Szuster Sergiusz, Komentarz do rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE

1. Udzielanie pomocy publicznej przedsiębiorcom stanowi jeden z najważniejszych instrumentów ingerencji państwa w procesy ekonomiczne zachodzące w gospodarce. Ze względu na swój bezpośredni i niebagatelny wpływ na ich funkcjonowanie oraz kapitalne znaczenie dla realizacji określonej polityki gospodarczo-społecznej państwa zakres i intensywność udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom niejednokrotnie przesądza o typie i formie obowiązującej koncepcji sprawowania władzy (państwo liberalne, państwo opiekuńcze) [A. Werner, Pomoc publiczna jako narzędzie polityki gospodarczej w krajach Unii Europejskiej, PUG 2001, nr 3, s. 2]. Aktywność państwa na tym polu może jednakże nie tylko kompleksowo wpisywać się w przyjęte uprzednio założenia gospodarcze, ale także mieć charakter czysto okazjonalny (incydentalny) i wynikać z jednostkowego zapotrzebowania na określone działania (np. wspieranie przedsiębiorców o istotnym znaczeniu dla interesów państwa, a znajdujących się w trudnej sytuacji ekonomicznej). Obowiązujące, a przede wszystkich faktycznie realizowane rozwiązania prawne w tej dziedzinie składają się na długotrwały i złożony proces wzajemnego oddziaływania na siebie organów administracji państwowej i podmiotów prywatnych. Zachodzące relacje w ramach udzielania pomocy publicznej uzupełniają szeroki wachlarz istniejących stosunków prawnych i faktycznych pomiędzy władzą publiczną a przedsiębiorcami (np. działania prywatyzacyjne czy restrukturyzacyjne, działalność państwa na rynku w formie przedsiębiorstw państwowych, jednoosobowych spółek Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, zakładów komunalnych lub poprzez udziały w spółkach prawa handlowego czy fundacjach, reglamentacja podejmowania i wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej, itp.). Z tego punktu widzenia stanowią one stały i co do zasady dopuszczalny składnik zjawisk społeczno-gospodarczych, które mają miejsce w rozwiniętych organizmach państwowych.

W/w zagadnienie podlega ocenie także pod kątem wprowadzonych ram i ograniczeń, jakie są nieodzowne dla zapewnienia skutecznej ochrony wszystkich wymagających tego podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Konieczność objęcia regulacją prawną problematyki warunków udzielania i nadzoru nad pomocą publiczną dla przedsiębiorców ma swoje podstawowe źródło w powszechnie przyjętym stanowisku, iż dowolne i niekontrolowane dysponowanie przez władze publiczne szeroko rozumianymi środkami publicznymi na rzecz podmiotów prywatnych w istotny i niedopuszczalny sposób wpływa na naturalne mechanizmy rządzące gospodarką i wolnym rynkiem. W szczególności dotyczy to możliwości ograniczania lub zniekształcania konkurencji pomiędzy rywalizującymi ze sobą przedsiębiorcami [Ch. Koenig, J. Kühling, N. Ritter, EG-Beihilfenrecht, Heidelberg 2002, s. 19]. Zjawisko to z kolei oddziałuje negatywnie na inne podmioty uczestniczące w tym procesie, w tym w pierwszym rzędzie na konsumentów. W związku z coraz bardziej dynamicznym rozwojem ponadpaństwowych form prowadzenia działalności gospodarczej zagadnienie pomocy publicznej dla przedsiębiorców przestało mieć jedynie "wewnętrzny" (narodowy, regionalny) charakter. W konsekwencji niezbędne okazało się uregulowanie tej kwestii na szczeblu międzynarodowym, co wprost wyznacza obowiązek przestrzegania przez Polskę wprowadzonych w tej materii zasad [Poza regulacjami istniejącymi w ramach Unii Europejskiej odpowiednie przepisy zawierają także: umowa między Rzeczpospolitą Polską a państwami Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), sporządzona w Genewie dnia 10 grudnia 1992 r., Dz. U. z 1994 r. Nr 129, poz. 639 ze zm. (art. 19 oraz Załącznik XIII i XIV umowy) oraz środkowoeuropejska umowa o wolnym handlu (CEFTA) zawarta przez Republikę Czeską, Republikę Węgierską, Republikę Słowacką i Rzeczpospolitą Polską, sporządzona w Krakowie dnia 21 grudnia 1992 r., Dz. U. z 1994 r. Nr 129, poz. 637 ze zm. (art. 23 umowy)].

2. Problematyka regulacji prawnej udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom zarówno na obszarze Wspólnot Europejskich, jak i Polski stanowi materię niezwykle złożoną. Przede wszystkim należy wskazać na fakt, iż już samo wyodrębnienie tzw. prawa pomocy publicznej z systemu prawnego stwarza szereg trudności i budzi pewne wątpliwości. Prowadzona dyskusja dotyczy w szczególności rodzaju kryteriów mających być podstawą przyjęcia takiego stanowiska [Por. M. Rodi, Die Subwentionsrechtsordnung, Tübingen 1999, s. 23-27, 57 i n. oraz cytowana tam literatura]. Na tak generalnie sformułowaną koncepcję odrębności prawa subwencyjnego nakłada się kwestia wyznaczenia zespołu regulacji z zakresu pomocy publicznej w oparciu o obowiązujący system źródeł prawa. W zależności od przyjętego modelu gospodarczo-społecznego w danym państwie normy konstytucyjne mogą zakazywać, ograniczać, dopuszczać (w wąskim lub szerokim zakresie), a nawet zobowiązywać organy państwowe do realizacji zadań związanych ze wspieraniem przedsiębiorców prywatnych i publicznych środkami publicznymi [Np. Konstytucja Republiki Austrii z dnia 1 października 1920 r., BGBl. Nr 1/1930 ze zm. nie zawiera żadnych postanowień zobowiązujących władzę publiczną do wspierania przedsiębiorców, Konstytucja Republiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949 r., BGBl. s. 1 ze zm. w art. 15, art. 74 ust. 1 pkt 17 czy art. 91a ust. 1 przewiduje możliwość wspierania określonych gałęzi gospodarki zarówno na poziomie federacji, jak i poszczególnych krajów związkowych (landów), Konstytucja Republiki Francji z dnia 4 października 1958 r., Journal Officiel nr 5 ze zm. w art. 34 przewiduje możliwość regulacji prawnej w zakresie nacjonalizacji przedsiębiorstw i transferu własności przedsiębiorstw sektora publicznego do sektora prywatnego, Konstytucja Związku Szwajcarskiego z dnia 18 kwietnia 1999 r., AS 1999.2556 ze zm. w art. 94 ust. 4, art. 100 ust. 3, ust. 5 i ust. 6, art. 103 i art. 104 wprost dopuszcza wyłączenie sformułowanej w art. 27 ust. 1 zasady wolności gospodarczej oraz w uzasadnionych przypadkach statuuje obowiązek świadczenia przez państwo pomocy m. in. w dziedzinie finansów publicznych, (Geld- und Kreditwesen oraz Aussenwirtschaft). Także Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 (powoływana dalej jako: Konstytucja RP) zawiera nieliczne postanowienia dotyczące tej materii - art. 20, art. 22, art. 65 ust. 5]. Najistotniejszą grupę unormowań z zakresu udzielania pomocy publicznej stanowią akty prawne rangi ustawowej oraz wszelkiego rodzaju przepisy wykonawcze o mocy powszechnie obowiązującej. W kontekście szerokiego, wykraczającego poza granice jednego kraju oddziaływania udzielanych przez państwo subwencji na rzecz poszczególnych przedsiębiorców istotną rolę odgrywają także regulujące te kwestie ratyfikowane umowy międzynarodowe.

Obok zaprezentowanej powyżej płaszczyzny analizy prawa pomocy publicznej struktura regulacji prawnych dotyczących jej udzielania podlega także ocenie z punktu widzenia charakteru prawnego poszczególnych norm dotyczących tej materii. Odpowiednia teoretyczna kwalifikacja tych norm ma nie tylko walor dydaktyczny, ale poprzez wskazanie ich cech charakterystycznych oraz podstawowych różnić pozwala także przesądzić o ich miejscu i funkcji w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Stanowi to istotną dyrektywę interpretacyjną dla organów udzielających pomocy, organów nadzorujących ten proces, a także sądów i niejednokrotnie przesądza o ocenie prawidłowości udzielenia danego rodzaju wsparcia.

Znaczenie precyzyjnego określenia natury prawnej określonych norm wzrasta szczególnie w przypadku regulacji postępowań nadzorczych. To właśnie one ostatecznie wyznaczają zakres dopuszczalności dysponowania środkami publicznymi zarówno z normatywnego (ocena dokonywana pod kątem przyjętych rozwiązań prawnych), jak i praktycznego (ocena dokonywana przez pryzmat faktycznej działalności organów państwowych na tym obszarze) punktu widzenia. Są one jednak odzwierciedleniem obowiązującego systemu nadzoru nad udzielaniem pomocy publicznej przedsiębiorcom, którego zmiany będą niejako automatycznie (chociaż niekoniecznie w tym samym czasie) pociągać za sobą ich modyfikację.

3. Charakter prawny unormowań z zakresu pomocy publicznej.

W ramach obowiązujących regulacji odnoszących się do przyznawania przedsiębiorcom wsparcia ze środków publicznych można wyróżnić dwa zasadnicze kompleksy norm: normy materialnoprawne i normy procesowe. Z punktu widzenia doktrynalnej charakterystyki norm prawnych w obrębie prawa administracyjnego [W tej kwestii por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 6-8; J. Lang (w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Wyd. 3, Warszawa 2001, s. 22-26; J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Część II, Kraków 2001, s. 49-54; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 30-33; J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wyd. 8, Wrocław 2002, s. 36-37] stanowią one samodzielne i kompleksowe zespoły reguł postępowania. Ich funkcja komplementarna wynika jednak z faktu, iż możliwość zastosowania jednego ich rodzaju wiąże się bezpośrednio z uruchomieniem drugiej grupy norm. Dla analizy regulacji nadzorczych dotyczących wspierania przedsiębiorców środkami publicznymi istotne znaczenie posiada wyodrębnienie w ramach norm prawa materialnego tzw. materialnoprawnych podstaw udzielania pomocy publicznej. Przesądzają one o dopuszczalności udzielenia pomocy, określają jej rodzaj i równocześnie implikują formę prawną bezpośredniej podstawy dokonywanych na rzecz przedsiębiorców przysporzeń (decyzja administracyjna, umowa cywilnoprawna). Pozostałe normy materialnoprawne z zakresu pomocy publicznej odgrywają jedynie pomocniczą rolę. Wpływ norm procesowych na ostateczną ocenę obowiązujących w Unii Europejskiej i Polsce systemów nadzoru nad udzielaniem pomocy publicznej przedsiębiorcom jest widoczny w kontekście szczegółowych rozwiązań co do trybu jej przyznawania. Niezależnie bowiem od przyjętych rozwiązań w regulacjach nadzorczych normy procesowe wyznaczają formalne przesłanki legalności udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, a tym samym określają zakres dopuszczalnej ingerencji organu nadzorującego.

a)

Materialnoprawna podstawa udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom.

Normy stanowiące materialnoprawną podstawę dla udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorcom mają częstokroć fragmentaryczny i niejednolity prawnie charakter. Są zawarte w różnorodnych regulacjach prawnych będących przejawem władczego oddziaływania administracji publicznej na gospodarczą aktywność podmiotów publicznych i prywatnych lub też stanowiących podstawowe instrumenty umożliwiające wykonywanie konstytucyjnych zadań przez państwo [S. Szuster, "Postępowanie notyfikacyjne" przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jako konstytutywny element postępowania w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pomocy publicznej przedsiębiorcy - charakter, wzajemna relacja i następstwa prawne, Transformacje Prawa Prywatnego 2002, nr 2, s. 80]. W literaturze wskazuje się, iż na gruncie prawa wspólnotowego taki charakter posiadają przepisy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską [Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (powoływany dalej jako: TWE) powstał z przekształcenia Traktatu o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (powoływanego dalej jako: TEWG) z dnia 25 marca 1957 r. dokonanego przez Traktat o Unii Europejskiej (powoływany dalej jako: TUE) z dnia 7 lutego 1992 r. Niniejsze opracowanie opiera się na skonsolidowanej wersji TWE oraz TUE z dnia 24 grudnia 2002 r., O. J. C 325, s. 101 i n. Na mocy art. 12 Traktatu Amsterdamskiego z dnia 2 października 1997 r. (powoływanego dalej jako TA) przepisy TWE otrzymały nową numerację. Dotychczasowe art. 92-94, normujące zagadnienie pomocy publicznej, zastały przekształcone w art. 87-89. W niniejszym opracowaniu powoływane są postanowienia TWE o nowej numeracji. Zgodnie z art. 12 TA dotychczasowy art. 93 TWE został przemianowany na art. 89. W niniejszym opracowaniu - poza autentycznym tekstem TWE w języku angielskim, niemieckim i francuskim - powoływane jest tłumaczenie w wersji opublikowanej przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) na stronie: http://www.ukie.gov.pl/uk.nsf/traktaty] dotyczące: Europejskiego Funduszu Socjalnego (art. 146 TWE), Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (art. 160 TWE), Europejskiego Banku Inwestycyjnego (art. 267 TWE), badań i rozwoju technologicznego (art. 163-168 TWE), Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (art. 34 TWE) oraz działań służących wspieraniu produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi (art. 36 i art. 37 TWE). Do grupy tej należy także art. 10 TWE umożliwiający podejmowanie przez państwa członkowskie wszelkich środków w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE lub z działań instytucji Wspólnoty. W/w normy stanowią materialnoprawną podstawę udzielania tzw. pomocy wspólnotowej - szczególnego rodzaju pomocy publicznej, wyłączonej co do zasady spod nadzoru Komisji Europejskiej [W tej kwestii por. m. in. Ch. Koenig, J. Kühling, N. Ritter, op. cit., s. 35; Ch. Koenig, J. Kühling, Reform des EG-Beihilfenrechts aus der Perspektive des mitgliedstaatlichen Systemwettbewerbs, EuZW 1999, s. 519 i n.; K. Rosenfeld, Das Verfahrensrecht der gemeinchaftsrechtlichen Beihilfenaufsicht, Baden-Baden 2000, s. 35-36; F.-H. Wenig (w:) H. v. d. Groeben, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann (red.), Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Wyd. 5, Baden-Baden 1999, wprow. do art. 92-94, nr brzeg. 4; G. v. Wallenberg (w:) E. Grabitz, M. Hilf (red.), Kommentar zur Europäischen Union, Wyd. 16 (wymiennokartkowe), München 2000, przed art. 92, nr brzeg. 11; V. Götz (w:) Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, red. M. Dauses, red. wyd. pol. R. Skubisz, Warszawa 1999, s. 937-939]. Należy jednak podkreślić, iż w tej materii pierwszoplanową rolę odgrywają także liczne i różnorodne materialnoprawne podstawy wspierania przedsiębiorców środkami publicznymi zawarte w ustawodawstwach poszczególnych państw członkowskich [Poza ustawami podatkowymi (np. niemiecka ustawa podatkowa (Abgabeordnung) z dnia 16 marca 1976 r" tekst jedn.: BGBl. I 2002, nr 72, s. 3862 i n.) normy te występują w licznych aktach normujących udział kapitałowy państwa na wolnym rynku oraz skierowanych na wspieranie określonych gałęzi gospodarki].

