Radziszewski Edward, Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wydana została w związku z koniecznością dostosowania przepisów o gospodarowaniu przestrzennym do dokonywanych od 1989 r. przekształceń ustrojowych. Ustawa ta jednak nie okazała się aktem stabilnym. Kilka dużych nowelizacji dokonanych w paroletnim okresie obowiązywania znacznie utrudniło jej stosowanie. W tej sytuacji, w 1999 r. opublikowano tekst jednolity tej ustawy (Dz. U. Nr 15, poz. 139), który uwzględniał zmiany dokonane do czasu publikacji jednolitego jej tekstu. Opublikowanie tego tekstu jednak nie oznaczało zakończenia okresu szybko po sobie następujących zmian legislacyjnych omawianej ustawy. W okresie od dnia 25 lutego 1999 r. (data opublikowania tekstu jednolitego) do końca roku 2001 ukazało się aż jedenaście dalszych nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto należy dodać, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym została wydana w okresie, kiedy częściowo obowiązywała jeszcze Konstytucja z 1952 r. Ustawa bowiem z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym uchyliła jedynie część przepisów tej Konstytucji (art. 77) i pozostawiła w mocy przepisy nazywane przepisami konstytucyjnymi.

Dopiero po trzech latach od ukazania się ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w swojej treści nie odzwierciedla wymagań tej Konstytucji, dotyczy to m.in. wolności i praw związanych z prawem własności. Jest to szczególnie istotne, chociażby ze względu na fakt, że art. 20 Konstytucji RP stwierdza, iż społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jednak nie zawiera przesłanek, które zapewniłyby powszechne respektowanie zasady wskazanej w art. 20 Konstytucji RP. Dotyczy to także art. 21 tej Konstytucji, zapewniającego ochronę własności i ustalającego, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym dokonuje się wywłaszczenia praw własności z mocy tej ustawy (art. 33). Przepisu, który stanowi, że ustalenia planów miejscowych kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności, nie można bowiem inaczej traktować niż jako pozbawiający właścicieli praw do dysponowania nieruchomością. Prawo dysponowania nieruchomością jest istotą własności (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a pozbawienie tego prawa oznacza wywłaszczenie nieruchomości.

Celem niniejszego opracowania jest nie tylko dostarczenie na potrzeby praktyki aktualnego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale przede wszystkim zwrócenie uwagi w komentarzach i wyjaśnieniach do przepisów ustawy na wymagania w tym zakresie Konstytucji RP - z zaznaczeniem stanowisk zajętych w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie konieczności zapewnienia zgodnego z Konstytucją RP stosowania przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.