska znalazła się w roku 1989. Ze względu na fakt, iż integracja ze strukturami europejskimi miała charakter kompleksowy, normatywnym przejawem tego procesu stał się podpisany w 1991 r. Układ Europejski obejmujący swym zakresem wszystkie dziedziny życia gospodarczego [Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi, z drugiej strony, sporządzony w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r., Dz. U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38, z późn. zm.]. Artykuł 68 Układu Europejskiego nakładał na Polskę generalny obowiązek podejmowania wszelkich starań w celu zapewnienia zgodności swojego przyszłego ustawodawstwa z ustawodawstwem Wspólnoty. Zgodnie z art. 69 Układu Europejskiego obowiązek zbliżania przepisów prawnych obejmował m.in. zasady konkurencji [por. S. Biernat, Kilka uwag o harmonizacji polskiego prawa z prawem Wspólnoty Europejskiej, Przegląd Legislacyjny 1998, nr 1, s. 20].

W zakresie prawa pomocy publicznej kapitalne znaczenie posiadał art. 63 ust. 1 (iii) Układu Europejskiego. Zgodnie z nim wszelka pomoc publiczna, która zniekształcała lub groziła zniekształceniem konkurencji przez faworyzowanie niektórych przedsiębiorstw lub produkcji niektórych towarów, była niezgodna z właściwą realizacją Układu Europejskiego (pod warunkiem, że mogła mieć wpływ na handel między Polską a Wspólnotą). Wszelkie postępowanie niezgodne z art. 63 ust. 1 (iii) Układu Europejskiego było oceniane na podstawie kryteriów wynikających z zastosowania przepisów art. 88 TWE (art. 63 ust. 2 Układu Europejskiego). W celu stosowania postanowień art. 63 ust. 1 (iii) Układu Europejskiego zostało przyjęte rozwiązanie, na podstawie którego w ciągu pierwszych pięciu lat od dnia wejścia w życie Układu Europejskiego wszelka pomoc publiczna udzielana przez Polskę była oceniana na podstawie założenia, iż Polska stanowi region o anormalnie niskim poziomie życia lub w którym występuje niedostateczne zatrudnienie. Artykuł 63 ust. 4a Układu Europejskiego przewidywał możliwość przedłużania tego okresu o kolejne okresy pięcioletnie. W celu zagwarantowania ww. zobowiązań Wspólnota Europejska oraz Polska zobowiązały się wzajemnie zapewnić przejrzystość informacji w zakresie pomocy publicznej między innymi poprzez coroczne informowanie się o ogólnej sumie i podziale udzielonej pomocy oraz przedstawianie (na żądanie) informacji dotyczących regulacji pomocowych. Dodatkowo na żądanie każda ze stron Układu Europejskiego była zobligowana do przedstawienia informacji na temat poszczególnych indywidualnych przypadków udzielania pomocy publicznej. Należy także podkreślić, iż art. 63 ust. 6 Układu Europejskiego przewidywał możliwość stosowania określonych w tym przepisie środków w przypadku braku realizacji zobowiązań wynikających z art. 63 ust. 1 (iii) Układu Europejskiego.