Na gruncie prawa polskiego w tym zakresie istotną funkcję pełnią przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa [Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm. (powoływana dalej jako: o.p.). Na temat materialnoprawnej podstawy działania organów podatkowych por. J. Zimmermann, Postępowanie podatkowe. Komentarz do Działu IV oraz do niektórych przepisów Działu IX ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa, Toruń 1998, s. 16-17]. Materialnoprawną podstawę udzielenia pomocy stanowią np. art. 22 § 2 o.p. (przewidujący - po spełnieniu określonych warunków - możliwość zaniechania w całości lub w części przez organ podatkowy ustalenia zobowiązania podatkowego lub poboru podatku, a także zwolnienia płatnika z obowiązku pobrania podatku lub zaliczek na podatek) oraz art. 48 § 1 o.p. (uprawniający organ podatkowy m. in. do odroczenia terminu płatności podatku oraz rozłożenia na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę) [W ciągu ostatnich 5 lat (za wyjątkiem roku 2000) udzielana pomoc publiczna przybierała najczęściej formę tzw. subsydiów podatkowych (uszczupleń budżetu państwa z tytułu ulg podatkowych oraz umorzeń należności budżetowych lub należności funduszy, na które składki są obligatoryjne) - por. Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2001 r., UOKiK, Warszawa, październik 2002, s. 9-10, 20-21, 27-31. Większość z nich była udzielana w oparciu o podstawy prawne zawarte w o.p.]. Materialnoprawne podstawy udzielenia pomocy publicznej zawarte są w pierwszym rzędzie w aktach prawnych rangi ustawowej [K. Strzyczkowski, Prawo pomocy publicznej dla przedsiębiorców (wstępna charakterystyka), PUG 2001, nr 12, s. 10 oraz Rola współczesnej administracji w gospodarce, Warszawa 1992, s. 122 i n.; G. Haverkate, Subventionsrecht (w:) R. Schmidt (red.), Öffentliches Wirtschaftsrecht, Besonder(s) Teil, Berlin - Heidelberg 1995, s. 351; H. P. Ipsen, Verwaltung durch Subventionen: Öffentliches Wirtschaftsrecht, Tübingen 1985, s. 183]. Przesądza o tym trafne stanowisko, iż zasada zastrzeżenia ustawy ["Gesetzesvorbehalt" - por. na gruncie prawa niemieckiego H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, München 2000, s. 107-121 i cytowana tam literatura] ograniczająca zakres władzy wykonawczej znajduje zastosowanie w przypadku wszelkich przejawów działalności administracji publicznej - zarówno w ramach tzw. administracji ingerującej ["Eingriffsverwaltung"], jak i administracji świadczącej ["Leistungsverwaltung". W tej kwestii por. H. P. Ipsen, op. cit., s. 158, 183; G. Haverkate, op. cit., s. 351. Co do wprowadzonego podziału rodzajów administracji publicznej por. H. Maurer, op. cit., s. 7 i n.; I. Lipowicz (w:) Z. Cieślak (red.), Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2002, s. 41 i n.]. W/w koncepcja znajduje potwierdzenie w wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasadzie praworządności [K. Strzyczkowski, Prawo..., s. 10. Por. także wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 805/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 70; wyrok NSA z dnia 25 marca 1981 r., SA 352/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 26; wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 107]. Szczegółowe normy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną udzielenia pomocy publicznej mogą jednak także znajdować się w wydawanych w celu realizacji kompetencji ustawowej odpowiednich przepisach wykonawczych o mocy powszechnie obowiązującej (rozporządzenia), a także w aktach (przepisach) prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego i określone organy administracji rządowej [Na gruncie polskim generalną kompetencję ustawową do stanowienia przez gminy, powiaty i województwa aktów prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego zawierają przepisy odpowiednio art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm. Taką funkcję w stosunku do wojewody i organów administracji niezespolonej w województwie pełni art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, tekst jedn.: z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.]. Należy jednak wskazać, iż zarówno rozporządzenia, jak i akty prawa miejscowego jedynie uszczegółowiają postanowienia ustaw i nie będą stanowić samodzielnej podstawy prawnej udzielenia pomocy publicznej w przypadku, gdy ich postanowienia wykraczają poza określony w kompetencji ustawowej zakres przedmiotowy (zgodnie z art. 92 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP). Pomimo istnienia takiej praktyki niedopuszczalne jest natomiast usytuowanie takich norm w stanowionych przez organy administracyjne wewnątrzadministracyjnych aktach prawnych (dyrektywach, wytycznych, instrukcjach, okólnikach, wyjaśnieniach, poleceniach, itp.), które wiążą jedynie podmioty podporządkowane organizacyjnie lub służbowo [Na gruncie prawa podatkowego por. J. Zimmermann, Postępowanie..., s. 16; W kwestii aktów wewnątrzadministracyjnych por. także E. Ochendowski, op. cit., s. 165, 172; J. Boć (red.), op. cit., s. 45-50; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) M. Wierzbowski (red.), op. cit., s. 289-290]. Mogą one dookreślać pewne techniczne kwestie lub szczegółowe warunki udzielenia pomocy publicznej, nie mogą natomiast bezpośrednio dotyczyć treści decyzji administracyjnych podejmowanych w tym zakresie.

Zaliczenie określonych aktów prawnych do grupy regulacji z zakresu prawa pomocy publicznej wynika w pierwszej kolejności z funkcji, jaką pełnią. Na gruncie polskim aspekt funkcjonalny jest miarodajny np. dla oceny wykazu aktów normatywnych stanowiących podstawę udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorcom zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2002 r. [Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie w sprawie sprawozdań pozwalających na nadzorowanie pomocy publicznej dla przedsiębiorców oraz sprawozdań o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach środków publicznych, Dz. U. Nr 196, poz. 1656], który w założeniu ustawodawcy ma jedynie charakter informacyjny. Taki stan rzeczy uzasadnia pogląd, iż szczególnie dotkliwy jest brak ramowej regulacji (np. ustawy subwencyjnej), która poza wyznaczeniem w sposób generalny przesłanek udzielania pomocy publicznej, jednocześnie ujednoliciłaby i uporządkowałaby tą materię pod kątem zgodności ze stawianymi jej wymogami teoretycznymi (doktrynalnymi) i funkcjonalnymi [K. Strzyczkowski, Prawo..., s. 9. Podobna sytuacja występuje m. in. w Niemczech i Austrii, gdzie także proponuje się wprowadzenie kompleksowej regulacji prawnej w tym zakresie. W tej kwestii szerzej R. Rebhahn, Subventionsrecht (w:) Grundriss des österreichischen Wirtschaftsrecht, Wien 1998, s. 321-322; R. Stober, Allgemeine Wirtschaftsverwaltungsrecht, Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz 2000, s. 340; G. Haverkate, op. cit., s. 355 i n.; H. P. Ipsen, op. cit., s. 340].

W tym kontekście należy podkreślić, iż sama kwestia wymogu istnienia szczegółowej, materialnoprawnej podstawy w/w działalności administracji publicznej jest dyskusyjna. W literaturze podnosi się bowiem, iż ze względu na fakt, iż udzielanie pomocy przez organy administracji publicznej stanowi klasyczny przejaw administracji świadczącej to w tym zakresie wystarczająca jest ogólna norma kompetencyjna do dysponowania np. środkami publicznymi [H. Maurer, op. cit., s. 432. Wskazuje on jednak, iż to stanowisko odnosi się wyłącznie do tych form pomocy publicznej, które wiążą się z "pozytywnym wsparciem" (Leistungssubvention), a nie zwolnieniami z ogólnych obowiązkowych danin publicznych (Verschonungssubventionen)]. Ogólne normy kompetencyjne określają jedynie generalne cele lub zadania, jakie za pomocą danych środków mogą być realizowane przez określone podmioty (co do zasady organy administracji publicznej), nie precyzując równocześnie nie tylko formy prawnej bezpośredniej podstawy udzielenia danego rodzaju przysporzenia (akt administracyjny, niewładcze formy działania administracji - przede wszystkim umowa cywilnoprawna), ale także nie definiując koniecznych elementów podstawy prawnej - warunków dopuszczalności, zakresu i rodzaju pomocy publicznej [W kwestii pojęcia "kompetencja" na gruncie prawa administracyjnego por. J. Zimmermann, Polska..., s. 37 i n.; J. Boć (red.), op. cit., s. 140-142]. Normy te w szczególności zawarte są w licznych aktach prawnych o charakterze programowym lub tzw. aktach planowania [Należy wskazać, iż także charakter prawny tych aktów zawierających w/w ogólne normy kompetencyjne jest sporny - por. J. Zimmermann, Polska..., s. 99 i podana tam literatura. Por. także Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Wyd. 4, Warszawa 2002, s. 50-59; H. Maurer, op. cit., s. 412-429]. Także w tym wypadku za odrzuceniem w/w koncepcji przemawia zasada praworządności. Pozostawienie administracji publicznej szerokiej kompetencji do stosunkowo swobodnego dysponowania środkami publicznymi lub odstępowania od dochodzenia poboru określonych danin publicznych na rzecz dowolnie wybranych beneficjentów oznacza bowiem naruszenie zasady równości dostępu do określonych dóbr publicznych.

W oparciu o specyfikę poszczególnych form pomocy publicznej można wyróżnić dwa typy materialnoprawnych podstaw jej udzielenia. Pierwszoplanową rolę pełnią tu normy, w których zawarta kompetencja do udzielenia pomocy wymaga realizacji poprzez podjęcie określonego rozstrzygnięcia (wydanie aktu administracyjnego, zawarcie umowy) ze strony organu administracyjnego. Taki charakter posiadają m. in. te wszystkie unormowania, które uzależniają udzielenie przysporzenia od złożenia przez potencjalnego beneficjenta pomocy odpowiedniego wniosku. Do drugiej grupy należą normy, których konstrukcja umożliwia uzyskanie pomocy bez konieczności podejmowania przez organ administracyjny jakiegokolwiek aktu stosowania prawa. Wymaga to tak szczegółowego i kompleksowego określenia warunków dopuszczalności udzielenia pomocy, aby dany przedsiębiorca po ich spełnieniu mógł z niej skorzystać bezpośrednio i samodzielnie (bez ingerencji ze strony organu administracyjnego). Pomoc publiczna udzielana w oparciu o ten typ norm określana jest mianem pomocy automatycznej (systemowej) [E. Modzelewska-Wąchal (red.), Pomoc publiczna dla przedsiębiorców i jej nadzorowanie. Przepisy i komentarz, Warszawa 2001, s. 156. Charakter pomocy automatycznej posiadają np. zwolnienia podatkowe w podatku dochodowym w specjalnych strefach ekonomicznych czy też zwolnienia z podatku VAT w przypadku zakładów pracy chronionej]. Na marginesie należy dodać, iż ze względu na swój charakter konstrukcja pomocy automatycznej znajduje zastosowanie jedynie do tych form pomocy publicznej, które ze swej natury wymagają władczego działania organów administracyjnych. Rezygnacja z aktywnego uczestnictwa w procesie wspierania przedsiębiorców nie jest możliwa np. w przypadku udzielania pomocy publicznej w formie poręczeń czy gwarancji kredytowych.

b)

Procesowe unormowania udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom.

