Komentarz do ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz opłacie produktowej, [w:]... - OpenLEX

Bar Magdalena i in., Komentarz do ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz opłacie produktowej, [w:] Przepisy o opakowaniach oraz o opłacie produktowej i depozytowej. Komentarz

Komentarze
Opublikowano: CPE 2002
Stan prawny: 1 marca 2003 r.
Autorzy komentarza:

Komentarz do ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz opłacie produktowej, [w:] Przepisy o opakowaniach oraz o opłacie produktowej i depozytowej. Komentarz

Autorzy fragmentu:

Wprowadzenie

1. Komentowana ustawa wprowadza do polskiego prawa tzw. nowe instrumenty prawno-ekonomiczne ochrony środowiska. Są to instrumenty nowe w stosunku do opłat za korzystanie ze środowiska i za wprowadzanie w nim zmian oraz funduszy celowych ochrony środowiska, regulowanych przez ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ale funkcjonujących też wcześniej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Wśród różnych instrumentów realizacji polityki ekologicznej wyróżnić można obok tradycyjnych instrumentów nakazowo-kontrolnych, takich jak pozwolenia inwestycyjne, pozwolenia ekologiczne lub standardy jakości środowiska, także instrumenty prawno-ekonomiczne. Ogólnie rzecz biorąc instrumenty prawno-ekonomiczne ochrony środowiska to instrumenty prawne, które pośrednio oddziałują na przedsiębiorców i innych użytkowników środowiska poprzez wykorzystanie motywacji ekonomicznej w celu motywowania ich do zachowania pożądanego z punktu widzenia środowiska.

2. Stosowanie instrumentów prawno-ekonomicznych jest wyrazem uznania przez polskiego ustawodawcę zasady „zanieczyszczający płaci” (polluter pays principle). Zasada ta została sformułowana po raz pierwszy w zaleceniu Rady OECD w sprawie przewodnich zasad dotyczących międzynarodowych ekonomicznych aspektów polityki środowiskowej z dnia 26 maja 1972 r. Obecnie jest uznana powszechnie zarówno w prawie międzynarodowym (art. 16 Deklaracji z Rio de Janeiro w sprawie środowiska i rozwoju), w prawie Wspólnoty Europejskiej (art. 174 ust. 2 TraktatuWspólnot Europejskich) jak w prawie polskim.

Ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 7 stanowi:

"1. Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia.

2. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania takiemu zanieczyszczeniu."

Trzeba w tym miejscu nadmienić, że ustawa Prawo ochrony środowiska odgrywa wiodącą rolę w całym systemie prawa ochrony środowiska i przepisy tej ustawy powinny być brane pod uwagę także przy interpretowaniu i stosowaniu tych ustaw szczegółowych z zakresu ochrony środowiska, w których zawarto normę takie założenie konstytuującą . Normę taką stanowi art. 1 ust. 5 [zob. komentarz do art. 1], w związku z czym art. 7 POŚ musi być brany pod uwagę przy wykładni przepisów komentowanej ustawy.

3. Tzw. nowe instrumenty prawno-ekonomiczne ochrony środowiska zaczęto stosować na szerszą skalę w państwach członkowskich Unii Europejskiej w wyniku realizacji „Piątego programu działania Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska - Na drodze do zrównoważenia”, przyjętego na lata 1993-2000. Piąty program nadał priorytetowe znaczenie instrumentom finansowym, traktowanym jako kluczowy element wspierający osiąganie celów ochrony środowiska. Podstawą stosowania instrumentów prawno-ekonomicznych stał się pogląd o konieczności zamiany kosztów szkód ekologicznych na koszty własne przedsiębiorców (tzw. internalizacja kosztów zewnętrznych), by w ten sposób finansować przedsięwzięcia, które miałyby pozytywny wpływ na środowisko naturalne. Priorytetowe znaczenie tzw. nowych instrumentów ekonomicznych zostało potwierdzone Decyzją 2179/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 września 1998 r. w sprawie przeglądu stanu Piątego programu działania. Ponadto Rada Europejska na szczytach w Madrycie (1995) i Florencji (1996) uznała szerokie stosowanie ekologicznych instrumentów ekonomiczno-fiskalnych za niezbędne narzędzia osiągania celów ochrony środowiska. Także „Szósty program działania Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska - Nasza Przyszłość, Nasz Wybór” na lata 2001-2010 podtrzymuje priorytety określone przez Piąty program. Istotną innowacją jest przeniesienie punktu ciężkości z karania za generowanie odpadów na wypracowanie systemu skutecznie zachęcającego do stosowania przyjaznych środowisku sposobów produkcji .