W zakresie prawa pomocy publicznej zobowiązania zaciągnięte na mocy Układu Europejskiego doczekały się odpowiedniej realizacji wraz z wprowadzeniem do polskiego porządku prawnego regulacji zawierających rozwiązania odpowiadające wspólnotowej koncepcji ochrony konkurencji na rynku przed nieograniczonym i pozbawionym uzasadnienia selektywnym dysponowaniem przez państwo szeroko rozumianymi środkami publicznymi. Implementacja systemu nadzoru nad udzielaniem wsparcia przedsiębiorcom ze środków publicznych dokonała się na gruncie polskim wraz z uchwaleniem ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców [Dz. U. Nr 60, poz. 704 (powoływana dalej jako: u.p.p.)]. Wady merytoryczne [M. Kępiński, Opinia o projekcie ustawy o dopuszczalności i monitorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, Przegląd Legislacyjny 1998, nr 1, s. 214-216] oraz wątpliwości co do zgodności przyjętych w u.p.p. rozwiązań z regulacjami wspólnotowymi [por. Uzasadnienie do projektu ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców z dnia 15 maja 2002 r., Druk sejmowy nr 492, s. 1, 10-11] spowodowały, iż u.p.p. została uchylona. Uchwalona w jej miejsce ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców [Dz. U. Nr 141, poz. 1177 (powoływana dalej jako n.u.p.p.)] miała na celu nie tylko likwidację wadliwych rozwiązań prawnych, a także dostosowanie prawodawstwa polskiego do wciąż ewoluujących unormowań wspólnotowych w tej materii. Ustawa o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców z 2002 r. określała w sposób kompleksowy ogólne kryteria, jakie muszą spełniać poszczególne rodzaje pomocy publicznej, aby jej udzielenie mogło być uznane za dozwolone, a także regulowała procedurę nadzorowania pomocy oraz dopuszczalne środki nadzoru stosowane przez Prezesa UOKiK. Należy wskazać, iż pomimo że przepisy n.u.p.p. były adresowane w pierwszym rzędzie do organów udzielających pomocy, nie były przez nie bezpośrednio stosowane w procesie udzielania pomocy. Przyjęte rozwiązania miały na celu jedynie ograniczenie swobody tych organów w podejmowaniu rozstrzygnięć o przyznawaniu, przeznaczeniu i adresatach pomocy w takim zakresie, w jakim ta swoboda mogłaby prowadzić do zdeformowania konkurencji między przedsiębiorcami. Funkcję tę pełniły poprzez wyznaczanie dopuszczalnych przesłanek udzielenia konkretnego rodzaju pomocy publicznej, których spełnienie podlegało weryfikacji ze strony organu nadzorującego.

W dniu 16 kwietnia 2003 r. Polska podpisała Traktat dotyczący przystąpienia do Unii Europejskiej [Traktat z dnia 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczypospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej; opubl. (wraz z załącznikami) na stronie http://www.ukie.gov.pl/uk.nsf/0/647094A68E17F48CC1256D0B003FF81F (powoływany dalej jako: Traktat Akcesyjny)], który wszedł w życie w dniu 1 maja 2004 r. Od tego dnia Polska stała się państwem członkowskim Wspólnoty Europejskiej, a tym samym podlega wszelkim normom prawa wspólnotowego [z uwzględnieniem modyfikacji dotyczących tzw. okresów przejściowych, wynikających z Załącznika nr XII do art. 24 Aktu Przystąpienia będącego integralną częścią Traktatu Akcesyjnego]. Przyjęcie i stosowanie od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej całego dorobku prawnego Wspólnoty wiąże się także z poddaniem się orzecznictwu Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich [powoływanego dalej jako TSWE] oraz Sądu Pierwszej Instancji [powoływanego dalej jako SPI]) oraz niesie ze sobą doniosłe konsekwencje dla władzy sądowniczej w Polsce [w tej kwestii obszernie S. Biernat, Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej na polskie sądy, Przegląd Sądowy 2001, nr 11-12, s. 3 i n. i podana tam literatura].

Członkostwo w Unii Europejskiej oznacza także, iż od dnia 1 maja 2004 r. na terytorium Polski obowiązuje wspólnotowe prawo pomocy publicznej. Dotyczy to w szczególności regulacji procedur nadzorczych nad udzielaniem pomocy publicznej przedsiębiorcom. Traktat Akcesyjny - poza generalnymi postanowieniami - również normuje kwestie szczególne związane z tą dziedziną. Zostały one uregulowane w ust. 3 Załącznika nr IV do art. 22 Traktatu Akcesyjnego. Obejmują one uznanie określonych rodzajów środków pomocowych za pomoc istniejącą [najważniejszą pozycję zajmuje tu wsparcie udzielane na podstawie warunków unormowanych w ustawie z dnia 22 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, Dz. U. Nr 123, poz. 600, z późn. zm. - por. Dodatek do Załącznika nr 4 do art. 22 Traktatu Akcesyjnego. Należy także wskazać na specyficzną konstrukcję uznania pomocy dla sektora transportu za pomoc istniejącą - por. pkt 4 ust. 3 Załącznika nr 4 do art. 22 Traktatu Akcesyjnego] oraz za pomoc nową, a także wprowadzają specyficzny, co do zasady, "przejściowy" mechanizm nadzoru wykonywanego zarówno przez Komisję Europejską, jak i Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. U jego podstaw leżało założenie, iż udzielanie pomocy publicznej przedsiębiorcom przez państwa mające uzyskać statut państwa członkowskiego z dniem 1 maja 2004 r. powinno zostać poddane wspólnotowemu systemowi nadzoru już w momencie podpisania Traktatu Akcesyjnego. Miało to zapobiec ewentualnym naruszeniom konkurencji, co mogłoby wpłynąć negatywnie na wymianę handlowa między państwami-kandydatami i państwami członkowskimi Unii Europejskiej, a także miało służyć efektywniejszemu wdrożeniu wspólnotowych rozwiązań w tym zakresie w państwach przystępujących do Wspólnoty.