Szeroką i niezwykle zróżnicowaną grupę stanowią postanowienia regulujące procedurę udzielania określonych rodzajów pomocy publicznej. Ze względu na szczególny związek funkcjonalny do grupy tej należy także zaliczyć unormowania dotyczące kwestii skutków prawnych udzielenia pomocy (przede wszystkim przepisy dotyczące przesłanek dopuszczalności i postępowania zmierzającego do wyeliminowania wadliwych rozstrzygnięć z obrotu prawnego), a także zagadnień procesowych jej zwrotu. Brak ramowej regulacji procesowej z zakresu udzielania pomocy publicznej powoduje, iż odpowiednie przepisy dotyczące tej materii są często zawarte w tych samych aktach, które przewidują materialnoprawną podstawę jej udzielenia. W zależności od rodzaju, przeznaczenia czy formy prawnej podstawy udzielanej pomocy posiadają one mniej lub bardziej fragmentaryczny charakter, wykazując przy tym często daleko idące różnice w ramach poszczególnych rozwiązań prawnych. W prawie Unii Europejskiej - podobnie jak w przypadku materialnoprawnej podstawy udzielenia pomocy publicznej - procesowe regulacje tej materii zawarte są co do zasady w konkretnych aktach prawnych poszczególnych krajów członkowskich. Taki charakter posiadają np. § 78-§ 192 niemieckiej ustawy podatkowej. Z punktu widzenia administracyjnoprawnych podstaw udzielenia pomocy publicznej w Polsce należy wskazać na postanowienia dwóch aktów prawnych, które będą odgrywać kapitalne znaczenie w obrębie jej proceduralnych aspektów. Są to: o.p. oraz ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (powoływana dalej jako: k.p.a.)]. Znajdą one zastosowanie w przypadku, gdy udzielenie pomocy publicznej będzie stanowić sprawę o charakterze indywidualnym, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, iż oba akty prawne zawierają kompleksową regulację procesową dotyczącą wydawania decyzji administracyjnych będących podstawą udzielenia pomocy publicznej. W przypadku o.p. zawarte w tym akcie przepisy proceduralne będą jednak odgrywać rolę jedynie w ramach postępowania podatkowego (art. 120-271 o.p.). Natomiast postanowienia k.p.a. poza przypadkami obowiązywania ex lege (wyraźnego odesłania do unormowań tej ustawy) znajdą zastosowanie w razie braku odpowiednich norm procesowych odnoszących się do udzielenia konkretnego rodzaju pomocy publicznej oraz w zakresie przez nie nieuregulowanym. Będzie to miało miejsce w przypadku spełnienia przesłanek art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz pod warunkiem, iż przepis szczególny nie będzie ich jednoznacznie wyłączał [Brak jest uzasadnienia dla przyjęcia generalnego poglądu, iż istnieje koncepcja nieobjęcia przepisami k.p.a. spraw z zakresu udzielania pomocy publicznej - tak K. Strzyczkowski, Prawo..., s. 17. Poszczególne rozwiązania należy oceniać w oparciu o konkretne unormowania prawne]. Wielość i złożoność szczegółowych rozwiązań procesowych w zakresie udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom wykracza poza ramy niniejszego opracowania. Należy jedynie podkreślić, iż w przypadku obowiązywania w przedmiotowej materii sformalizowanych jurysdykcyjnych procedur administracyjnych (unormowanych w o.p. oraz k.p.a.) postępowanie w sprawie udzielenia pomocy publicznej zostanie wszczęte w momencie doręczenia organowi administracji publicznej wniosku zainteresowanego przedsiębiorcy o jej udzielenie (art. 165 § 3 o.p., art. 61 § 3 k.p.a.) i będzie prowadzone aż do "załatwienia" sprawy, tj. do wydania decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu pomocy.

c) Bezpośrednie podstawy udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom - rodzaje i charakter prawny.

Od materialnoprawnej podstawy udzielenia pomocy publicznej należy odróżnić bezpośrednie podstawy przysporzeń dokonywanych na rzecz przedsiębiorców. W pewnym uproszczeniu będą one oznaczać końcowe, pozytywne rozstrzygnięcia organu administracyjnego w zakresie udzielenia wsparcia przedsiębiorcy ujęte w formalnym akcie. Bezpośrednie podstawy udzielenia pomocy publicznej mają postać najważniejszych prawnych form działania administracji publicznej, zarówno o charakterze władczym, jak i niewładczym: przede wszystkim aktów administracyjnych oraz umów cywilnoprawnych. Kategoria ta nie obejmuje natomiast w całości tzw. regulacji pomocowych (programów pomocowych) ["Beihilferegelung", "aid scheme", "régime d'aides". Wydaje się, iż termin "regulacja podmiotowa" lepiej oddaje złożony charakter tego pojęcia, gdyż wskazuje na normatywne podstawy jego obowiązywania], pomimo, iż zgodnie z art. 88 ust. 3 TWE, art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich nr 659/99 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską [O. J. 1999, L 83, 27.03.1999, s. 1-9 (powoływane dalej jako: rozporządzenie nr 659/99). Zgodnie z art. 12 TA dotychczasowy art. 93 TWE został przemianowany na art. 88 TWE] oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców [Dz. U. Nr 141, poz. 1177 ze zm. (powoływana dalej jako: u.p.p.)] ich projekty (obok projektów decyzji i projektów umów) podlegają notyfikacji odpowiednio Komisji Europejskiej oraz Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK). Regulacje pomocowe posiadają zróżnicowany charakter prawny. Definicja tego terminu zawarta w art. 1d rozporządzenia nr 659/99 oraz art. 7 pkt 6 u.p.p. wskazuje, iż w przeważającej mierze pod tym pojęciem należy rozumieć powszechnie obowiązujące akty normatywne oraz generalne akty administracyjne [Szerzej w kwestii generalnych aktów administracyjnych por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994], na mocy których może być udzielana indywidualna pomoc przedsiębiorcom (zdefiniowanym w sposób generalny i abstrakcyjny) bez konieczności podejmowania dodatkowych działań (środków) [Art. 1d rozporządzenia nr 659/99 definiuje regulację pomocową jako każde działanie, na podstawie którego, bez dalszego wprowadzania w życie wymaganych środków, można dokonać wypłat pomocy indywidualnej na rzecz przedsiębiorstw określonych w ustawie w sposób ogólny i abstrakcyjny oraz każde działanie, na podstawie którego pomoc, która nie jest związana z konkretnym projektem może zostać przyznana jednemu lub kilku przedsiębiorstwom na czas nieokreślony i/lub w nieokreślonej kwocie. Art. 7 pkt 6 u.p.p. definiuje regulację pomocową jako program (także w formie aktu normatywnego), określający zasady, warunki i formy udzielania pomocy oraz określający albo zawierający podstawy prawne jej udzielenia]. Zarówno w pierwszym (tu regulacje pomocowe będą pokrywać się z materialnoprawną podstawą udzielenia przysporzenie), jak i drugim przypadku udzielenie przysporzenia będzie wymagać indywidualnej konkretyzacji w odniesieniu do poszczególnych beneficjentów pomocy [Chodzi tu w szczególności o różnorodne regulacje pomocowe dla określonych grup przedsiębiorców lub obszarów gospodarczych, jak np. programy wsparcia inwestycji czy programy pomocy regionalnej - por. H. G. Fischer, Die neue Verfahrensverordnung zur Überwachung staatlicher Beihilfen nach Art. 93 (jetzt Art. 88) EGV, ZIP 1999, nr 34, s. 1427; F. Rawlinson (w:) C. O. Lenz (red.), Kommentar zu dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften, Wyd. 2, Köln 1999, art. 88, nr brzeg. 1 i 2. Za regulacje pomocowe należy także uznać - zgodnie z art. 1d rozporządzenia nr 659/99 - regulacje, na mocy których jednemu lub kilku przedsiębiorcom może zostać udzielona pomoc publiczna (na nieokreślony czas oraz / lub w nieokreślonej wysokości) nie związana z określonym zamierzeniem. Taki charakter posiadają np. wieloletnie podmiotowe zwolnienia podatkowe - por. A. Sinnaeve, Die neue Verfahrensverordnung in Beihilfesachen, EuZW 1999, s. 275. Ten ostatni rodzaj regulacji pomocowych może być uznany za bezpośrednią podstawę udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorcom]. Aby móc efektywnie realizować swoją funkcję regulacje pomocowe będą musiały zawierać wszystkie szczegółowe elementy umożliwiające udzielanie pomocy publicznej bez konieczności każdorazowego występowania do Komisji Europejskiej lub Prezesa UOKiK z wnioskiem o stosowną opinię, spełniając jednak równocześnie wszelkie przewidziane prawem warunki dopuszczalności [Chodzi tu zarówno o przepisy stosownych aktów prawnych poszczególnych krajów członkowskich, jak i całość postanowień w tej materii zawartych we wspólnotowym prawie pierwotnym i wtórnym. W przypadku Polski odnosi się to w pierwszej kolejności do odpowiednich przepisów u.p.p. oraz szczegółowych unormowań innych regulacji z zakresu prawa pomocy publicznej w tym także aktów prawnych rangi podustawowej. Należy podkreślić, iż regulacje pomocowe powinny mieć charakter abstrakcyjny i generalny oraz zawierać podstawowe warunki dotyczące udzielania wsparcia: przeznaczenie pomocy, jej formy, warunki dopuszczalności, czas trwania programu pomocowego, wykaz beneficjentów i organów udzielających wsparcia oraz zakres terytorialny udzielanej pomocy. Zgodnie z w/w stanowiskiem regulacje pomocowe mogą być tworzone jedynie w oparciu o szczegółową, ustawową podstawę prawną. Zawarta w rozporządzeniu nr 659/99 oraz u.p.p. zasada, iż w przypadku zatwierdzenia przez Komisję Europejską lub Prezesa UOKiK regulacji pomocowej wyłączony zostaje wymóg każdorazowej notyfikacji poszczególnych przypadków zamiaru udzielenia pomocy służy skróceniu czasu oczekiwania na uzyskanie wsparcia oraz zmniejszeniu biurokracji]. Na marginesie należy zaznaczyć, iż zagadnienie regulacji pomocowych budzi szereg wątpliwości i zastrzeżeń, dotyczących w szczególności dopuszczalności i sposobu realizacji obowiązku notyfikacyjnego w odniesieniu do aktów normatywnych (aktywny udział Komisji Europejskiej czy Prezesa UOKiK w procesie stanowienia prawa) oraz przyjętej koncepcji konsekwencji prawnych jego niewypełnienia (także nieuwzględnienia negatywnej opinii organu nadzorującego przez organ udzielający pomocy).

Analiza procesu wspierania przedsiębiorców szeroko rozumianymi środkami publicznymi prowadzi do wniosku, iż znaczna liczba dokonywanych przez państwo przysporzeń następuje na podstawie władczych form administracyjnych [W Szwajcarii indywidualny akt administracyjny został ustawowo przewidziany jako zasadnicza podstawa udzielenia pomocy publicznej - por. art. 16 ust. 1 szwajcarskiej ustawy subwencyjnej (Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen) z dnia 5 października 1990 r., AS 1991.857 ze zm.]. Wynika to z jednej strony z charakteru form pomocy publicznej, w których jest ona udzielana. W przeważającej części są to tzw. subsydia podatkowe (uszczuplenia budżetu państwa z tytułu ulg podatkowych oraz umorzeń należności budżetowych lub należności funduszy, na które składki są obligatoryjne) oraz dotacje [Por .Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2001 r., UOKiK, Warszawa, październik 2002]. Z drugiej strony o ograniczonym stosowaniu przez organy administracji publicznej niewładczych form działania przesądza powszechne przeświadczenie, iż formy te (przede wszystkim umowa cywilnoprawna) pozbawiają administrację pozycji uprzywilejowanej (nadrzędnej) w relacji z potencjalnym beneficjentem pomocy [Na to błędne założenie wskazują, przytaczając przekonujące argumenty J. Łętowski, Prawo administracyjne dla każdego, Warszawa 1995, s. 157; W. Chróścielewski, Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej, PiP 1995, Nr 6, s. 57-58 oraz S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa–Kraków 1994, s. 102]. W odniesieniu do prawodawstwa polskiego istotną rolę w tej kwestii odgrywa także brak odpowiedniego, specyficznego instrumentu realizacji uprawnień i zadań organów administracji publicznej, który gwarantowałby ich silniejszą pozycję wobec przedsiębiorców (ze względu na brak uruchamianej na żądanie strony kontroli organu wyższego stopnia oraz sądowej kontroli legalności działania administracji) przy zachowaniu pozorów równouprawnienia (autonomii) stron i niczym nie ograniczonej zasady dyspozycyjności. Taką funkcję na gruncie prawa europejskiego spełnia umowa administracyjna [W niektórych krajach członkowskich Unii Europejskiej ta forma działalności administracji publicznej odgrywa szczególnie istotną rolę. W tej kwestii szczegółowo por. Z. Cieślik, Umowa administracyjna w państwie prawa (w druku); B. Dolnicki, Umowa publicznoprawna w prawie niemieckim, PiP 2001, nr 3, s. 79 i n.; J.-P. Schneider, Vertragliche Subventionsverhältnisse im Spannungsfeld zwischen europäischem Beihilferecht und nationalem Verwaltungsrecht, NJW 1992, nr 19, s. 1197 i n.].

Podstawowym typem władczej formy administracyjnej jest indywidualny akt administracyjny. Europejskie regulacje nadzorcze nad udzielaniem pomocy publicznej przedsiębiorcom nie przewidują definicji legalnej bezpośredniej podstawy udzielenia pomocy w tej formie. Ich generalne postanowienia służą możliwie szerokiemu objęciu wszelkich przejawów wspierania przedsiębiorców środkami publicznymi bez względu na to, czy podmiot udzielający wsparcia stosuje władcze czy niewładcze formy działania. Brak formalnego i jednolitego określenia indywidualnego aktu administracyjnego pozwała także uwzględnić liczne odrębności pomiędzy systemami prawa administracyjnego poszczególnych krajów członkowskich.

