Gruszecki Krzysztof, Komentarz do ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (tzw. ustawa antysmogowa)

W obecnym stanie faktycznym w większości aglomeracji miejskich występują przynajmniej okresowe problemy z niską, niezorganizowaną emisją, powodującą przekroczenie standardów środowiska w zakresie zanieczyszczenia pyłami. Jej źródłem w dużej mierze jest ruch komunikacyjny oraz emisje pochodzące z tradycyjnych źródeł ogrzewania. Tego typu zanieczyszczenia stanowią źródło poważnego zagrożenia dla zdrowia, a nawet życia ludzkiego. Mając świadomość tego problemu, w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) w art. 96 określono, że sejmik województwa może drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki, określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku.

Na tej podstawie niektóre sejmiki próbowały wprowadzać rozwiązania określające dozwolone do stosowania w gospodarstwach domowych rodzaje paliw. Niestety możliwość taka w praktyce wzbudziła poważne kontrowersje, np. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r., II SA/Kr 490/14 (CBOSA) stwierdzono nieważność uchwały określającej rodzaje paliw dopuszczonych do stosowania na obszarze gminy miejskiej Kraków. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd wskazał, że w tym konkretnym przypadku sejmik wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 96 p.o.ś., z uwagi na powiązanie ograniczenia w stosowaniu paliw z celem ich stosowania, za jaki uznano ogrzewanie budynków i lokali oraz przygotowanie ciepłej wody użytkowej. Jednocześnie Sąd wskazał, że „Przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 96 p.o.ś. miało wpływ na naruszenie innych przepisów w tym sensie, że zrodziło niedopuszczalną ingerencję w istniejących prządek prawny (wbrew zasadzie z art. 7 Konstytucji RP), realizowany zgodnie z innymi wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami (równości i sprawiedliwości społecznej, zaufania do organów państwa z art. 2, wolności działalności gospodarczej z art. 20 i 22, swobody umów z art. 31 ust. 1 oraz proporcjonalności z art. 31 ust. 3). Powyższe godzi również w porządek prawny regulowany ustawami Prawo energetyczne, Prawo budowlane, czy Kodeksem cywilnym. W ten sposób dochodzi bowiem do bezpodstawnego wkroczenia w materie regulowane odmiennie tymi aktami rangi ustawowej oraz wydanymi na ich podstawie rozporządzeniami wykonawczymi, w szczególności co do korzystania z paliw w celu ogrzewania lokali i przygotowywania ciepłej wody użytkowej, oraz z tym związanych praw i obowiązków różnych podmiotów”.

Prawidłowość takiego stanowiska znalazła swoje potwierdzenie w orzecznictwie. Rozpatrując bowiem skargę od powoływanego wyżej wyroku, stwierdzono, że „przepis art. 96 p.o.ś. dopuszcza tylko zróżnicowanie aktem prawa miejscowego sytuacji prawnej jego adresatów co do stosowania danego rodzaju paliw, jak i co do terytorium. Natomiast brak jest ustawowych podstaw prawnych do wprowadzenia przez sejmik województwa na tej materialnoprawnej podstawie innych dodatkowych kryteriów wobec braku upoważnienia ustawowego. Dotyczy to więc także dodatkowego kryterium w celu stosowania oznaczonego paliwa dla ogrzewania lokali lub budynków oraz przygotowania ciepłej wody użytkowej, jak i kolejnego kryterium dotyczącego rodzaju instalacji dopuszczonych do użycia tych paliw.

Ponadto pozbawione upoważnienia ustawowego w art. 96 p.o.ś. jest także wprowadzenie przez sejmik województwa w formie aktu prawa miejscowego wyłączeń podmiotowych w § 2 tej uchwały dla instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego czy też pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza. Jest to materia, która powinna być regulowana bezpośrednio przez ustawodawcę, biorąc pod uwagę również normę sankcyjną z art. 334 p.o.ś. w zakresie odpowiedzialności karnej sprawcy naruszenia ograniczeń, nakazów lub zakazów ustalonych w przedmiotowej uchwale sejmiku województwa.

Należy także podkreślić, że norma kompetencyjna z art. 96 p.o.ś. jest zawężona do stanów faktycznych związanych z cechami paliwa, czyli nie dotyczy kryterium celu stosowania paliw danego rodzaju oraz związanego z nim kryterium cech jakości.

Ponadto nie jest dopuszczalne przyjęcie stanowiska, że wprowadzenie przez sejmik województwa dodatkowego kryterium – bez upoważnienia ustawowego – w postaci uzależnienia określenia danego rodzaju lub jakości paliw od celu ich stosowania na terenie województwa lub jego części, może być uznane jako dopuszczalne naruszenie praw i wolności obywatelskich i to nawet w sytuacji niewykorzystania możliwości wprowadzenia ograniczeń dla wszystkich tego rodzaju celów. Oznaczałoby to bowiem przyznanie sejmikowi województwa w takim przypadku domniemania kompetencji na zasadzie prawa «co nie jest przez prawo zabronione to jest dozwolone». Ustawodawca nie zezwala jednak na stosowanie tej zasady wobec organów administracji publicznej zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP jak i zasadą praworządności, o której stanowi art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP. Dotyczy to także ustalenia przez sejmik województwa bez upoważnienia ustawowego treści aktu prawa miejscowego, co do jego zakresu podmiotowego i przedmiotowego, jeżeli przekracza to granice upoważnienia ustawowego” (wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., II OSK 255/15, CBOSA).