Wprowadzony system nadzoru miał charakter mieszany. Przewidywał on, iż Polska [tj. każde państwo członkowskie] mogła przedstawić Komisji do badania środek pomocowy w celu oceny, czy jest on zgodny ze wspólnym rynkiem. Polska była zobowiązana do regularnego dostarczania Komisji wykazu istniejących środków pomocowych, które uprzednio zostały ocenione i uznane przez Prezesa UOKiK za zgodne z acquis communautaire, a także do przekazywania wszelkich pozostałych informacji, które były niezbędne dla oceny zgodności środka pomocowego mającego być przedmiotem badania. Zgłoszenie to miało nastąpić zgodnie z określonym formatem sprawozdawczości dostarczonym przez Komisję. Należy podkreślić, iż pkt 2 ust. 3 Załącznika nr 4 do art. 22 Traktatu Akcesyjnego przewidywał podobny mechanizm jak w przypadku fazy badania wstępnego w ramach postępowania w sprawie pomocy notyfikowanej. Jeżeli Komisja - w ciągu 3 miesięcy od dnia otrzymania kompletnej informacji dotyczącej tego środka pomocowego lub od dnia otrzymania oświadczenia Polski, w którym informowała ona Komisję, iż uznaje informacje przekazane za kompletne, ponieważ żądane dodatkowe informacje nie są dostępne lub zostały już przekazane - nie wyraziła sprzeciwu w stosunku do istniejącego środka pomocowego w związku z poważnymi wątpliwościami co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem, należało przyjąć, iż Komisja nie zgłosiła w sprzeciwu tym zakresie. Formalne nabycie członkostwa przez Polskę z dniem 1 maja 2004 r. nie wpłynęło na tok ww. procedury. Zgodnie z pkt 3 ust. 3 Załącznika nr 4 do art. 22 Traktatu Akcesyjnego decyzja Komisji o wyrażeniu sprzeciwu wobec zgłoszonej pomocy stanowiła decyzję wszczynającą procedurę formalnego dochodzenia w rozumieniu art. 6 rozporządzenia nr 659/99. Należy jednak wskazać, iż gdy ww. decyzja została podjęta przed dniem przystąpienia, stawała się ona skuteczna (tj. zaczęła obowiązywać) dopiero z dniem 1 maja 2004 r.

Przystąpienie do Wspólnoty Europejskiej wiązało się także z doniosłymi konsekwencjami dla procesu nadzoru nad udzielaniem pomocy publicznej przedsiębiorcom na terytorium Polskim. W tym zakresie należy wskazać przede wszystkim na nowy system źródeł prawa pomocy publicznej, który bezpośrednio wpłynął na zmiany legislacyjne. Z dniem 1 maja 2004 r. udzielanie przedsiębiorcom wsparcia ze środków publicznych podlega ocenie pod kątem zgodności z regulacjami wspólnego rynku. Pełniąca funkcję organu nadzorczego Komisja Europejska działa na podstawie rozbudowanego katalogu wspólnotowych aktów prawnych. Akty te posiadają zróżnicowany charakter.

a) Akty powszechnie i bezpośrednio obowiązujące na całym terytorium Wspólnoty Europejskiej