W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera zawarta w u.p.p. samodzielna legalna definicja administracyjnoprawnej bezpośredniej podstawy udzielenia pomocy. Zgodnie z art. 7 pkt 5 u.p.p. na użytek u.p.p. pod pojęciem decyzji należy rozumieć decyzję administracyjną oraz inne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o charakterze indywidualnym. Tym samym ustawodawca odszedł od błędnej definicji terminu "decyzja", którego zakres przedmiotowy, zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców [Dz. U. Nr 60, poz. 704 ze zm. (powoływana dalej jako: d.u.p.p.)], obejmował także inne akty z zakresu administracji publicznej, w tym takie, które były objęte kontrolą sprawowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z przepisu tego wynikało, iż ustawodawca dopuszczał możliwość udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom także na drodze innych niż decyzja rodzajów aktów administracyjnych. Co więcej, było to prawnie możliwe także poprzez akty nie podlegające kognicji NSA. Takie rozwiązanie rodziło pewne wątpliwości. W doktrynie prawa administracyjnego pod pojęciem "aktów z zakresu administracji publicznej" rozumie się czynności (akty) prawne stanowiące podstawową (obok np. działań faktycznych czy społeczno-organizatorskich) formę działania administracji publicznej [E. Ochendowski, op. cit., s. 160-161]. W sytuacji, gdy administracja działa w sposób władczy czynności te mają charakter administracyjnoprawny i dzieli się je na akty administracyjne wewnętrzne oraz zewnętrzne. Akty administracyjne wewnętrzne są skierowane do podmiotów pozostających w stosunku podporządkowania lub też w szczególnym stosunku zależności (np. zależności zakładowej), dlatego też nigdy nie mogą być podstawą prawną dla określenia praw i obowiązków indywidualnych podmiotów stojących poza tym szczególnym powiązaniem - w tym wypadku przedsiębiorców [S. Biernat, Problemy prawne sprawiedliwego rozdziału dóbr przez Państwo, Kraków 1985, s. 121; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 805/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 70]. Z wielu form aktów administracyjnoprawnych zewnętrznych [Por. E. Ochendowski, op. cit., s. 165-168] jako bezpośrednia podstawa udzielenia pomocy w grę wchodzi jedynie jednostronny akt tworzący konkretne uprawnienie lub obowiązek dla oznaczonego adresata. Akt ten rozstrzyga daną sprawę co do istoty oraz w całości. Ten ostatni warunek dyskwalifikuje zatem postanowienie [J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983, nr 1, s. 59]. Wydaje się więc, iż ze względu na wymóg spełnienia przesłanek jednostronności, zewnętrzności, konkretności i indywidualności [J. Zimmermann, Polska..., s. 134-135; W. Dawidowicz, Z problematyki decyzji organów administracji państwowej w świetle orzecznictwa NSA, PiP 1984, nr 10, s. 6; Wyrok NSA z dnia 22 września 1983 r., SA/Wr 367/83, ONSA 1983, nr 2 poz. 75; Uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59] podstawę udzielenia pomocy publicznej stanowić będzie mogła wyłącznie decyzja administracyjna w znaczeniu materialnym (art. 104 § 1 k.p.a., art. 207 § 1 o.p. [J. Zimmermann, Postępowanie..., s. 205-207]). Sformułowanie art. 7 pkt 5in fine u.p.p. obejmujące terminem "decyzji" także inne rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o charakterze indywidualnym jest zatem zbędne. Dodatkowo, nie wskazując na generalny obowiązek udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom w formie decyzji administracyjnej (rzecz jasna jedynie w przypadku wymogu posłużenia się przez organ władczą formą działania) może stanowić zachętę do dokonywania realnych przysporzeń (czynności faktycznych) w tym zakresie. W pewnym sensie stanowi ono jednak na gruncie u.p.p. (w sposób zamierzony lub przypadkowy) próbę normatywnej realizacji koncepcji domniemania formy decyzji - w znaczeniu formalnym [J. Zimmermann, Polska..., s. 138-140. Por. także S. Zawadzki, J. Świątkiewicz, Z doświadczeń NSA, PiP 1981, nr 6, s. 8; J. Jendrośka, B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r. (SA 767/81), OSPIKA 1983, nr 5, poz. 109, s. 257; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986, nr 9-10, poz. 176]. Formalne ujednolicenie na użytek u.p.p. wszelkich indywidualnych rozstrzygnięć powoduje, iż wszystkie akty o w/w cechach będą podlegać jednakowym instrumentom nadzorczym w ramach i po zakończeniu postępowania notyfikacyjnego ze stwierdzeniem wygaśnięcia (w całości lub w części) i stwierdzeniem nieważności włącznie (art. 35 ust. 1 i ust. 2 u.p.p.).

1. Europejskie i polskie regulacje postępowań nadzorczych nad udzielaniem pomocy publicznej przedsiębiorcom są zawarte w aktach prawnych o zróżnicowanej pozycji w systemie źródeł prawa. Taki stan rzeczy ma swoje dwie podstawowe przyczyny. Przede wszystkim wynika on z faktu, iż koncepcja nadzoru nad wspieraniem przedsiębiorców środkami publicznymi podlega ciągłym zmianom, czego przejawem są wprowadzane nowe rozwiązania prawne w tym zakresie. Stopień ich szczegółowości uzasadnia unormowanie tych kwestii w przepisach rangi podustawowej (aktach wykonawczych). Ewolucja regulacji postępowań nadzorczych jest jednak pochodną dynamicznego wzrostu wartości udzielanej pomocy publicznej i jej wpływu na rozwój gospodarczo-ekonomiczny zarówno poszczególnych przedsiębiorców, jak i całego państwa. Początkowe generalne i fragmentaryczne unormowania stały się niewystarczające, aby móc skutecznie zapobiegać lub neutralizować negatywne efekty ingerencji państwa w zasady konkurencji i naturalne procesy ekonomiczne zachodzące w gospodarce.

Niezależnie od swojego miejsca w hierarchii aktów prawnych europejskie i polskie regulacje postępowań nadzorczych nad udzielaniem pomocy publicznej przedsiębiorcom posiadają jednolity charakter prawny i stanowią odrębny rodzaj unormowań z zakresu prawa pomocy publicznej. W szczególności z punktu widzenia funkcji i celów jakim służą nie można ich bezpośrednio zakwalifikować do żadnej ze wskazanych w rozdziale I pkt 1 grup unormowań. Art. 88 TWE, postanowienia rozporządzenia nr 659/99 oraz przepisy art. 23-46 u.p.p. nie tylko nie stanowią materialnoprawnej podstawy dla udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, ale także nie regulują procedury ubiegania się o jej udzielenie [S. Szuster, op. cit., s. 81; E. Modzelewska-Wąchal (red.), op. cit., s. 151 w odniesieniu do d.u.p.p.]. Ich zakres przedmiotowy obejmuje dwie grupy ściśle powiązanych ze sobą zagadnień. Przede wszystkim normują one organizację, zakres działań oraz środki nadzoru stosowane przez właściwe organy nadzorcze: Komisję Europejską oraz Prezesa UOKiK. Z punktu widzenia zapewnienia efektywności wykonywania nadzoru nad udzielaniem pomocy publicznej przedsiębiorcom kapitalne znaczenie posiadają uzupełniające materię nadzorczą sformułowane prawa i obowiązki wszystkich podmiotów zaangażowanych w ten proces. Przyjęta metoda legislacyjna pozwala na zakwalifikowanie ich jako szeregu kompleksowych i wzajemnie zsynchronizowanych ze sobą czynności. Należy jednak podkreślić ich zróżnicowany charakter, gdyż w ramach obu tych składników można wyróżnić zarówno normy materialnoprawne, jak i procesowe [Powyższa teza wymaga poczynienia jednego zastrzeżenia. Rozwiązania prawne europejskich i polskich regulacji postępowań nadzorczych mogą w pewnym zakresie zostać uznane za składnik przepisów odnoszących się do postępowań w sprawie udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorcy. Wynika to z faktu, iż dopuszczalność wsparcia przedsiębiorcy jest częstokroć uzależniona od uprzedniego przeprowadzenia określonych czynności przez organ nadzorujący. Odbywa się to w ramach toczącego się postępowania w sprawie udzielenie pomocy publicznej. W tym sensie regulacje nadzorcze stanowią procesowe unormowanie udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom (unormowania procesowe sensu largo)].

Należy wskazać, iż pomimo formalnie wyodrębnionej przynależności do sfery regulacji postępowań nadzorczych niektóre postanowienia zarówno rozporządzenia nr 659/99, jak i art. 23-46 u.p.p. nie posiadają "czystego" charakteru takich unormowań. Dotyczy to w szczególności art. 21 i 22 rozporządzenia nr 659/99 oraz art. 39-41 i art. 44 u.p.p. określających różnorodne obowiązki sprawozdawcze i informacyjne organów udzielających pomocy oraz jej beneficjentów, a także kwestię monitoringu sprawowanego przez odpowiednie organy nadzorcze. Charakteru postępowania nadzorczego nie posiada również uregulowana w art. 27-29 rozporządzenia nr 659/99 procedura uchwalania przez Komisję Europejską (przy współdziałaniu z utworzonym na mocy art. 28 rozporządzenia nr 659/99 Komitetem Doradczym do spraw Pomocy Państwa [Komitet Doradczy w sprawach Pomocy Państwa - por. S. Dudzik, Postępowanie przed Komisją Europejską w sprawie notyfikowanej pomocy państwa dla przedsiębiorstw, PUG 2000, nr 5, s. 3]) przepisów wykonawczych, które mają dotyczyć m. in. obliczania terminów, wysokości odsetek należnych w przypadku zwrotu pomocy publicznej udzielonej niezgodnie z prawem oraz innych szczegółowych rozwiązań prawnych mieszczących się w zakresie przedmiotowym rozporządzenia nr 659/99.

Pomimo istotnych różnic wszystkie w/w przepisy można zakwalifikować jako unormowania dotyczące materii nadzoru nad udzielaniem pomocy publicznej. W tym kontekście należy wskazać, iż polski ustawodawca wprowadził w obrębie art. 23-46 u.p.p. postanowienie jednoznacznie wykraczające poza zakres norm nadzorczych. Taki specyficzny charakter posiada przepis art. 44 ust. 1 zd. 2 u.p.p. Stanowi on, iż do czasu przekazania przez przedsiębiorcę ubiegającego się o pomoc publiczną wskazanych w art. 44 ust. 1 zd. 1 u.p.p. informacji o dotychczas otrzymanym wsparciu w okresie 3 kolejnych lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy (bez względu na jej wartość) postępowania w sprawie udzielenia pomocy się nie wszczyna. Wprowadzony w przypadku braku spełnienia przesłanki z art. 44 ust. 1 zd. 2 u.p.p. zakaz wyłącza ex lege dopuszczalność wszczęcia postępowania zarówno z urzędu (przez organ udzielających pomocy), jak i na wniosek uprawnionego podmiotu. Oznacza to bezpośrednią ingerencję w regulacje dotyczące trybu udzielania pomocy publicznej, a tym samym prowadzi do stwierdzenia, iż u.p.p. zawiera normę wprost należącą do odmiennej grupy norm prawa pomocy publicznej - procesowych unormowań udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom [Należy podkreślić, iż w ramach tych unormowań art. 41 ust. 1 zd. 2 u.p.p. modyfikuje jedynie rozwiązanie przyjęte na gruncie art. 61 k.p.a. Natomiast ze względu na obowiązujące od dnia 1 stycznia 2003 r. nowe brzmienie art. 165 i art. 165a o.p. przepis art. 44 ust. 1 zd. 2 u.p.p. nie będzie wpływać na kształt przyjętej na gruncie o.p. koncepcji wszczęcia postępowania. Wyłączenie dopuszczalności wszczęcia postępowania ze względu na brak uprzedniego przekazania określonych informacji będzie stanowić przewidzianą w art. 165a § 1 o.p. "inną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania" i uzasadniać będzie wydanie przez organ udzielający pomocy (w tym wypadku organ podatkowy) zaskarżalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania].

2. Europejski i polski system postępowań nadzorczych bazuje na generalnych rozwiązaniach o charakterze materialnoprawnym, statuujących podmiotowy i przedmiotowy zakres nadzoru oraz określających środki stosowane przez Komisję Europejską oraz Prezesa UOKiK. Zapewnienie przestrzegania przez organy administracji publicznej warunków dopuszczalności udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom wymaga wprowadzenia odpowiednich instrumentów prawnych, gdyż tylko w takim wypadku efektywny nadzór właściwego organu nie będzie miał charakteru czysto iluzorycznego. Instrumenty te powinny dotyczyć nie tylko aktywnego współdziałania organów udzielających pomocy z organem nadzorującym na etapie podejmowania rozstrzygnięcia o udzieleniu określonej pomocy, ale przede wszystkim muszą obejmować możliwość ingerencji w przypadku nieprzestrzegania przez organ udzielający pomocy zaleceń organu nadzorującego lub wykorzystywania przez beneficjenta pomocy uprzednio przyznanych środków niezgodnie z przeznaczeniem. Niezależnie od tego pożądana jest całościowa współpraca pomiędzy w/w organami, zwłaszcza w zakresie obustronnego przepływu informacji - z jednej strony co do zamiaru rozwoju wspierania określonych gałęzi gospodarki i związanych z tym planów udzielania pomocy, z drugiej natomiast co do kierunków i zasad interpretacyjnych stosowanych przy wykonywaniu nadzoru nad udzielaną pomocą. W tym kontekście należy pozytywnie ocenić praktykę ogłaszania przez Komisję Europejską dokumentów zawierających reguły, wg których następuje kontrola zarówno już istniejącej, jak i nowo wprowadzanej pomocy [Np. Wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące badania pomocy państwa dla rybołówstwa i zasobów wodnych (Guidelines for the examination of State aid to fisheries and aquaculture), O. J. 2001, C 19; Wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące pomocy publicznej dla ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw (Community guidelines on state aid for rescuing and restructuring firms in difficulty), O. J. 1999, C 288; Wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące krajowej pomocy regionalnej (Guidelines on national regional aid), O. J. 1998, C 74; Multisektorowe zasady ramowe dotyczące udzielania pomocy regionalnej dla dużych projektów inwestycyjnych (Multisectoral framework on regional aid for large investment projects), O. J. 1998, C 107. Por. także A. Werner, Przepisy Komisji Europejskiej dotyczące pomocy publicznej i ich transpozycja do regulacji polskich, PUG 2000, nr 2, s. 11-12]. Ułatwia to podjęcie prawidłowej decyzji i w sposób istotny zmniejsza ilość negatywnych opinii oraz koniecznych następczych środków represyjnych organu nadzorującego. Brak doświadczeń w tej dziedzinie prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w/w praktyka jest godna polecenia do implementacji także na gruncie polskim.

