Kowalczyk Aldona, Szymańska Anna, Komentarz do ustawy - Prawo zamówień publicznych, [w:] Zamówienia sektorowe. Komentarz

Kiedy w 1994 roku Sejm uchwalał ustawę o zamówieniach publicznych, mało kto zdawał sobie sprawę, jak wielkie znaczenie mają zawarte w niej normy. System zamówień publicznych, którego budowę zapoczątkowało wejście w życie tej ustawy, wniósł nową jakość w relacje sektora publicznego i świata biznesu. Obowiązujące w jego ramach twarde wymogi proceduralne, oceniane początkowo jako biurokratyczna uciążliwość, powoli, ale skutecznie porządkowały sferę zakupów finansowanych z pieniędzy podatnika. Zmieniały także mentalność urzędników i przedsiębiorców, wprowadzając jako podstawę ich działania jawność oraz transparentność. Do lamusa odeszła sakramentalna niegdyś formułka "przetarg może być unieważniony bez podania przyczyn". Stosunkowo szybko powstał też wyraźnie wydzielony sektor rynku, który zaczęto określać mianem "rynku zamówień publicznych". Ilość trafiających tam pieniędzy budżetowych stanowiła miernik efektywności systemu oraz dynamiki, z jaką się on rozwijał. W pierwszych latach jego wartość kształtowała się na poziomie kilkunastu miliardów złotych, obecnie na polski rynek zamówień publicznych trafia blisko sto czterdzieści miliardów.

Specjalne miejsce, zarówno w systemie, jak i na rynku zamówień publicznych, zajmują zamówienia "sektorowe", czyli te, które udzielane są przez przedsiębiorstwa działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu oraz usług pocztowych. Jest to strefa szczególnej wrażliwości społecznej, dotyczy bowiem podstawowych potrzeb życiowych każdego obywatela. Nie bez racji mówi się, że przedsiębiorstwa te działają w sferze "użyteczności publicznej". Szczególna jest także ich pozycja jako "zamawiających sektorowych", ponieważ mają zadanie zaspokajania tych potrzeb. Korzystają przy tym ze szczególnych uprawnień, udzielonych przez państwo, bowiem w interesie publicznym leży to, aby wykonywały je jak najlepiej.

Ustawa o zamówieniach publicznych w pierwotnym brzmieniu nie odnosiła się do problematyki zamówień sektorowych. Po raz pierwszy kwestie dotyczące tych zamówień zostały do niej wprowadzone nowelizacją z dnia 22 czerwca 2001 r., przy czym przepis art. 4a, który je regulował, wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Można zatem powiedzieć, że jest to data graniczna, od której zamówienia i zamawiający sektorowi "zaistnieli" w przepisach dotyczących zamówień publicznych. Stało się tak za sprawą implementacji dyrektywy 93/38/EWG, niestety, przeprowadzonej w bardzo ograniczonym zakresie. Próbę naprawy tej sytuacji podjęto w ramach kolejnej nowelizacji uchwalonej w dniu 29 sierpnia 2003 r., jednakże dopiero przyjęte przez Sejm kilka miesięcy później Prawo zamówień publicznych całościowo uregulowało tę problematykę. Został jej poświęcony odrębny rozdział, stanowiący swego rodzaju lex specialis w stosunku do całości zawartych w tej ustawie przepisów. W krótkiej historii zamówień sektorowych data 29 stycznia 2004 r., dzień uchwalenia Prawa zamówień publicznych, stanowi więc kolejną, najważniejszą jak dotąd cezurę, wyznaczającą ich właściwy, zgodny z prawem europejskim, status w systemie zamówień publicznych.

Przepisy normujące sferę zamówień publicznych nie należą do łatwych. Zapewne także dlatego, że w ciągu szesnastu lat ich istnienia podlegały permanentnym zmianom. Bywały lata, w których nowelizowano je kilkakrotnie. Taka praktyka nie służy dobrze żadnemu prawu, a zwłaszcza temu, które dotyczy szczególnie ważnych i wrażliwych obszarów funkcjonowania państwa. Powszechnie oczekiwaną stabilizację w tym zakresie oraz poczucie pewności prawnej miało przynieść uchwalenie Prawa zamówień publicznych. Niestety, tak się nie stało i dzisiaj nic nie wskazuje na to, aby proces zmian tego prawa miał się zakończyć. Nie jest to dobry prognostyk, zmiany bowiem, nawet wówczas, gdy wydają się potrzebne, wprowadzane w cyklu niekończących się nowelizacji, czynią więcej szkody, niż przynoszą korzyści.