4. Prawo Unii Europejskiej nie formułuje obecnie bezpośredniego nakazu wprowadzenia systemu opłat produktowych i depozytów ekologicznych, akcentuje jednak, że wykorzystanie tych instrumentów może być skuteczne w wypełnianiu szczegółowych norm w zakresie unikania wytwarzania zanieczyszczeń, recyklingu i neutralizacji zanieczyszczeń. Komentowana ustawa nie implementuje więc bezpośrednio dyrektyw Unii Europejskiej, lecz ma za zadanie wspomaganie dostosowania polskich rozwiązań prawnych do regulacji obowiązujących w Unii Europejskiej . Ustawa ma na celu realizację postanowień:

dyrektywy 75/422/EWG o odpadach, znowelizowanej dyrektywą 91/156/EWG oraz dyrektywą 96/350/WE;

dyrektywy 75/439/EWG w sprawie usuwania olejów odpadowych;

dyrektywy 91/157/EWG w sprawie baterii i akumulatorów zawierających niebezpieczne substancje;

dyrektywy 94/62/EWG w sprawie opakowań i odpadów z opakowań.

Ponadto ustawa wspiera realizację przez Polskę Protokołu Montrealskiego w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową oraz rozporządzenia 94/3093/EWG w sprawie substancji zubażających warstwę ozonową.

Dyrektywa 75/422/EWG o odpadach, zmieniona dyrektywą 91/156/EWG oraz dyrektywą 96/350/WE określa ramy prawne dla gospodarowania odpadami w Unii Europejskiej. Dyrektywa ta nakłada na państwa członkowskie wymóg zapewnienia odzysku lub usuwania odpadów w sposób nie zagrażający życiu ludzkiemu i nie powodujący szkód w środowisku. W myśl tej dyrektywy państwa członkowskie mają obowiązek wprowadzić zakaz wyrzucania i zwałowania odpadów oraz zakaz funkcjonowania niekontrolowanych wysypisk.

Celem dyrektywy 75/439/EWG jest stworzenie zharmonizowanego systemu zbierania, oczyszczania, przechowywania i usuwania olejów odpadowych. Dyrektywa określa następującą kolejność działań z tego typu odpadami: recykling, wykorzystanie jako paliwa lub w działalności mającej na celu odzysk energii, niszczenie, kontrolowane magazynowanie, zrzuty. Dyrektywa określa, że koszty przedsięwzięć mających nie dopuścić do powstania strat środowiskowych oraz koszty wynikające ze szkód ponosi ten, kto powoduje powstawanie zanieczyszczeń.

Dyrektywa 91/157/EWG, uchwalona jako specjalny środek w ramach dyrektywy 75/422/EWG o odpadach, reguluje postępowanie w celu usuwania z gospodarstw domowych zużytych baterii i akumulatorów zawierających określone ilości rtęci, kadmu bądź ołowiu z zamiarem ich odzysku lub kontrolowanego usuwania. Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek ograniczenia sprzedaży niektórych baterii zawierających rtęć i zobowiązuje je do opracowania programów zmniejszenia zawartości metali ciężkich w bateriach w celu popierania badań i propagowania mniej zanieczyszczającej substancji zastępczej. Państwa członkowskie muszą zagwarantować skuteczną organizację i osobne zbieranie oraz, tam gdzie będzie to stosowne, wprowadzenie zasady pobierania kaucji.

Dyrektywa 94/62/EWG wdraża strategię Unii dotyczącą odpadów z opakowań. Celem tej dyrektywy jest zharmonizowanie krajowych działań w zakresie gospodarowania odpadami z opakowań, zmniejszania do minimum wpływu na środowisko odpadów z opakowań i zapobieżenie powstawaniu barier w handlu z Unią Europejską. Dyrektywa ta zawiera postanowienia na temat opakowań i odpadów z opakowań przemysłowych lub handlowych bez względu na użyte materiały.

Z kolei Protokół Montrealski zobowiązuje państwa strony do wprowadzenia stopniowego (według ustalonego kalendarza) ograniczenia bądź zamrożenia zużycia określonych substancji (typu CFC czy HCFC), które zubażają warstwę ozonową. Protokół wprowadza także ograniczenia w handlu międzynarodowym substancjami kontrolowanymi . Rozporządzenie 94/3093/EWG w sprawie substancji zubażających warstwę ozonową ma na celu wprowadzenie ograniczeń wynikających z Protokołu Montrealskiego w Unii Europejskiej.