3. Określenie warunków dopuszczalności udzielania pomocy publicznej na rzecz przedsiębiorców wiąże się zasadniczo z koniecznością ustanowienia generalnego zakazu takich działań. Stanowi on istotny składnik europejskiego i polskiego systemu dokonywania przysporzeń korzyści finansowych na rzecz przedsiębiorców. Na gruncie prawa wspólnotowego został on unormowany w art. 87 ust. 1 TWE [Zakaz udzielania pomocy publicznej na rzecz przedsiębiorców o charakterze kategorycznym został także sformułowany w art. 4 Traktatu o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali z dnia 18 kwietnia 1951 r. (powoływany dalej jako: TWWS). TWWS przestał obowiązywać z dniem 23 lipca 2002 r. - art. 97 TWWE], na gruncie prawa polskiego - w art. 8 ust. 1 u.p.p. Należy jednak wskazać, iż zakaz ten nie ma ani charakteru bezwzględnego, ani bezwarunkowego [Na gruncie prawa wspólnotowego: sprawa 74/76, Iannelli & Volpi S.p.A. v. Ditta Paolo Meroni, [1977] ECR 557; sprawa 78/76, Steinike and Weinlig v. Germany, [1977] ECR 595; sprawa C-301/87, France v. Commission (Boussac), [1990] ECR I-307; sprawa C-72/92, Scharbatke v. Germany, [1993] ECR I-5509]. W literaturze przeważa pogląd, iż prawa subwencyjne (krajowe, międzynarodowe) wprowadzają w pierwszej linii instytucję nadzoru prewencyjnego nad pomocą publiczną [M. Seidel, Das Verwaltungsverfahren in Beihilfesachen, EuR 1985, nr 1, s. 23], a pojęcie zakazu skorelowane jest bezpośrednio z zastrzeżeniem dopuszczalności [M. R. Deckert, W. Schröder, Öffentliche Unternehmen und EG-Beihilferecht. Gemeinschaftsrechtliche und zivilistische Implikationen, EuR 1998, nr 3, s. 292; F.-H. Wenig (w:) H. v. d. Groeben, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann (red.), op. cit., art. 92, nr brzeg. 2; W. Schroeder, Rechtprobleme der Beihilfenkontrolle, ZIP 1996, s. 2097; M. Seidel, Das Beihilfenrecht der Europäischen Gemeinschaft, Saarbrücken 1984, s. 12; J. Schwarze, Subwentionen im Gemeinsamen Markt und der Rechtsschutz der Konkurrenten. Grundzüge und neuere Entwicklungen (w:) P. Selmer, I. v. Münch (red.), Gedächtnisschrift für Wolfgang Martens, Berlin 1987, s. 832; S. Magiera (w:) K. Heilbronner, E. Klein, S. Magiera, P.-C. Müller-Graff (red.), Handkommentar zum EU-Vertrag, Wyd. 7 (wymiennokartkowe), Köln 1998, art. 92, nr brzeg. 13; K. Rosenfeld, op. cit., s. 28; M. Trzebiatowski, Kontrowersje wokół oceny dopuszczalności pomocy państwowej w świetle art. 92 (87) TWE (na przykładzie tzw. sprawy Bremer Vulkan), Kwartalnik Prawa Prywatnego 2000, nr 1, s. 156]. Przejawia się ona nie tylko w powszechnie stosowanym wyraźnym katalogu obligatoryjnych wyjątków od takiego zakazu, ale przede wszystkim wynika z przyznanej odpowiednim organom nadzorczym kompetencji do oceny in casu, czy przyznanie danej pomocy publicznej jest dozwolone [W prawie wspólnotowym kompetencje takie posiada Komisja Europejska (art. 87 ust. 3 TWE) oraz Rada (art. 88 ust. 2 TWE), w Polsce - Prezes UOKiK (art. 23 ust. 1 u.p.p.)]. Istotne uzupełnienie tych kompetencji może także stanowić uprawnienie do wydawania rozporządzeń wykonawczych o charakterze zwolnień grupowych, które kompleksowo wyłączają konkretne rodzaje pomocy z zakresu przedmiotowego danej regulacji prawnej. Także polski ustawodawca przewidział obszerny katalog wyłączeń zarówno o charakterze obligatoryjnym, jak i fakultatywnym. Wyłączenia te opierają się na różnorodnych kryteriach (nierzadko o krzyżujących się zakresach przedmiotowych) oraz dopuszczają w ramach poszczególnych rodzajów pomocy dodatkowe wyjątki, co powoduje, iż precyzyjne ocena dopuszczalności przyznania określonego jej rodzaju jest znacznie utrudniona. Najważniejszym z nich jest ustanowiona w art. 3 ust. 1 u.p.p. tzw. zasada de minimis, która wprowadza wartość progową pomocy w wysokości 100 tys. Euro. Przyznana pomoc (przy uwzględnieniu szczegółowych unormowań art. 3 ust. 2 i 3 oraz art. 6 u.p.p.), której wartość łącznie z wartością pomocy udzielonej danemu przedsiębiorcy w okresie kolejnych trzech lat poprzedzających dzień jej udzielenia nie przekroczy kwoty będącej równowartością owych 100 tys. Euro, nie będzie objęta zakresem przedmiotowym u.p.p. [W kwestii wspólnotowego zakazu udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom i przewidzianych od niego wyjątków por.: S. Dudzik, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych w prawie Wspólnoty Europejskiej, Kraków 2002, s. 50-57; L. Hancher, T. Ottervanger, P. J. Slot, EC State Aids, London 1999, s. 69 i n.; R. M. D'Sa, European Community Law on State Aid, London 1998, s. 128 i n.; Ch. Koenig, J. Kühling, N. Ritter, op. cit., s. 40-173; M. Rodi, op. cit., s. 162-172; Implementację tych kwestii w Polsce (na gruncie d.u.p.p.) omawiają: A. Werner, Przepisy..., s. 4-12 oraz K. Strzyczkowski, Prawo..., s. 11-13].

4. Zgodnie z poglądem przyjętym w doktrynie prawa administracyjnego instytucja nadzoru obejmuje prawnie określony zespół uprawnień i obowiązków, dających organowi sprawującemu go możliwość wpływania na przyszłe zachowania i decyzje podmiotów nadzorowanych [Z. Niewiadomski (w:) E. Smoktunowicz (red.), Wielka encyklopedia prawa, Białystok-Warszawa 2000, s. 470]. Termin ten zawiera w sobie kontrolę (ogólną kompetencję do ustalania stanu faktycznego, porównania go ze stanem postulowanym i formułowania niezbędnych zaleceń) oraz prawne formy działania służące wywieraniu wpływu na podmioty, wobec których podjęte zostały uprzednio działania kontrolne, co ma prowadzić do realizacji tychże zaleceń. W literaturze podkreśla się jednak brak ściśle ustalonej treści pojęcia nadzoru i wskazuje się na konieczność wyznaczenia jego zakresu w każdym indywidualnym przypadku oddzielnie, w oparciu o właściwe normy prawne [J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 786]. Należy jednak wskazać, iż doktryna europejska - pomimo generalnej akceptacji w/w stanowiska - dość swobodnie posługuje się pojęciem kontroli i nadzoru na gruncie prawa pomocy publicznej [W tej kwestii szeroko T. Klingbeil, Das Beihilfeverfahren nach art. 93 EG-Vertrag, Baden-Baden 1998, s. 36-37 i powołana tam literatura]. Różnice znaczeniowe wynikające ze specyfiki językowej poszczególnych państw członkowskich tłumaczą ten fakt jedynie w niewielkim stopniu.

Nadzór nad udzielaniem pomocy publicznej uregulowany w art. 88 TWE, rozporządzeniu nr 659/99 oraz rozdziale 6 u.p.p. odpowiada w najważniejszych aspektach teoretycznym wymogom stawianym tej instytucji. Przybiera on mianowicie postać nadzoru prawnego, czyli nadzoru opartego na zasadzie legalizmu, w myśl której organy nadzorujące są upoważnione do ingerowania w działalność organu nadzorowanego jedynie w oparciu o szczegółową kompetencję wynikającą z przepisu aktu prawnego rangi ustawowej lub przedmiotowo właściwych aktów wykonawczych. Zgodnie z art. 87 TWE oraz na mocy art. 23 ust. 1 u.p.p. wyłącznymi organami nadzorującymi w zakresie udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom są odpowiednio Komisja Europejska oraz Prezes UOKiK [Prezes UOKiK jest odpowiednikiem Komisji Europejskiej w zakresie uprawnień kontrolnych i nadzorczych w ramach procedury udzielania pomocy publicznej - por. K. Strzyczkowski, Prawo..., s. 16]. Ze względu na umiejscowienie organu nadzorującego jest to więc rodzaj nadzoru zewnętrznego [A. Filipowicz, Pojęcie i funkcja nadzoru w administracji, Warszawa 1984, s. 216 i n.]. Zadania Komisji Europejskiej wynikają zarówno wprost ze szczegółowych postanowień art. 88 TWE oraz rozporządzenia nr 659/99, jak i podlegają wyinterpretowaniu z całokształtu działań nakierowanych na ochronę zasad konkurencji i podmiotów funkcjonujących na wolnym rynku przed nadmierną ingerencją państwa. Zadania Prezesa UOKiK zostały natomiast precyzyjnie unormowane w u.p.p. i obejmują nadzorowanie pomocy udzielanej przedsiębiorcom, jej monitorowanie (ewidencję), kompleksową ocenę jej skuteczności oraz efektywności, opracowywanie i przedstawianie Radzie Ministrów w formie sprawozdań informacji o wynikach prowadzonego nadzoru, a także realizację zobowiązań międzynarodowych w tym zakresie (nadzór sensu largo). Samo nadzorowanie pomocy zgodnie z art. 23 ust. 3 u.p.p. obejmuje przede wszystkim kontrolę zgodności udzielanej pomocy z postanowieniami u.p.p. oraz ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi normującymi tę materię, a także podejmowanie określonych działań pokontrolnych (nadzór sensu stricto) [E. Modzelewska-Wąchal (red.), op. cit., s. 149-150 w odniesieniu do d.u.p.p.].

5. Regulacja zawarta w rozporządzeniu nr 659/99 stanowiła pierwowzór dwóch polskich unormowań dotyczących zasad udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom: d.u.p.p. oraz u.p.p. Powstanie narodowego systemu nadzoru nad udzielaniem przedsiębiorcom wsparcia ze środków publicznych uwarunkowane było nową sytuacją polityczno-ekonomiczną, w jakiej Polska znalazła się w roku 1989. Jednoznaczne dążenie do integracji ze strukturami europejskimi obejmowało wszystkie dziedziny życia społecznego i gospodarczego. Normatywny przejaw tego procesu stanowi podpisany w 1991 roku Układ Europejski [Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi, z drugiej strony, sporządzony w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r., Dz. U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38 ze zm.]. Art. 68 Układu Europejskiego nakłada na Polskę generalny obowiązek podejmowania wszelkich starań w celu zapewnienia zgodności swojego przyszłego ustawodawstwa z ustawodawstwem Wspólnoty. Zgodnie z art. 69 Układu Europejskiego obowiązek zbliżania przepisów prawnych obejmuje m. in. zasady konkurencji [Por. S. Biernat, Kilka uwag o harmonizacji polskiego prawa z prawem Wspólnoty Europejskiej, Przegląd Legislacyjny 1998, nr 1, s. 20].

W zakresie prawa pomocy publicznej kapitalne znaczenie posiada art. 63 ust. 1 (iii) Układu Europejskiego. Stanowi on, iż wszelka pomoc publiczna, która zniekształca lub grozi zniekształceniem konkurencji przez faworyzowanie niektórych przedsiębiorstw lub produkcji niektórych towarów jest niezgodna z właściwą realizacją Układu Europejskiego, o ile może mieć wpływ na handel między Polską a Wspólnotą. Wszelkie postępowanie niezgodne z art. 63 ust. 1 (iii) Układu Europejskiego jest oceniane na podstawie kryteriów wynikających z zastosowania przepisów art. 88 TWE (art. 63 ust. 2 Układu Europejskiego). W celu stosowania postanowień art. 63 ust. 1 (iii) Układu Europejskiego przyjęte zostało rozwiązanie, na podstawie którego w ciągu pierwszych pięciu lat od dnia wejścia w życie Układu Europejskiego wszelka pomoc publiczna udzielana przez Polskę była oceniana w oparciu o założenie, iż Polska stanowi region o anormalnie niskim poziomie życia lub w którym występuje niedostateczne zatrudnienie. Art. 63 ust. 4a Układu Europejskiego przewiduje możliwość przedłużania tego okresu o kolejne okresy pięcioletnie. W celu zagwarantowania w/w zobowiązań Wspólnota Europejska oraz Polska zobowiązały się wzajemnie zapewnić przejrzystość informacji w zakresie pomocy publicznej między innymi poprzez coroczne informowanie się o ogólnej sumie i podziale udzielonej pomocy oraz przedstawianie (na żądanie) informacji dotyczących regulacji pomocowych. Dodatkowo, na żądanie każda ze stron Układu Europejskiego jest zobligowana do przedstawienia informacji na temat poszczególnych indywidualnych przypadków udzielania pomocy publicznej. Należy także podkreślić, iż art. 63 ust. 6 Układu Europejskiego przewiduje możliwość stosowania określonych w tym przepisie środków w przypadku braku realizacji zobowiązań wynikających z art. 63 ust. 1 (iii) Układu Europejskiego.