Wdrażaniu nowych przepisów, a także ich kolejnych nowelizacji towarzyszyło niezwykle bogate orzecznictwo instytucji służących ochronie prawnej uczestników postępowań o zamówienia publiczne - w pierwszych latach Zespołów Arbitrów z listy prowadzonej przez Prezesa UZP, obecnie Krajowej Izby Odwoławczej. Ich dorobku oraz wpływu na funkcjonowanie systemu zamówień publicznych nie da się przecenić. Rozstrzygając tysiące sporów zaistniałych w toku procedur przetargowych pomiędzy zamawiającymi a wykonawcami, wskazywały jednocześnie, jak rozumieć i stosować w praktyce zmieniające się nieustannie przepisy. Obrazu tego nie zmienia fakt, iż zdarzały się i zdarzają wyroki kontrowersyjne. Istotne jest to, że ich orzecznictwo, obok orzeczeń sądów powszechnych i administracyjnych, miało dominujący wpływ na praktyczną sferę funkcjonowania systemu zamówień publicznych. Jest to sprawa niebywale ważna, ponieważ przepisy o zamówieniach publicznych, rozstrzygające kwestie o charakterze zasadniczym, często przy tym nowelizowane, dużo miejsca pozostawiają właśnie praktyce. Sięgając pamięcią do nieodległej przeszłości, bez trudu można stwierdzić, jak wielkie i pozytywne zmiany zaszły w tym zakresie. Dziś nikt nie kwestionuje jawności dokumentacji przetargowej, udostępniania złożonych ofert firmom konkurencyjnym, przyłączenia się do odwołania itp. Tak się po prostu postępuje i nikogo ze "świata zamówieniowego" to nie dziwi. Zapewne poczekamy jeszcze trochę na ukształtowanie się niepisanego (a może "pisanego"?) kodeksu etyki uczestników postępowań o zamówienia publiczne, ale z pewnością został zrobiony w tym kierunku nie tylko pierwszy krok.

Procesowi tworzenia oraz przeobrażania prawa dotyczącego zamówień publicznych, a także kształtowania się praktyki jego stosowania towarzyszyło niezwykle bogate piśmiennictwo wywierające wyraźny wpływ na obie te sfery. Dziesiątki komentarzy, setki poradników i podręczników, informatorów i broszur, tysiące publikacji oraz artykułów, glos do wyroków, specjalistyczne wydawnictwa periodyczne czy okazjonalne z pewnością zapełniłyby dziś całkiem sporą bibliotekę.

To bardzo dobrze, bowiem decydujące znaczenie podczas przygotowywania i prowadzenia postępowań o zamówienia publiczne mają wiedza, fachowość oraz kompetencje. Te same kryteria decydują o właściwym przygotowaniu oferty, a co za tym idzie - o możliwości skutecznego ubiegania się o zamówienie. Zarówno wykonawca, jak i zamawiający muszą być w tych sprawach profesjonalistami. Dzisiaj jest to jeden z warunków koniecznych efektywnej obecności na rynku zamówień publicznych. O prawdziwości tej tezy przekonało się wielu organizatorów przetargów, a zapewne jeszcze więcej przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zamówienia, kiedy to na skutek błędów formalnych trzeba było unieważnić postępowanie bądź pogodzić się z odrzuceniem oferty. Profesjonalizm w każdej dziedzinie, w tym także w zamówieniach publicznych, kosztuje. Ponoszenie tych kosztów stanowi jednak inwestycję wyjątkowo opłacalną, ponieważ inwestowanie "w wiedzę" zwróci się wcześniej czy później.

Wśród wydawnictw poświęconych zamówieniom publicznym szczególne znaczenie mają bez wątpienia komentarze, przy czym niewiele spośród wydanych dotychczas szerzej odnosi się do zamówień sektorowych. Stosunkowo niewiele jest również wydawnictw książkowych oraz innych publikacji poświęconych tej problematyce, dlatego też tak cenna jest pozycja, która trafia dziś do rąk Czytelników.

Każdy, kto próbował kiedykolwiek pisać o kwestiach prawnych, dobrze wie, jak trudno jest oddać ich sens, posługując się przystępnym, zrozumiałym językiem, wyjaśniać i ratio legis przepisu, i pokazywać jego praktyczne zastosowanie. Autorkom tego Komentarza udało się to osiągnąć. Dzięki ich wiedzy oraz doświadczeniu praktycznemu powstało opracowanie o szczególnych walorach. Obszerne, niekiedy wręcz drobiazgowe odniesienie się do poszczególnych norm zawartych w przepisach dotyczących zamówień sektorowych, w wielu miejscach wspierane ciekawymi przypisami, częste przywoływanie i cytowanie orzecznictwa oraz bogata bibliografia czynią je szczególnie przydatnym. Dzięki temu z opracowania korzystać mogą zarówno zamawiający, nie tylko zresztą "sektorowi", jak i wykonawcy, zwłaszcza ci, którzy poważnie i profesjonalnie traktują swoją obecność na rynku zamówień publicznych. Komentarz dobrze napisany dobrze służy wszystkim.

Trudno nie wskazać na jeszcze jeden, z punktu widzenia czytelnika, wyjątkowo istotny walor tego Komentarza. Jeśli wydawnictwa odnoszące się do jakiegokolwiek prawa mogą być bardziej lub mniej "przyjazne" Czytelnikowi, to ten komentarz zdecydowanie należy do pierwszej kategorii. Jest "przyjazny", chciałoby się powiedzieć - łatwy i miły w użytkowaniu. Przekona się o tym każdy, kto zechce z niego korzystać.

Tomasz Czajkowski