5. Cele ustawy wykraczają poza spełnienie wymagań prawa europejskiego i prawa międzynarodowego. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy załączonym do przedłożenia rządowego proponowane rozwiązania powinny wspomagać politykę ekologiczną państwa. Chodzi w tym wypadku o zadania określone przez dokument o nazwie II Polityka Ekologiczna Państwa [Rada Ministrów, II Polityka Ekologiczna Państwa, Warszawa, grudzień 2000 r., pkt 139], która dookreśla dodatkowo cele wprowadzenia opłat produktowych i depozytowych jako:

"• ograniczenie wytwarzania produktów uciążliwych dla środowiska w fazie użytkowania i składowania, szczególnie tych dla których istnieją przyjaźniejsze dla środowiska substytuty,

• ograniczenie strumienia trafiających na wysypiska takich odpadów, które mogłyby być gospodarczo wykorzystane,

• skłonienie konsumentów do zmiany preferencji na korzyść produktów bardziej "przyjaznych" środowisku,

• wyrobienie nawyków segregowania odpadów i przekazywania posegregowanych odpadów odpowiednim odbiorcom,

• stworzenie źródeł finansowania systemu zbiórki, utylizacji i recyrkulacji odpadów".

Według uzasadnienia do projektu ustawa ma wspomagać politykę ekologiczną państwa poprzez:

"• nałożenie obowiązku odzysku i recyklingu na przedsiębiorców wprowadzających na rynek krajowy w drodze sprzedaży lub importu produkty w opakowaniach i niektóre produkty szkodliwe dla środowiska;

• motywowanie przedsiębiorców do poszukiwania efektywnych kosztowo sposobów obniżenia presji na środowisko;

• wprowadzenie nowych instrumentów ekonomicznych, wychodzących naprzeciw postulatom tzw. "zielonej reformy podatkowej";

• umożliwienie wzrostu funduszy publicznych kierowanych na inwestycje w ochronie środowiska poprzez zasilenie ich środkami z opłat produktowych;

• wspomaganie tworzenia się rynku na zużyte produkty i surowce wtórne, które w innym wypadku stawałyby się odpadami uciążliwymi dla środowiska (Uzasadnienie do projektu ustawy)".

Warto odnotować, że opłaty produktowe zgodnie z II Polityką Ekologiczną Państwa są instrumentem służącym ochronie środowiska przed odpadami. W Państwach Członkowskich Unii Europejskiej spotykane są także opłaty produktowe obciążające paliwa i energię . Objęcie opłatą produktową tylko opakowań i wybranych kategorii odpadów jest istotnym ograniczeniem zakresu przedmiotowego opłaty w stosunku do wstępnych projektów. Przygotowana w Ministerstwie Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa „Koncepcja nowych mechanizmów ekonomicznych w zakresie ochrony środowiska” zawierała bowiem propozycję wprowadzenia także opłaty produktowej na paliwa (m.in. węgiel, ropę naftową, gaz ziemny, torf, drewno, koks, oleje opałowe) i na energię elektryczną .

Trzeba zauważyć także odwołanie się wprost w uzasadnieniu do ustawy do koncepcji tzw. zielonej reformy podatkowej. Koncepcja ta zakłada przesunięcie ciężaru opodatkowania z tej części działalności ludzkiej, która tworzy wartość dodaną: pracy, inwestowania i oszczędzania, na opodatkowanie działalności związanej ze zużywaniem zasobów środowiska i energii wraz z towarzyszącym temu zanieczyszczeniem środowiska. Elementy tzw. zielonej reformy podatkowej realizowane są m.in. w Niemczech, Francji i krajach skandynawskich .

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)

NOTA REDAKCYJNA

Komentarz uwzględnia przepis art. 1 niniejszej ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej przez art. 54 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 96, poz. 959) z dniem 1 maja 2004 r. oraz przez art. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2005 r. o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. Nr 33, poz. 291) z dniem 1 kwietnia 2005 r.

Komentarz uwzględnia przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802), które utraciły moc na podstawie art. 25 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623) z dniem 1 maja 2004 r.

Komentarz uwzględnia przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178), które...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX