Forystek Józef, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne

Zagadnienie naprawienia krzywd i szkód, jakich doznali obywatele polscy, którzy zostali zmuszeni do opuszczenia swych majątków, pozostawiając je na Wschodzie poza obecnymi granicami Polski, jest jednym z najważniejszych zagadnień społecznych, ekonomicznych i prawnych przełomu wieków. Zdaniem jednego z anglosaskich autorów I. Poganyego restytucja utraconej własności, a dodać należy, że także wypłata odpowiedniego odszkodowania, jest środkiem naprawienia jednej z „najgorszych i najbardziej obrzydliwych niesprawiedliwości popełnionych w przeszłości” . Historia roszczeń Zabużan rodzi zasadnicze pytania o kwestie zakresu odpowiedzialności współczesnego państwa za szkody i krzywdy wyrządzone na skutek działań władzy i państwa komunistycznego, a w konsekwencji o ciągłość państwa i jego odpowiedzialność. Nie ma tu oczywiście odpowiedzi jednoznacznych, prostych i łatwych. Anna Młynarska-Sobaczewska zwraca uwagę, że dopiero „rozliczenie przeszłości buduje przeświadczenie o prawowitości władzy i państwa”, a odpowiedzialność państwa nie jest zobowiązaniem ex gratia (jak niekiedy błędnie określał ją TK), lecz zobowiązaniem ab initio powstałym „u zarania nowego państwa, stanowiące o jego odmienności od reżimu poprzedniego oraz przesądzające o sensie i autentyczności tej przemiany” .

W języku prawnym (ustawodawstwa) nie występuje pojęcie „mienie zabużańskie”, natomiast jest popularne i powszechnie stosowane w języku prawniczym (doktryny) . Należy przez nie rozumieć majątki pozostawione przez obywateli polskich II RP poza obecnymi granicami RP, sensu stricto dotyczy to majątków pozostawionych po drugiej wojnie światowej na terytorium ZSRR (tj. Białoruskiej SRR, Litewskiej SRR i Ukraińskiej SRR), a sensu largo także na terenie Zaolzia, które od 1938 r. do 1 IX 1939 r. stanowiło terytorium II RP, ale które po wojnie włączono ponownie do Republiki Czechosłowackiej. Dlatego też za „Zabużan” należy uważać wszystkich, którzy pozostawili mienie poza obecnymi granicami Polski, choćby nawet nie zamieszkiwali na utraconych ziemiach II RP podczas dużych akcji ewakuacyjnych (repatriacyjnych), ale którzy posiadali obywatelstwo polskie w chwili wybuchu drugiej wojny światowej . Jako „Zabużan” należy też traktować ich spadkobierców, nawet jeśli nigdy nie mieszkali na kresach wschodnich i urodzili się po zakończeniu wojny.

„Tytuł nowej ustawy, tj. ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jak również nazwa obecnie przysługującego Zabużanom prawa są inne niż nazwa ustawy z 2003 r. i rodzaj świadczenia określonego jej przepisami. Aktualnie ustawodawca posługuje się terminem «rekompensata», a nie «prawo zaliczenia». Wskazuje to, że wychodząc naprzeciw zaleceniom Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, nowa ustawa powiększa krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia z tytułu pozostawienia mienia poza wschodnią granicą dawnej Rzeczypospolitej oraz zmienia jego charakter. Zgodnie bowiem ze słownikiem języka polskiego termin «rekompensata» winien być rozumiany jako: wynagrodzenie, zwłaszcza poniesionych strat, wyrównanie strat i krzywd . Powyższy pogląd potwierdza również, wprowadzenie w nowej ustawie, dotąd nieznanego ustawodawstwu zabużańskiemu, nowego rodzaju formy rekompensaty, jaką jest wypłata na rzecz uprawnionego świadczenia pieniężnego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego” (zob. wyrok WSA z 7 XI 2008 r., I SA/Wa 1136/08, LEX nr 466374, spr. Monika Nowicka).

Analiza danych publikowanych przez MWSiA, a dotyczących realizacji stosowania ustawy, prowadzi do wniosku, że dotychczas tylko część osób wyzutych z majątku pozostawionego na Kresach uzyskała świadczenia rekompensujące. Od początku prowadzenia wypłat (2006 r.) do końca grudnia 2018 r. Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) wypłacił z Funduszu Rekompensacyjnego ogółem 73 457 rekompensat na kwotę 4 500 387 805,06 zł. W 2018 r. wypłacono łącznie 3 183 rekompensaty na kwotę 216 832 786,80 zł . Kilkadziesiąt tysięcy wniosków oczekuje nadal na rozpoznanie.

Udział Zabużan w przetargach na sprzedaż gruntów państwowych był symboliczny. Według informacji Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa   – KOWR (poprzednio Agencji Nieruchomości Rolnych, a jeszcze wcześniej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) od początku działalności do końca grudnia 2006 r. Agencja przejęła do Zasobu ze wszystkich tytułów 4 717,9 tys. ha, z tego do końca 2006 r. Agencja sprzedała 1 694,0 tys. ha gruntów, tj. 35,9% powierzchni przejętej do Zasobu WRSP. W okresie tym Zabużanie zakupili z Zasobu Agencji zaledwie 4,5 tys. ha (tj. 0,0026 sprzedanych nieruchomości) o łącznej cenie 63,7 mln zł, z czego tzw. pieniądzem zabużańskim, czyli „uprawnieniami”, zapłacili 60,7 mln zł .

Problematyka tzw. mienia zabużańskiego doczekała się wielu publikacji. W zdecydowanej większości były to jednak artykuły o tematyce stosunkowo szczegółowej, publikowane na łamach czasopism prawniczych lub też jako rozdziały większych prac zbiorowych , lub jako części niektórych monografii poświęconych ogólnej problematyce restytucji bezprawnie przejętego w okresie PRL-u mienia prywatnego (R. Pessel, Rekompensowanie skutków naruszeń prawa własności, Warszawa 2003) czy też przy omawianiu problematyki reprywatyzacji. Poza jedną stosunkowo krótką pozycją autorstwa Krystyny Michniewicz-Wanik pt. Mienie zabużańskie. Prawne podstawy realizacji roszczeń, Wrocław 2008 (223 strony), już w trakcie oddawania niniejszego opracowania do wydawnictwa ukazała się monografia Jana Wittlina pt. Mienie zabużańskie. Realizacja prawa do rekompensaty, Warszawa 2018 (321 stron).

Odnotować jednak należy, że w 2016 r. obroniona została w Uniwersytecie Łódzkim, dotychczas niepublikowana, rozprawa doktorska Joanny Prokop-Gralińskiej, pt. Realizacja roszczeń zabużańskich z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (373 strony), w której uwzględniono wiele judykatów wydanych na gruncie ustawy z 2005 r. W 2019 r. na Uniwersytecie Warszawskim obroniona została inna dysertacja, autorstwa Małgorzaty Szadkowskiej pt. Pojęcie rekompensaty w prawie administracyjnym (191 stron), a na Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie w tym samym roku praca doktorska Jana Wittlina zatytułowana Mienie zabużańskie   – realizacja prawa do rekompensaty, której wersja książkowa, jak podano wyżej, została niedawno opublikowana.

Ze starszych pozycji na uwagę zasługuje opracowanie trójki autorów (Jacka Sadomskiego, Romana Trzaskowskiego i Kamila Zaradkiewicza) przygotowane w ramach podległego Ministrowi Sprawiedliwości Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości pt. „Mienie zabużańskie” jako otwarta kwestia majątkowa w prawie polskim (Warszawa 2002, 176 stron). Niniejsza publikacja jest pierwszym i jak na razie jedynym komentarzem do ustawy z 2005 r. o „mieniu zabużańskim”. Ponieważ ustawa ta stanowi swego rodzaju „poligon doświadczalny” dla przyszłej ustawy reprywatyzacyjnej, toteż z pewnością wiedza dotycząca realizacji roszczeń zabużańskich będzie mogła być w znacznej części wykorzystana w pracach nad tą nową regulacją.

Tematyka ta doczekała się także bogatego orzecznictwa, które pod rządami poprzednich ustaw, regulujących przedmiotową materię, odgrywało poważną rolę poprzez interpretowanie wówczas obowiązujących przepisów prawa w sposób szeroki, korzystny dla obywateli i zgodny ze społecznym odczuciem sprawiedliwości. Mimo to, de lege lata zwłaszcza ustawa z 2005 r. o rekompensatach jest przedmiotem wielu wątpliwości prawnych wyrażających się we wciąż rozbieżnym orzecznictwie krajowych sądów administracyjnych i cywilnych, Trybunału Konstytucyjnego oraz trybunałów międzynarodowych (ETPCz w Strasburgu i TSUE w Luksemburgu). Kilkunastoletnia już praktyka stosowania tejże ustawy jest powszechnie postrzegana jako swego rodzaju „poligon doświadczalny” przed ciągle oczekiwanym ustawowym rozwiązaniem spraw dotyczących majątków bezprawnie przejętych przez państwo polskie w okresie państwa totalitarnego, a znajdujących się w chwili nacjonalizacji i wywłaszczenia na obecnym terytorium Polski. Autor wyraża zatem przekonanie, że uwagi zawarte w niniejszym komentarzu będą mogły być wykorzystane podczas prac nad nową generalną regulacją ustawową dotyczącą zarówno gruntów warszawskich, jak i pozostałego mienia odebranego przez państwo właścicielom nie na cele publiczne, a co ważniejsze   – w przeważającej mierze   – bez żadnego odszkodowania. Co istotne, praca ta, wykorzystująca metodę dogmatyczno-prawną (sięgającą dla dokonania właściwej egzegezy do przepisów prawnych z wykorzystaniem poglądów doktryny i orzecznictwa), powinna przyczynić się do dalszej wykładni przepisów ustawy zabużańskiej w kierunku korzystnym dla obywateli i zgodnym z powszechnym poczuciem sprawiedliwości.

Mimo stosunkowo bogatego dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty wciąż wywołują wiele problemów interpretacyjnych, co starano się przedstawić w niniejszej publikacji, proponując jednocześnie ich rozwiązanie w zgodzie z Konstytucją przy wykorzystaniu prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy.

Należy też pamiętać, że do 31 XII 2003 r. istniało w Polsce jednoinstancyjne sądownictwo administracyjne. Dopiero od 1 I 2004 r. zaczęły działać wojewódzkie sądy administracyjne jako sądy pierwszej instancji, a NSA uzyskał status sądu drugiej instancji. Przy podawaniu orzeczeń WSA zrezygnowano ze wskazywania miasta, w którym dany sąd wojewódzki działa, cytowana literowa część sygnatury sprawy w wystarczający bowiem sposób to wyjaśnia, np. SA/Kr   – oznacza WSA w Krakowie, SA/Rz   – oznacza WSA w Rzeszowie itd. Z kolei SA/Wa oznacza WSA w Warszawie i jest to sąd wojewódzki, którego orzeczenia są najczęściej cytowane, albowiem prawie wszystkie skargi w sprawach zabużańskich kierowane są właśnie do tego sądu, gdyż organem administracji publicznej drugiej instancji był i jest organ szczebla ministerialnego, wcześniej Minister Skarbu Państwa (MSP), a po likwidacji tego urzędu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA). Do WSA w Warszawie trafiają nie tylko skargi na decyzje dwuinstancyjne, ale również skargi na bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie sprawy, o ile tylko skarga nie jest kierowana na działalność wojewody jako organu wadliwie prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji.

Jedynie część skarg dotyczących spraw zabużańskich mogła być przedmiotem rozpoznania przez WSA spoza Warszawy, a to np. niektóre skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowania przez wojewodów czy też w przypadku zaskarżenia ostatecznej decyzji wojewody przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym komentarzu, a wydane od stycznia 2004 r., są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Znaleźć w niej można ponadto wybrane orzeczenia NSA z lat wcześniejszych, w szczególności te publikowane w różnego rodzaju zbiorach urzędowych.

Swego rodzaju novum, a zarazem zaletą niniejszego komentarza przy odwoływaniu się do orzecznictwa zarówno sądów cywilnych, jak i administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego jest dodatkowe podawanie danych sędziego sprawozdawcy. Ma to niezwykle istotne znaczenie, ponieważ informacje te zawarte są zarówno w urzędowych zbiorach orzeczeń, jak i dostępnych bazach orzecznictwa, jak LEX lub LEGALIS). Często cytowane orzeczenia mają charakter w momencie ich wydawania precedensowy i warto wiedzieć, kto w głównej mierze przyczynił się do takiej nowej wykładni przepisów. Poza tym praktyka dowodzi, że rola sędziego sprawozdawcy jest zwykle dominująca w procesie rozstrzygania sprawy i to zazwyczaj właśnie sprawozdawca jest też autorem pisemnego uzasadnienia orzeczenia.

Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty jest aktem prawnym autonomicznym w stosunku do innych ustaw, bo kompleksowo reguluje wszystkie sprawy związane z dochodzeniem rekompensaty za utracone na Wschodzie mienie nieruchome.

Celem ustawy było ostateczne zakończenie problemu rozliczeń z Zabużanami, dlatego też odnosi się ona zarówno do postępowań wszczętych na jej podstawie, jak i tych wszczętych i niezakończonych przed wejściem jej w życie, oraz do osób, które uzyskały zaświadczenia lub decyzje potwierdzające ich prawa zabużańskie na podstawie wcześniej obowiązujących regulacji, a nie zrealizowały tego prawa w całości albo w części. Obecnie jest to jedyna forma stwarzająca roszczenie o prawo do rekompensaty w postaci albo prawa zaliczenia, albo świadczenia pieniężnego, która przynajmniej w jakimś nieznacznym stopniu czyni zadość za krzywdy i szkody wyrządzone osobom przesiedlonym i ich potomkom w związku z powojenną zmianą granic Polski i decyzją rządów Wielkiej Trójki (ZSRR, USA i Wielka Brytania).

Autor niniejszej publikacji brał czynny udział w kształtowaniu się orzecznictwa sądów cywilnych i administracyjnych, uczestnicząc aktywnie w ciągu ostatnich kilkunastu lat jako pełnomocnik procesowy Zabużan w wielu precedensowych sprawach. Sporo kwestii wyjaśnianych w komentarzu stanowi efekt jego osobistej praktyki. Jedynie przykładowo można wskazać te z nich, które wyraźnie wpłynęły na wykładnię przepisów ustawy zabużańskiej, jak np.: sprawa Teisseyre (wyrok NSA z 6 XI 2014 r., I OSK 2201/14, ONSAiWSA nr 6/2015, poz. 119, spr. Monika Nowicka), podejmująca problem „wskazujących” spadkobierców nieposiadających obywatelstwa polskiego; sprawa Marii Mazur (wyrok z 4 XII 2018 r., I OSK 2813/17, spr. Zbigniew Ślusarczyk) dotycząca nowelizacji ustawy zabużańskiej w zakresie przesłanki posiadania kilku miejsc zamieszkania (głównego i dodatkowych); sprawa Braniccy (postanowienie NSA z 12 XII 2003 r., II SAB 227-231/03, spr. Małgorzata Jaśkowska) dotycząca zobowiązania ministra spraw zagranicznych do opublikowania układów oraz dotycząca możliwości złożenia w każdym czasie wniosku o ujawnienie prawa do rekompensaty w rejestrze, a więc także po 31 XII 2008 r. (wyrok WSA z 17 IV 2012 r., I SA/Wa 2392/11, spr. Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz; wyrok WSA z 23 V 2012 r., I SA/Wa 24/12, spr. Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz); sprawa Anny Płodowskiej (wyrok NSA z 1 X 2009 r., I OSK 182/09, ONSAiWSA Nr 1/2011, poz. 16, spr. Janina Antosiewicz), sprawa dotycząca spadkobierców–osób prawnych m.in. fundacji rodzinnych, w tym Fundacji Lanckorońskich utworzonych dla wspierania nauki i kultury polskiej przez prof. Karolinę Lanckorońską (zob. wyrok NSA z 26 IV 2012 r., I OSK 606/11, ONSAiWSA Nr 1/2013, poz. 16, spr. Monika Nowicka); sprawa dotycząca możliwości wykorzystywania przy ustalaniu powierzchni pozostawionych nieruchomości, w tym różnego rodzaju zabudowań (domów mieszkalnych, pałaców, budynków gospodarskich) danych statystycznych (wyrok WSA z 22 V 2013 r., I SA/Wa 105/13, spr. Mirosław Gdesz); sprawa dotycząca mienia znacjonalizowanego przez okupacyjne władze sowieckie i kwestii charakteru orzeczenia PUR (zob. wyrok NSA z 27 III 2015 r., I OSK 1767/13, LEX nr 1773573, spr. Andrzej Jurkiewicz; D. Frey, Szansa dla Kresowian, „Rzeczpospolita” z 30 III 2015 r.).

Uwzględniono stan prawny, literaturę i orzecznictwo na dzień 1 I 2020 r.

* * *

Pragnę złożyć serdeczne podziękowania wszystkim osobom, które udzieliły mi pomocy w trakcie pisania niniejszej pracy i podczas zbierania materiałów, bez nich książka ta nigdy by nie powstała. Podziękowania kieruję do moich partnerów z kancelarii mecenasów Marka Nałęcza i Marka Forystka, którzy w czasie, gdy pisałem tę książkę, zmuszeni byli przejąć część moich obowiązków kancelaryjnych. Szczególnie dziękuję moim współpracownikom: adwokat Marcie Sajnie i radcy prawnemu Tomaszowi Pigielowi, którzy wspólnie ze mną prowadzili niektóre z opisanych w niniejszej pracy spraw, a także przekazywali cenne uwagi merytoryczne i prowadzili ze mną inspirujące rozmowy. Dziękuję również Pani dr Joannie Prokop-Gralińskiej za udostępnienie mi niepublikowanej wersji jej rozprawy doktorskiej. Podziękowania kieruję również do mojej żony Kasi, za cierpliwość i za to, że wspierała mnie na każdym etapie prac nad tą publikacją, mimo że osobiście doświadczała skutków mojego zaangażowania w jej pisanie.