W zakresie prawa pomocy publicznej zobowiązania zaciągnięte na mocy Układu Europejskiego doczekały się odpowiedniej realizacji wraz z wprowadzeniem do polskiego porządku prawnego regulacji zawierających rozwiązania odpowiadające wspólnotowej koncepcji ochrony konkurencji na rynku przed nieograniczonym i pozbawionym uzasadnienia selektywnym dysponowaniem przez państwo szeroko rozumianymi środkami publicznymi. Implementacja systemu nadzoru nad udzielaniem wsparcia przedsiębiorcom ze środków publicznych dokonała się na gruncie polskim wraz z uchwaleniem d.u.p.p. Wady merytoryczne [M. Kępiński, Opinia o projekcie ustawy o dopuszczalności i monitorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, Przegląd Legislacyjny 1998, nr 1, s. 214-216] oraz wątpliwości co do zgodności przyjętych w d.u.p.p. rozwiązań z regulacjami wspólnotowymi [Por. Uzasadnienie do projektu ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców z dnia 15 maja 2002 r., Druk sejmowy nr 492, s. 1, 10-11] spowodowały, iż d.u.p.p. została uchylona. Uchwalona w jej miejsce u.p.p. miała na celu nie tylko likwidację wadliwych rozwiązań prawnych, a także dostosowanie prawodawstwa polskiego do wciąż ewoluujących unormowań wspólnotowych w tej materii.

U.p.p. określa w sposób kompleksowy ogólne kryteria, jakie muszą spełniać poszczególne rodzaje pomocy publicznej, aby jej udzielenie mogło być uznane za dozwolone, a także reguluje procedurę nadzorowania pomocy oraz dopuszczalne środki nadzoru stosowane przez Prezesa UOKiK. Z samego faktu zaistnienia zdarzenia, z którym u.p.p. łączy możliwość udzielenia pomocy, nie wynikają żadne uprawnienia przedsiębiorcy [M. Stasiak, Ustawa o pomocy publicznej - obowiązki przedsiębiorców, Biuletyn Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 2001, nr 27, http://www.uokik.gov.pl/AUTO/biul27/biul6.htm]. Podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy nie przysługuje zatem na podstawie u.p.p. publiczne prawo podmiotowe - jest on pozbawiony roszczenia o jej udzielenie, roszczenia rozumianego jako instrument służący realizacji takiej korzystnej sytuacji prawnej jaką jest to prawo [W kwestii publicznych praw podmiotowych por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002]. Specyfika u.p.p polega na tym, iż pomimo, że jej przepisy są adresowane w pierwszym rzędzie do organów udzielających pomocy, nie są przez nie bezpośrednio stosowane w procesie udzielania pomocy. Przyjęte rozwiązania mają za zadanie jedynie ograniczenie swobody tych organów w podejmowaniu rozstrzygnięć o przyznawaniu, przeznaczeniu i adresatach pomocy w takim zakresie, w jakim ta swoboda mogłaby prowadzić do zdeformowania konkurencji między przedsiębiorcami. Funkcję tą pełnią poprzez wyznaczanie dopuszczalnych przesłanek udzielenia konkretnego rodzaju pomocy publicznej, których spełnienie jest weryfikowane przez organ nadzorujący. Wydaje się zatem, iż z praktycznego punktu widzenia dopiero ta potencjalna możliwość następczej negatywnej oceny rozstrzygnięcia dokonanego przez organ udzielający pomocy wpływa na postępowanie w sprawie udzielenia pomocy.

1. Rozporządzenie nr 659/99 stanowi wynik wieloletniej pracy organów Wspólnot Europejskich, w szczególności Rady Wspólnot Europejskich a także Komisji Europejskiej nad kompleksową regulacją zawierającą normy o charakterze procesowym odnoszące się do zagadnienia nadzoru Komisji Europejskiej nad udzielaniem pomocy publicznej przedsiębiorstwom przez kraje członkowskie. Konieczność przyjęcia szczegółowych i obejmujących całość zagadnienia przepisów proceduralnych z tego zakresu wiązała się bezpośrednio z następującymi zjawiskami. Coraz wyraźniej widoczne bliskie związki ekonomiczne pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi wynikające w szczególności z unii gospodarczej i walutowej zwiększyły wrażliwość przedsiębiorców na udzielane ich konkurentom wsparcie. Przyznawana pomoc publiczna, pomimo zauważalnego procesu jej ograniczania wciąż utrzymywała się na wysokim poziomie [W latach 1996-1998 w 15 państwach członkowskich Unii Europejskiej średnia roczna wartość pomocy publicznej przekraczała sumę 93 mld Euro, Eight Survey on State Aid in the European Union, Brussels 2000, s. 53, opubl. na stronie: www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/others. Dopiero od roku 1999 obserwowany jest spadek wartości udzielanego wsparcia ze środków publicznych (w 1999 r. - ok. 80 mld Euro, w 2000 r. - ok. 70 mld Euro; por. Night Survey on State Aid in the European Union, Brussels 2001, s. 81, opubl. na stronie: www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/others oraz State Aid Scoreboard, autumn 2002 update, Special edition on the candidate countries, Brussels 2002, s. 13, opubl. na stronie: www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard), co należy m. in. wiązać z wprowadzeniem nowych rozwiązań prawnych (zarówno o charakterze materialnoprawnym, jak i procesowym) w zakresie nadzoru nad udzielaniem pomocy publicznej]. Dodatkowo pojawiły się uzasadnione obawy, czy obowiązujące procesowe regulacje nadzorcze są wystarczające w związku z planowanym poszerzeniem Wspólnoty Europejskiej o państwa Europy Środkowej i Wschodniej, a to ze względu na fakt, iż utrwalane przez lata systemy ekonomiczno-społeczne w tych państwach mogły stanowić barierę uniemożliwiającą płynne przejście i rozpoczęcie funkcjonowania przedsiębiorcom w ramach gospodarki rynkowej bez interwencji ze strony państwa [Por. K. Rosenfeld, op. cit., s. 83; A. Jour-Schröder, The Aplication of the EC-State Aid Rules in the Central and Eastern European Countries, EuZW 1996, s. 741 i n.; A. Evans, Contextual Problems of the EU Law: State Aid Control under the European Agreements, ELR 1996, s. 263 i n.; W. Zippel, Die Implikationen der bisherigen und gegenwärtigen Beihilfenpraxis der EG-Kommission für die Zukunft des Gemeinsamen Marktes (w:) Recht und Praxis der Beihilfen im Gemeinsamen Markt, Köln 1984, s. 1 i n.].

Wprowadzenie jednolitej pozytywnej regulacji w tym zakresie miało służyć realizacji wielu istotnych celów. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż ochrona interesu wszystkich uczestników postępowań nadzorczych jest wprost uzależniona od możliwości przewidzenia i uwzględnienia znajdujących zastosowanie w danym przypadku norm procesowych. O wadze przepisów procesowych świadczy m. in. to, iż ich naruszenie może stanowić wyłączną podstawę uchylenia decyzji Komisji Europejskiej dopuszczającej udzielenie pomocy publicznej przedsiębiorcy [Sprawa C-294/90, British Aerospace plc and Rover Group Holdings plc v. Commission, [1992] ECR I-493]. Postanowienia art. 88 TWE były w tym zakresie niewystarczające. Do roku 1998 sposób uzupełnienia luk prawnych w przepisach procesowych prawa pierwotnego miał charakter stopniowy, wybiórczy, nieprecyzyjny, a często także wewnętrznie niespójny. Prowadziło to do utraty transparentności postępowań nadzorczych nad udzielaniem przedsiębiorcom wsparcia z środków publicznych. Przekładało się to na ograniczony dostęp do informacji o szczegółowych rozwiązaniach prawnych w tym zakresie zarówno po stronie organów udzielających pomocy, jak i zainteresowanych nią przedsiębiorców. Pomimo przyznania niektórym regulacjom wspólnotowym normującym kwestię udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom bezpośredniej skuteczności w systemach prawnych państw członkowskich Unii Europejskiej [Przed rokiem 1998 dotyczyło to właściwie wyłącznie art. 93 ust. 3 zd. 3 (obecny art. 88 ust. 3 zd. 3) TWE (takie ogólne stanowisko zajął Europejski Trybunał Sprawiedliwości (dalej jako: ETS) już w sprawie 6/64, Flaminio Costa v. ENEL, [1964] ECR 585; por. także sprawa 77/72, Carmine Copolongo v. Azienda Agricole Maya, [1973] ECR 611; sprawa 120/73, Gebrüder Lorenz GmbH v. Germany, [1973] ECR 1471; sprawa 78/76, Steinike and Weinlig v. Germany, [1977] ECR 595; sprawa C-354/90, FNCEPA v. France, [1991] ECR 5505 oraz sprawa C-188/92, Textilwerke Deggendorf v. Germany, [1994] ECR 833) oraz wydanych na podstawie art. 93 ust. 2 (obecny art. 88 ust. 2) TWE negatywnych decyzji Komisji dotyczących zakazu, usunięcia lub przekształcenia pomocy (por. sprawa 77/72, Carmine Copolongo v. Azienda Agricole Maya, [1973] ECR 611; sprawa 78/76, Steinike and Weinlig v. Germany, [1977] ECR 595; V. Götz, op. cit., s. 944-945). Takiego charakteru nie posiadały natomiast tzw. wspólnotowe przepisy ramowe. Należy także zgodzić się z poglądem, iż o bezpośredniej skuteczności art. 92 (obecny art. 87) TWE można mówić jedynie w kontekście wydania na podstawie art. 94 (obecny art. 89) TWE określonych generalnych aktów wspólnotowych implementujących zasady wyrażone w tym przepisie (tzw. bezpośrednia skuteczność art. 87 TWE sensu largo). Takie rozporządzenia wykonawcze do roku 1998 nie zostały jednak uchwalone. W tej kwestii wyczerpująco por. S. Dudzik, Bezpośrednia skuteczność przepisów prawa wspólnotowego dotyczących pomocy państwa dla przedsiębiorstw, PiP 2000, nr 7, s. 41-60 i podana tam literatura] także ich stosowanie przed sądami narodowymi [Możliwość zapewnienia dodatkowej ochrony przed sądami narodowymi w sprawach z zakresu pomocy publicznej (niezależnie od postępowań nadzorczych i ochrony w ramach postępowań przed ETS i Sądem Pierwszej Instancji (dalej jako: SPI) była wielokrotnie podkreślana w orzecznictwie oraz przez samą Komisję Europejską; por. sprawa C-39/94, Syndicat français de l'Express international (SFEI) and others v. La Poste and others, [1996] ECR I-3547; sprawa C-354/90, FNCEPA v. France, [1991] ECR 5505; sprawa 78/76, Steinike and Weinlig v. Germany, [1977] ECR 595; Notice on cooperation between national courts and the Commission in the State aid field, O. J. C 312, 23.11.1995, s. 8, opubl. także na stronie: www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/legislation/312c_en.html] w celu ochrony konkurentów beneficjentów pomocy publicznej było nikłe [Por. Report on the application of EC state aid law by the Member State courts, 04.06.1999, opubl. na stronie: www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/legislation/app_by_member_states]. Ze względu na wielość i różnorodność "źródeł" i trybów zmierzających w kierunku ograniczenia w/w zjawiska już samo zebranie wszystkich procesowych norm nadzorczych w jeden koherentny, wiążący prawnie tekst stanowiło walor nie do przecenienia i było powszechnie postulowane. Poza stabilnością i pewnością prawną skodyfikowanie norm procesowych dawało także szansę na wzmocnienie i zagwarantowanie skuteczniejszego nadzoru nad udzielaniem pomocy publicznej. Cel ten był możliwy do osiągnięcia poprzez sprecyzowanie lub modyfikację dotychczas obowiązujących regulacji. Nie bez znaczenia pozostawała także dopuszczalność przyjęcia zupełnie nowych rozwiązań prawnych, których treść byłaby wynikiem doświadczeń i poczynionych obserwacji przez Komisję Europejską w toku jej wieloletniej działalności jako organu nadzorczego. Zasięg tych zmian musiał jednak uwzględniać zawarte w art. 87-89 TWE unormowania.