Zagadnienie warunków dopuszczalności, zakresu i trybu udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, a także nadzoru nad tym procesem zostało uregulowane zarówno w pierwotnym, jak i wtórnym prawie wspólnotowym o charakterze powszechnie obowiązującym [w kwestii pojęcia prawa pierwotnego i wtórnego Wspólnoty Europejskiej por. R. Streinz, Europarecht, München 1999, s. 116 i n.]. Należą tu przepisy art. 36, 73, 86-89 i art. 296 TWE oraz przepisy szeregu rozporządzeń wydanych w celu wykonania i uszczegółowienia tych norm. Do grupy najważniejszych rozporządzeń z zakresu prawa pomocy publicznej należą:

Dodatkowo należy wymienić rozporządzenia zawierające przepisy z zakresu prawa pomocy publicznej odnoszące się do określonych gałęzi gospodarki czy pewnych rodzajów wykonywanej działalności gospodarczej (np. do przemysłu stoczniowego, produkcji audiowizualnej czy usług pocztowych [szczegółowe zestawienie aktualnie obowiązujących rozporządzeń zostało zawarte na stronie http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/legislation/aid3.html#A].

Zgodnie z przepisem art. 249 TWE rozporządzenia wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Oznacza to, iż żadna dodatkowa implementacja tych przepisów do krajowego porządku prawnego nie jest konieczna. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. [Dz. U. Nr 78, poz. 483 (powoływana dalej jako Konstytucja RP)], jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W przypadku kolizji pomiędzy przepisami krajowych ustaw i rozporządzeń (także aktów prawa miejscowego) a ww. rozporządzeń znajdą zatem zastosowanie unormowania wspólnotowe. Tym samym jakiekolwiek powielanie w prawie krajowym regulacji europejskich jest nie tylko zbędne, ale także może prowadzić do wystąpienia trudności interpretacyjnych m.in. co do zakresu przedmiotowego poszczególnych unormowań i dopuszczalności uzupełniającego charakteru norm krajowych.

b) Akty nieposiadające charakteru źródeł prawa wspólnotowego w rozumieniu art. 249 TWE

Poza ww. pierwotnym i wtórnym prawem wspólnotowym o charakterze powszechnie obowiązującym zagadnienie warunków dopuszczalności, zakresu i trybu udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, a także nadzoru nad tym procesem zostało unormowane w aktach nieposiadających charakteru źródeł prawa wspólnotowego w rozumieniu art. 249 TWE. Ze względu na znaczenie w grupie tej należy wskazać w szczególności:

Akty te nie są bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich, a ich "wewnętrzny" charakter nie wymaga implementacji do krajowych porządków prawnych. Wiążą one natomiast określone organy Wspólnot (przede wszystkim Komisję Europejską) i zawierają informacje oraz wskazówki interpretacyjne dla wszystkich podmiotów udzielających pomocy publicznej o warunkach dopuszczalności wspierania przedsiębiorców środkami publicznymi oraz o wymogach, zakresie i trybie działań podejmowanych w ramach nadzoru nad tym procesem.

Analiza obowiązującego wspólnotowego systemu prawa pomocy publicznej prowadzi do wniosku, iż normuje on kompleksowo zagadnienia materialnoprawne (poza definicjami legalnymi poszczególnych kwestii materialnoprawnych zawiera także regulację dotyczącą warunków dopuszczalności udzielania pomocy publicznej, kompetencji Komisji Europejskiej jako organu nadzorczego, praw i obowiązków uczestników postępowań nadzorczych, rodzaju i konsekwencji rozstrzygnięć wydawanych w toku tych postępowań, skutków upływu terminów) oraz najistotniejsze kwestie procesowe, w tym całościowo postępowanie notyfikacyjne przed Komisją Europejską (unormowane w art. 88 TWE, rozporządzeniu nr 659/99 oraz rozporządzeniu nr 794/04). W gestii poszczególnych krajów członkowskich leży natomiast wprowadzenie regulacji normujących proces współdziałania organów krajowych z organami wspólnotowymi (w tym organami sądowniczymi - TSWE oraz SPI) uczestniczącymi lub mogącymi uczestniczyć w systemie nadzoru nad udzielaniem pomocy publicznej przedsiębiorcom oraz sprawującymi kontrolę prawidłowości (legalności) funkcjonowania tego systemu. Współdziałanie to ma charakter wielopłaszczyznowy, posiada jednak znaczenie pomocnicze w stosunku do ww. wspólnotowych regulacji materialnoprawnych i procesowych. Obejmuje ono w szczególności etap przygotowawczy w stosunku do postępowania notyfikacyjnego (całość czynności prawnych i faktycznych umożliwiających realizację obowiązku notyfikacyjnego), reprezentację Polski przed właściwymi organami Wspólnotowymi w sprawach z zakresu pomocy publicznej (w tym przed TSWE i SPI), kwestię zwrotu pomocy publicznej udzielonej niezgodnie z właściwymi regulacjami oraz zagadnienie monitoringu (bieżącej kontroli) nad udzielaniem pomocy publicznej (zarówno w odniesieniu do procedur zakończonych, jak i toczących się).

Wszystkie ww. aspekty współdziałania zostały uregulowane w u.p.s.p.p. Ustawa ta uchyliła n.u.p.p. (art. 71 u.p.s.p.p.), eliminując tym samym z krajowego porządku prawnego przepisy powielające postanowienia rozporządzenia nr 659/99. Zgodnie z zamiarem ustawodawcy u.p.s.p.p. ma w sposób całościowy normować nie tylko fazę przygotowawczą przed wszczęciem postępowania notyfikacyjnego przez Komisję Europejską, ale także zakres działania krajowych podmiotów w toku tego postępowania oraz zasady kontroli ex post udzielanej pomocy (obejmującej zakres i tryb kontroli przeprowadzanej w siedzibie przedsiębiorcy, obowiązek zwrotu i tryb jego realizacji oraz obowiązki sprawozdawcze beneficjentów wsparcia) [Uzasadnienie projektu ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, Druk sejmowy nr 2636 z dnia 8 marca 2004 r., s. 40, opubl.: http://ks.sejm.gov.pl/proc4/opisy/2636.htm]. Tak szeroki zakres tej regulacji prawnej wynika z konieczności zharmonizowania ze sobą wszelkich elementów niezbędnych dla skutecznego funkcjonowania systemu nadzoru nad udzielaniem przedsiębiorcom wsparcia ze środków publicznych. Ma to służyć w pierwszym rzędzie sprawnej i prawidłowej realizacji obowiązku notyfikacyjnego unormowanego w art. 88 ust. 3 TWE oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 659/99. Na mocy tych przepisów państwa członkowskie zostały zobligowane do zawiadomienia Komisji Europejskiej zarówno o wszelkich zamiarach przyznania pomocy publicznej przedsiębiorcom, jak i dokonania zmiany udzielonego uprzednio wsparcia. W tym zakresie pierwszoplanową rolę pełnią sformułowane w art. 88 ust. 3 TWE, rozporządzeniu nr 659/99 oraz rozporządzeniu nr 794/04 wymogi dokonywanej notyfikacji. Do najważniejszych należą: określony przedmiot notyfikacji - pomoc publiczna w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE [w tej kwestii por. W. Mederer (w:) H. v. d. Groeben, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann (red.), Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, wyd. 5, Baden-Baden 1999, art. 93, nr brzeg. 10; A. Sinnaeve, Der Kommissionsvorschlag zu einer Verfahrensverordnung für die Beihilfenkontrolle, EuZW 1998, s. 269], odpowiedni moment dokonania notyfikacji [W tej kwestii por. F.-H. Wenig (w:) H. v. d. Groeben, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann (red.), Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, wyd. 5, Baden-Baden 1999, art. 93, nr brzeg. 42; G. v. Wallenberg (w:) E. Grabitz, M. Hilf (red.), Kommentar zur Europäischen Union, wyd. 16 (wymiennokartkowe), München 2000, art. 93, nr brzeg. 53; K. Rosenfeld, Das Verfahrensrecht der gemeinchaftsrechtlichen Beihilfenaufsicht, Baden-Baden 2000, s. 41; S. Dudzik, Bezpośrednia skuteczność przepisów prawa wspólnotowego dotyczących pomocy państwa dla przedsiębiorstw, Państwo i Prawo 2000, nr 7, s. 54-55], kompletność notyfikacji wraz z koniecznością jej uzupełnienia w przypadku niepełnego zgłoszenia [w tej kwestii por. K. Rosenfeld, Das Verfahrensrecht der gemeinchaftsrechtlichen Beihilfenaufsicht, Baden-Baden 2000, s. 144-145; S. Dudzik, Postępowanie przed Komisją Europejską w sprawie notyfikowanej pomocy państwa dla przedsiębiorstw, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2000, nr 5, s. 3]. Znaczenie obowiązku notyfikacyjnego wzmacnia wprowadzony w art. 88 ust. 3 zdanie trzecie TWE oraz w art. 3 rozporządzenia nr 659/99 tzw. zakaz wykonawczy (tzw. klauzula standstill) wyłączający dopuszczalność przystąpienia do udzielenia planowanej pomocy przez państwo członkowskie do momentu wydania przez Komisję Europejską rozstrzygnięcia przesądzającego ostatecznie o losie projektowanej pomocy [w tej kwestii por. S. Dudzik, Bezpośrednia skuteczność przepisów prawa wspólnotowego dotyczących pomocy państwa dla przedsiębiorstw, Państwo i Prawo 2000, nr 7, s. 49; V. Götz (w:) Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, red. M. Dauses, red. wyd. pol. R. Skubisz, Warszawa 1999, s. 944; postanowienie TSWE z dnia 3 maja 1985 r. w połączonych sprawach 67/85, 68/85 i 70/85 R, Kwerkerij Gebroeders Van der Kooy and Others v. Komisja, [1985] ECR 1315, s. 1327].