2. Ewolucja regulacji postępowań nadzorczych na gruncie prawa wspólnotowego odbywa się w oparciu o unormowanie art. 88 TWE, który zawiera kluczowe postanowienia dotyczące tej materii. Przepis ten stanowi nieodzowne dopełnienie zawartych w TWE norm o charakterze materialnoprawnym z zakresu prawa pomocy publicznej [Dotyczy to w szczególności art. 87 TWE. Należy jednak podkreślić, iż materialnoprawne normy regulujące zagadnienie pomocy publicznej jako elementu wspólnotowego systemu prawa ochrony konkurencji są także zawarte (w całości lub części) w art. 3 ust. 1g, art. 36, art. 73, art. 86 oraz art. 132 TWE]. Normuje on trzy odrębne rodzaje postępowań, w ramach których badana jest zgodność udzielania pomocy publicznej ze wspólnotowymi zasadami konkurencji oraz wspólnego rynku. Postępowania te mają charakter sformalizowanych postępowań administracyjnych, przy czym dwa pierwsze: postępowanie w sprawie notyfikowanej pomocy publicznej (składające się z fazy badanie wstępnego oraz procedury formalnego dochodzenia) oraz postępowanie w sprawie istniejącej pomocy publicznej toczą się przed Komisją Europejską, natomiast szczególne postępowanie w sprawie uznania pomocy publicznej za zgodną ze wspólnym rynkiem [Art. 88 TWE nie zawiera formalnego określenia tych postępowań. Przyjęte nazewnictwo wynika z charakteru prawnego i celu, jakiemu służą te postępowania; por. także K. Rosenfeld, op. cit., s. 37] toczy się przed Radą. Art. 88 TWE zawiera jednak wyłącznie ogólne podstawy oraz najistotniejsze założenia tych postępowań [Art. 88 TWE jako "rusztowanie" dla reguł procesowych dotyczących udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom określa F. Rawlinson (w:) C. O. Lenz (red.), Kommentar zu dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften, Köln 1994, art. 93, nr brzeg. 1]. Pierwotne prawo wspólnotowe [W kwestii pojęcia prawa pierwotnego i wtórnego Wspólnoty Europejskiej por.: R. Streinz, Europarecht, München 1999, s. 116 i n.] nie dokonuje ich dalszej konkretyzacji. W szczególności nie zawiera jej art. 89 TWE, który jedynie wyznacza kompetencję Rady do wydania w drodze określonej procedury [Stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim] rozporządzeń wykonawczych w celu stosowania art. 87 oraz art. 88 TWE [Rozporządzenia te mają w szczególności określać warunki stosowania art. 88 ust. 3 TWE i kategorie pomocy zwolnione z unormowanej w tym przepisie procedury]. Należy jednak podkreślić, iż do roku 1998 Rada nie podjęła realizacji tego upoważnienia i w związku z tym do tego czasu także we wspólnotowym prawie wtórnym brak było kompleksowych regulacji tej materii. Wszelkie formalnie nieuchwalone rozwiązania prawne o charakterze procesowym [Dotyczy to w szczególności kwestii obowiązków Komisji Europejskiej w toku postępowań nadzorczych nad udzielaniem pomocy publicznej przedsiębiorcom, procesowych praw wszystkich uczestników tych postępowań: krajów członkowskich oraz przyszłych beneficjentów pomocy publicznej, a także konkurentów tych ostatnich, niektórych konsekwencji prawnych złamania obowiązku notyfikacyjnego oraz zakazu udzielenia pomocy przedsiębiorcy do czasu wydania opinii o zgodności przez organ nadzorujący lub upływu terminu do jej wydania, a także zagadnienia zwrotu bezprawnie udzielonej pomocy; por. B. Beutler, R. Bieber, J. Pipkorn, J. Streil, Die Europäische Union - Rechtsordnung und Politik, Baden-Baden 1993, s. 374 i n.], niezbędne dla pełnej i efektywnej realizacji nadzoru nad udzielaniem pomocy publicznej przedsiębiorcom były stopniowo przyjmowane i rozwijane przez orzecznictwo ETS oraz SPI [G. Schohe, M. Hoenike, Die Rechtssprechung von EuGH und EuG zu staatlichen Beihilfen in Jahren 1996 und 1997, EuZW 1997, s. 741 i n.; W. Hakenberg, E. Tremmel, Rechtssprechung des EuGH auf dem Gebier der staatlichen Beihilfen im Jahre 1996, EWS 1997, s. 217 i n.; W. Hakenberg, E. Tremmel, Die Rechtssprechung des EuGH auf dem Gebier der staatlichen Beihilfen im Jahre 1997 und 1998, EWS 1999, s. 167 i n.; C. Nowak, Die Entwicklung des EG-Beihilfenkontrollrechts in den Jahren 1998, 1999 und 2000, EuZW 2001, nr 10, s. 293 i n. Por. także zbiór orzecznictwa ETS i SPI, opubl. na stronie: www.europa.eu.int/comm/competition/court], sądy państw członkowskich Unii Europejskiej [Por. Report on the application of EC state aid law by the Member State courts, 04.06.1999, opubl. na stronie: www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/legislation/app_by_member_states], liczne decyzje [Por. zbiór decyzji Komisji Europejskiej zawarty w 28. Raporcie dotyczącym konkurencji z 1999 r., s. 110 i n. i zbiór negatywnych decyzji z zakresu pomocy publicznej, wydanych na podstawie art. 93 ust. 2 TWE w latach 1964-1995, opubl. na stronie: www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/decisions] i inne, różnorodne (także niewiążące prawnie) dokumenty Komisji Europejskiej [Są to komunikaty, przewodniki, listy do państw członkowskich, regulacje ramowe oraz publiczne wyjaśnienia Komisji Europejskiej, zebrane w dwóch dokumentach: Competition law in the European Communities, Volume IIA, Rules applicable to State aid, Brussels-Luxembourg 1999 oraz Competition law in the European Communities, Volume IIB, Explanation of the rules applicable to State aid, Brussels-Luxembourg 1999, opubl. na stronie: www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/legislation.W zakresie prawa pomocy publicznej pierwszoplanową rolę pełnią komunikaty, które ze względu na zawartą w nich treść można zaklasyfikować do dwóch grup aktów o odmiennym charakterze prawnym. Tzw. komunikaty przewodnie (Leitlinien-Mitteilungen), zawierające przede wszystkim ogólne zasady sformułowane w oparciu o orzecznictwo ETS oraz SPI i służące realizacji nakazów i zakazów zawartych w TWE należy zaliczyć do aktów quasi-normatywnych. Tzw. komunikaty informacyjne (Informations-Mitteilungen) skierowane do zainteresowanych podmiotów prywatnych (ze względu na konkretne naruszenia TWE przez państwa członkowskie) i sądów państw członkowskich Unii Europejskiej mają natomiast charakter informacyjny; por. także G. Meier, Die "Mitteilung" der Kommission: Ein Instrument der Normsetzung der Gemeinschaft? (w:) J. Baur, K. Hopt, P. Mailänder (red.), Festschrift für Ernst Steindorff, Berlin 1990, s. 1303 i n.; T. Jesteadt, U. Häsemeyer, Die Bindungswirkung von Gemeinschaftsrahmen und Leitlinien im EG-Beihilfenrecht, EuZW 1995, nr 23, s. 792 i n.], a także doktrynę [T. Klingbeil, op. cit.; A. Sinnaeve, Die Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger nationaler Beihilfen, Kollisionen im Spannungsverhältnis zwischen Gemeinschafts- und nationalem Recht, Berlin 1997; A. Evans, European Community Law of State Aid, Oxford 1997]. W kontekście instytucjonalnej równowagi organów Wspólnoty Europejskiej pojawiły się jednak wątpliwości co do dopuszczalności pełnienia przez orzecznictwo ETS i SPI oraz niewiążące prawnie akty Komisji Europejskiej funkcji "prawodawczej" i zastępowania działań Rady, która w tym zakresie pozostawała bezczynna [W literaturze wskazuje się na pełnienie przez Komisję Europejską faktycznej roli Rady poprzez realizację w tym zakresie własnych kompetencji regulacyjnych sui generis - por. Ch. Garbar, Aides d'État: pratique décisionelle de la Commission de la Communauté européenne (1990-1994), RMC 1994, s. 665; C. Blumann, Régime des aides d'État: jurisprudence récente de la Cour de Justice (1989-1992), RMC 1992, s. 722; H. Schramm, Rechtsetzung durch due Kommission bei Untätigkeit des Rates?, Saarbrücken 1988, s. 59 i n. W kontekście orzeczenia ETS w sprawie 188-190/80, France, Italy and the UK v. Commission (Transparenzrichtlinie), [1982] ECR 2545 w/w działanie Komisji stanowiło przekroczenie przewidzianych w art. 89 TWE jej uprawnień i słusznie spotkało się z krytyką zarówno judykatury, jak i doktryny - por. sprawa 259/85, France v. Commission, [1987] ECR 4293; sprawa C-303/88, Italy v. Commission, [1991] ECR I-1433; J.-P. Kepenne, (R)évolution dans le système communautaire de contrôle des aides d'État, RMUE 1998, s. 125 i n.; A. Sinnaeve, Die Rückforderung..., s. 219 i n.; T. Müller-Obold, The AEA Proposal for a regulation on the State Aid Procedure, EuZW 1996, s. 681; K. Rosenfeld, op. cit., s. 87. W tym miejscu należy podkreślić wyjątkową złożoność całego zagadnienia. Otóż na mocy art. 89 TWE to Komisja Europejska jest uprawniona do przedstawiania Radzie projektów określonych rozporządzeń wykonawczych. Brak aktywności Komisji w tym zakresie uniemożliwia realizację swoich kompetencji przez Radę na podstawie art. 89 TWE, gdyż pominięcie inicjującego udziału Komisji w procesie legislacyjnym skutkowałoby nieważnością uchwalonej regulacji. Z drugiej jednak strony na mocy art. 208 oraz art. 192 TWE odpowiednio Rada oraz Parlament Europejski mogą domagać się od Komisji przygotowania odpowiednich projektów aktów prawa wtórnego. Nieuchwalenie do roku 1998 żadnego rozporządzenia wykonawczego do art. 89 i art. 88 TWE wynikało zatem w pierwszym rzędzie z braku woli politycznej poszczególnych uczestników procesu legislacyjnego].

Pomimo wyraźnego postulatu wynikającego z brzmienia art. 89 TWE do roku 1998 próby uchwalenia rozporządzeń wykonawczych nie przyniosły oczekiwanych efektów. Należy jednak wskazać, iż inicjatywa legislacyjna w tym zakresie była podejmowana wielokrotnie [Projekty rozporządzeń wykonawczych do art. 87 i 88 TWE w latach 1966, 1968 oraz 1972 nie zostały przyjęte przez Radę, propozycja rządu Włoch z roku 1990 nie znalazła natomiast poparcia ze strony Komisji Europejskiej; por. szczegółowo w tej kwestii K. Rosenfeld, op. cit., s. 116-118 i podana tam literatura]. Projekty kodyfikacji postępowań nadzorczych były tworzone także niezależnie od prac organów wspólnotowych [Dokumenty te były przygotowane przez narodowe i międzynarodowe organizacje oraz stowarzyszenia gospodarcze i prawnicze. Por. Discussion and Position Papers of the Union of Industrial and Employers' Confederations of Europe (UNICE), UNICE Proposal for the reform of EU state aid control, 1995 oraz Greater Transparency and improved enforcement of State Aid Rules, 1996; Bundesverband der Deutschen Industrie, Leitlinien für eine wirksame Beihilfenkontrolle oraz Eckpunkte einer Verfahrensverordnung für Beihilfen, październik 1995; Confederation of British Industry, Controling State Aid: Making the singel market work, 1994; Association Européene des Avocats (AEA), Entwurf für eine Verordnung zur Kontrolle staatlicher Beihilfen, EuZW 1996, s. 688 i n.]. Dopiero wyraźne zwiększenie przypadków notyfikacji planowanego udzielenia pomocy publicznej, w szczególności dotyczących specyficznych i złożonych dziedzin gospodarki (sektor bankowy, ubezpieczeniowy, telekomunikacyjny czy transportowy), coraz liczniejsze skargi konkurentów potencjalnych beneficjentów pomocy oraz rozstrzygnięcia ETS i SPI wskazujące na istotne niejasności i luki prawne w obowiązujących fragmentarycznych regulacjach nadzorczych o charakterze procesowym doprowadziły w roku 1996 do rozpoczęcia dyskusji nad kompleksową reformą systemu nadzoru nad przyznawaniem wsparcia ze środków publicznych. W założeniu Komisji Europejskiej reforma ta miała służyć realizacji dwóch celów - ograniczeniu nadzoru nad udzielaniem pomocy publicznej do najważniejszych przypadków, przy czym nadzór ten miał zostać wzmocniony i usprawniony oraz zagwarantowaniu pewności prawnej i transparentności postępowań nadzorczych [27^th Report on Competition Policy, Brussels-Luxembourg 1998, s. 61 i n., opubl. na stronie: www.europa.eu.int/comm/competition/annual_reports/rap97_en.html].