Ze względu na fakt, iż od rozstrzygnięć podjętych w toku postępowania notyfikacyjnego zależy dopuszczalność udzielenia wsparcia przez podmiot krajowy, a szybka i prawidłowa notyfikacja pozwala na wydatne skrócenie czasu oczekiwania przez potencjalnego beneficjenta pomocy na przyznanie środków publicznych polski ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie wstępnej procedury weryfikacyjnej poprzedzającej notyfikację Komisji Europejskiej. Równocześnie ustanowił Prezesa UOKiK "pośrednikiem" pomiędzy Komisją Europejską a podmiotami udzielającymi pomocy publicznej, upoważniając go równocześnie do wdrożenia ww. procedury oraz do podejmowania wszelkich innych działań nakierowanych na przeprowadzenie prewencyjnej kontroli i zastosowania odpowiednich środków jeszcze na etapie planowania przyznania pomocy, co ma zminimalizować prawdopodobieństwo wystąpienia konieczności podjęcia bardziej radykalnych działań [przed dniem 1 maja 2004 r. Prezes UOKiK był odpowiednikiem Komisji Europejskiej w zakresie uprawnień kontrolnych i nadzorczych w ramach procedury udzielania pomocy publicznej - por. K. Strzyczkowski, Prawo pomocy publicznej dla przedsiębiorców (wstępna charakterystyka), Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2001, nr 12, s. 16]. Należy wskazać, iż co do zasady obowiązek notyfikacyjny powinien być realizowany przez odpowiednie centralne organy administracji rządowej niezależnie od charakteru organu udzielającego pomocy i jego usytuowania w strukturze organów administracji publicznej w danym państwie członkowskim. Właściwość tych organów będzie zawsze określać prawo kraju członkowskiego [W. Mederer (w:) H. v. d. Groeben, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann (red.), Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, wyd. 5, Baden-Baden 1999, art. 93, nr brzeg. 39]. Dalsza procedura przekazania dokumentów notyfikacyjnych poprzez stałego przedstawiciela danego państwa członkowskiego przy Unii Europejskiej w Brukseli została unormowana w rozporządzeniu nr 794/04. Powodzenie przyjętego rozwiązania - postulowanego przez Komisję Europejską [Uzasadnienie projektu ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, Druk sejmowy nr 2636 z dnia 8 marca 2004 r., s. 41, opubl.: http://ks.sejm.gov.pl/proc4/opisy/2636.htm] będzie uzależnione od rzeczywistego funkcjonowania postępowania weryfikacyjnego prowadzonego przez Prezesa UOKiK. Ewentualne komplikacje na tym etapie (np. przedłużająca się weryfikacja ze strony Prezesa UOKiK) będą także negatywnie oddziaływać na przebieg postępowania notyfikacyjnego, co może doprowadzić do konieczności zmiany krajowego systemu współdziałania w ramach nadzoru nad udzielaniem pomoc publicznej przedsiębiorcom.