Na pierwszy element przeprowadzonych zmian złożyło się rozporządzenie Rady Wspólnot Europejskich nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczące stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa [O. J. L 142, 14.05.1998, s. 1-4 (powoływane dalej jako: rozporządzenie nr 994/98). W tej kwestii por. W. Mederer (w:) H. v. d. Groeben, J. Thiesing, C.-D. Ehlermann (red.), Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, Wyd. 5 (wyd. wymiennokartkowe), Baden-Baden 1999, art. 93, nr brzeg. 5]. To tzw. rozporządzenie upoważniające ["Ermächtigungsverordnung"] przyznaje Komisji Europejskiej kompetencję do wydania rozporządzeń grupowo zwalniających określone rodzaje pomocy publicznej z obowiązku notyfikacyjnego sformułowanego w art. 88 ust. 3 TWE ["Grupenfreistellungsverordnungen"]. Poprzez wyznaczenie tzw. wartości progowej, poniżej której nie aktualizował się obowiązek notyfikacyjny (tzw. zasada de minimis) oraz generalne uznanie pomocy publicznej o charakterze horyzontalnym, tj. przeznaczonej dla wybranych grup beneficjentów (małych i średnich przedsiębiorców) lub służącej wsparciu konkretnych działań przynoszących powszechne i nie ograniczonej do obszaru wyselekcjonowanych gałęzi gospodarczych korzyści (pomoc publiczna przeznaczana na badania i rozwój, zatrudnienie i edukację, ochronę środowiska oraz dla wyznaczonych przez Komisję w każdym państwie członkowskim regionów - tzw. regionalna pomoc publiczna [Por. T. Jestaedt, N. Schelling, Regionalbeihilfen im Binnenmarkt, EWS 1999, nr 1, s. 1 i n.]) za zgodną ze wspólnym rynkiem Komisja może ex lege pominąć przypadki udzielania pomocy bagatelnej, a przez to racjonalnie wykorzystać swój potencjał personalny i skoncentrować się na prowadzeniu efektywniejszego nadzoru nad istotnymi (ze względu na swoją wartość lub intensywność) przypadkami udzielania wsparcia. W celu realizacji swojej kompetencji zawartej w rozporządzeniu upoważniającym Komisja uchwaliła dotychczas cztery rozporządzenia regulujące zastosowanie art. 87 oraz art. 88 TWE do pomocy de minimis, przeznaczanej na edukację, dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz na wsparcie zatrudnienia [Rozporządzenie Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. o zastosowaniu art. 87 i 88 TWE do pomocy de minimis, O. J. 2001, L 10/30; rozporządzenie Komisji (WE) nr 68/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. o zastosowaniu art. 87 i 88 TWE do pomocy naukowej, O. J. 2001, L 10/20; rozporządzenie Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. o zastosowaniu art. 87 i 88 TWE do pomocy publicznej dla małych i średnich przedsiębiorstw, O. J. 2001, L 10/33; rozporządzenie Komisji (WE) z dnia 12 grudnia 2002 r. o zastosowaniu art. 87 i 88 TWE do pomocy publicznej przeznaczonej na zatrudnienie, O. J. 2002, L 337/3. Por. także A. Sinnaeve, Die ersten Gruppenfreistellungen: Dezentralisierung der Beihilfenkontrolle?, EuZW 2001, nr 3, s. 69 i n.; Ch. Koenig, J. Kühling, Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen (KMU) unter Berücksichtigung der geplanten EG-Verordnung für KMU, DVBl 2000, s. 1025 i n.; U. Soltés, Kein Freifahrschein für nationale Subventionspolitik - die neuen Gruppenfreistellungsverordnungen im Europäischen Beihilferecht, ZIP 2001, nr 7, s. 278 i n. Należy wskazać, iż zasada de minimis została już uprzednio wprowadzona przez Komisję (por. Guidance note on use of the de minimis facility provided for in the SME aid guidelines, 23.03.1993, opubl. na stronie: www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/legislation/guid_en.html oraz Commission notice on the de minimis rule for State aid, O. J. 68, 06.03.1996, s. 9 i n.). Brak podstawy prawnej takiego działania prowadzi do stwierdzenia, iż Komisja w tym zakresie przekroczyła swoje kompetencje - por. K. Rosenfeld, op. cit., s. 123]. Ani rozporządzenia upoważniającego, ani rozporządzeń zwalniających nie można jednak zakwalifikować do grupy "czystych" procesowych regulacji nadzorczych, gdyż unormowane w nich zupełnie szczątkowo normy procesowe odnoszą się jedynie do procedury uchwalania rozporządzeń zwalniających [W szczególności art. 4, 6 i 8 rozporządzenia nr 994/98 określają terminy obowiązywania rozporządzeń zwalniających i ich zmian, kwestię uczestnictwa osób zainteresowanych i organizacji oraz konsultacje z obowiązkowo powołanym Komitetem Doradczym w ramach tej konkretnej procedury legislacyjnej] oraz do monitorowania i składania przez państwa członkowskie raportów dotyczących zakresu i form udzielania określonych w tych rozporządzeniach rodzajów pomocy publicznej (tj. wyłączonej z obowiązku notyfikacyjnego uregulowanego w art. 88 ust. 3 TWE).

Zapewnienie transparentności postępowań nadzorczych i kompleksowej ochrony prawnej podmiotów w nich uczestniczących urzeczywistniło się ostatecznie wraz z wydaniem w dniu 22 marca 1999 roku przez Komisję Europejską rozporządzenia nr 659/99, które weszło w życie w dniu 16 kwietnia 1999 r. Rozporządzenie to realizuje wszystkie stawiane przed nim cele i założenia. W sposób kompleksowy, w jednolitym, koherentnym tekście zbiera ono uwagi i postulaty formułowane dotychczas w orzecznictwie, przez doktrynę oraz organy państw członkowskich udzielające pomocy, a także organ nadzorujący - Komisję Europejską [A. Sinnaeve, Der Kommissionsvorschlag zu einer Verfahrensverordnung für die Beihilfenkontrolle, EuZW 1998, s. 268 i n.; A. Sinnaeve, Die neue Verfahrensverordnung..., s. 270 i n.; A. Sinnaeve, Die neue Verfahrensverordnung der gemeinschaftlichen Beihilfenaufsicht (w:) T. v. Danwitz (red.), Rechtsfragen der europäischen Beihilfenaufsicht: Dokumentation einer Fachtagung des Instituts für Berg- und Energierecht am 16. November 1999, Stuttgart 2000, s. 61 i n.; A. Sinnaeve, P. J. Slot, The new regulation on state aid procedures, CMLRev. 1999, s. 1153 i n.; E. Kruse, Bemerkungen zur gemeinschaftlichen Verfahrensverordnung für die Beihilfekontrolle, NVwZ 1999, nr 10, s. 1049 i n.]. Precyzyjne unormowanie szczegółowych kwestii pozwoliło na usunięcie dotychczasowych trudności interpretacyjnych. Z punktu widzenia zawartości merytorycznej rozwiązania prawne rozporządzenia nr 659/99 nie stanowią fundamentalnej reformy systemu postępowań nadzorczych [H. G. Fischer, op. cit., s. 1426]. Rozporządzenie nr 659/99 zgodnie z art. 249 ust. 2 TWE wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Oznacza to, iż zarówno potencjalni beneficjenci pomocy, jak i ich konkurenci mogą się powoływać na jego postanowienia przed sądami narodowymi, co w kapitalny sposób wzmacnia ochronę prawną tych podmiotów niezależnie od prowadzonych przez Komisję postępowań nadzorczych.

Postanowienia normujące procesowe zagadnienia dotyczące nadzoru nad udzielaniem pomocy publicznej stanowią przeważającą część regulacji zawartych w rozporządzeniu nr 659/99. W jego ramach można wyróżnić cztery rodzaje sformalizowanych postępowań toczących się przed Komisją: w sprawie pomocy notyfikowanej (składające się z fazy badanie wstępnego oraz procedury formalnego dochodzenia - art. 2-9 rozporządzenia nr 659/99), w sprawie pomocy nielegalnej (art. 10-15 rozporządzenia nr 659/99), w sprawie niewłaściwego wykorzystywania pomocy (art. 16 rozporządzenia nr 659/99 [W tym wypadku odpowiednie zastosowanie znajdą także art. 6, 7, 9, 10, 11 ust. 1 oraz 12-15 rozporządzenia nr 659/99]) oraz w sprawie istniejącej pomocy publicznej (art. 17-19 rozporządzenia nr 659/99 [W tym wypadku odpowiednie zastosowanie znajdą także art. 6, 7 i 9 rozporządzenia nr 659/99]). Rozporządzenie nr 659/99 zawiera także pewne postanowienia materialnoprawne obejmujące przede wszystkim definicję różnych rodzajów pomocy publicznej [To właśnie zdefiniowane w art. 1 rozporządzenia nr 659/99 terminy budziły istotne wątpliwości interpretacyjne przed rokiem 1999. Dzięki ich sprecyzowaniu możliwe jest odpowiednie stosowanie właściwych procedur nadzorczych] oraz pojęcia uczestników postępowań nadzorczych, powtórzenie zawartego w art. 88 ust. 3 TWE tzw. zakazu wykonawczego (klauzula standstill [S. Dudzik, Bezpośrednia..., s. 49; P. J. Slot, Procedural Aspects of State Aids: the Guardian of Competition versus the Subsidy Villains, CMLRev. 1990, nr 27, s. 744]) oraz kwestie zachowania tajemnicy zawodowej, monitoringu oraz obowiązków informacyjnych państw członkowskich (w szczególności składanie rocznych raportów). Należy jednak podkreślić, iż ich wpływ na zakres zastosowania norm procesowych jest kluczowy.

Jest rzeczą oczywistą, iż postanowienia procesowe aktów prawa wtórnego nie mogą pozostawać w sprzeczności z normami prawnymi zawartymi w TWE. Rozporządzenie nr 659/99 pomimo szeregu rozwiązań prawnych nie mających bezpośredniego umocowania w art. 88 TWE stanowi dopuszczalną konkretyzację wyznaczonej w tym przepisie generalnej koncepcji postępowań nadzorczych. Dotyczy to w szczególności zakresu dopuszczalnych działań i środków podejmowanych przez Komisję Europejską oraz praw i obowiązków beneficjentów pomocy publicznej oraz ich konkurentów.

3. Terytorialny zakres obowiązywania nadzorczych regulacji europejskich wyznacza art. 299 ust. 1 i ust. 2 TWE. Na jego mocy art. 88 TWE oraz przepisy rozporządzenia nr 659/99 znajdują zastosowanie we wszystkich europejskich obszarach krajów członkowskich Unii Europejskiej oraz w zamorskich departamentach Francji. W dniu 16 kwietnia 2002 r. Polska podpisała Traktat dotyczący przystąpienia do Unii Europejskiej, który wchodzi w życie w dniu 1 maja 2004 r. [Traktat z dnia 16 kwietnia 2003 r. międzyKrólestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką,Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią,Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga,Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii,Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji,Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej(Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) aRepubliką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską,Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską,Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską,Republiką Słowenii, Republiką Słowackądotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej; opubl. (wraz z załącznikami) na stronie http://www.ukie.gov.pl/uk.nsf/0/647094A68E17F48CC1256D0B003FF81F (powoływany dalej jako: Traktat Akcesyjny)] Z tą datą Polska stanie się państwem członkowskim Wspólnoty Europejskiej, a tym samym będzie podlegać wszelkim normom prawa wspólnotowego [Z uwzględnieniem modyfikacji dotyczących tzw. okresów przejściowych, wynikających z Załącznika nr XII do art. 24 Aktu Przystąpienia będącego integralną częścią Traktatu Akcesyjnego]. Przyjęcie i stosowanie od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej całego dorobku prawnego Wspólnoty wiąże się także z poddaniem się orzecznictwu ETS i SPI oraz niesie ze sobą doniosłe konsekwencje dla władzy sądowniczej w Polsce [W tej kwestii obszernie S. Biernat, Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej na polskie sądy, Przegląd Sądowy 2001, nr 11-12, s. 3 i n. i podana tam literatura.

Członkostwo w Unii Europejskiej oznacza także, iż na terytorium Polski będzie obowiązywać wspólnotowe prawo pomocy publicznej. Dotyczy to w szczególności regulacji procedur nadzorczych nad udzielaniem pomocy publicznej przedsiębiorcom. Traktat Akcesyjny - poza generalnymi postanowieniami - również normuje kwestie szczególne związane z tą dziedziną. Zostały one uregulowane w ust. 3 Załącznika nr IV do art. 22 Traktatu Akcesyjnego. W kontekście przedmiotu niniejszej rozprawki należy zwrócić uwagę nie tylko na zawarte w tym przepisie postanowienia dotyczące uznania określonych rodzajów środków pomocowych za pomoc istniejącą [Najważniejszą pozycję zajmuje tu wsparcie udzielane na podstawie warunków unormowanych w ustawie z dnia 22 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, Dz. U. Nr 123, poz. 600 ze zm. - por. Dodatek do Załącznika nr 4 do art. 22 Traktatu Akcesyjnego. Należy także wskazać na specyficzną konstrukcję uznania pomocy dla sektora transportu za pomoc istniejącą - por. pkt 4 ust. 3 Załącznika nr 4 do art. 22 Traktatu Akcesyjnego] oraz za pomoc nową, ale także na specyficzny, co do zasady "przejściowy" mechanizm nadzoru wykonywanego zarówno przez Komisję Europejską, jak i Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. U jego podstaw leży założenie, iż udzielanie pomocy publicznej przedsiębiorcom przez nowe państwa członkowskie (które formalnie będą posiadać ten status dopiero z dniem 1 maja 2004 r.) powinno zostać poddane wspólnotowemu systemowi nadzoru już w chwili obecnej. Ma to zapobiec ewentualnym naruszeniom konkurencji, co mogłoby wpłynąć negatywnie na wymianę handlowa między nowymi i dotychczasowymi państwami członkowskimi Unii Europejskiej, a także ma służyć efektywniejszemu wdrożeniu wspólnotowych rozwiązań w tym zakresie w państwach przystępujących do Wspólnoty.

Wprowadzony system nadzoru ma charakter mieszany. Przewiduje on, iż Polska [Tj. każde państwo członkowskie] może przedstawić Komisji do badania środek pomocowy w celu oceny, czy jest on zgodny ze wspólnym rynkiem. Polska dostarcza regularnie Komisji wykaz istniejących środków pomocowych, które uprzednio zostały ocenione i uznane przez Prezesa UOKiK za zgodne z acquis communautaire, a także wszelkie pozostałe informacje, które są niezbędne dla oceny zgodności środka pomocowego, który ma być przedmiotem badania. Zgłoszenie to ma nastąpić zgodnie z określonym formatem sprawozdawczości dostarczonym przez Komisję. Należy podkreślić, iż pkt 2 ust. 3 Załącznika nr 4 do art. 22 Traktatu Akcesyjnego przewiduje podobny mechanizm, jak w przypadku fazy badania wstępnego w ramach postępowania w sprawie pomocy notyfikowanej. Jeżeli Komisja - w ciągu 3 miesięcy od dnia otrzymania kompletnej informacji dotyczącej tego środka pomocowego lub od dnia otrzymania oświadczenia Polski, w którym informuje ona Komisję, iż uznaje informacje przekazane za kompletne, ponieważ żądane dodatkowe informacje nie są dostępne lub zostały już przekazane - nie wyrazi sprzeciwu w stosunku do istniejącego środka pomocowego w związku z poważnymi wątpliwościami co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem, uważa się, iż Komisja nie zgłosiła w sprzeciwu tym zakresie. Formalne nabycie członkostwa z dniem 1 maja 2004 r. nie wpływa na tok w/w procedury. Zgodnie z pkt 3 ust. 3 Załącznika nr 4 do art. 22 Traktatu Akcesyjnego decyzję Komisji o wyrażeniu sprzeciwu wobec zgłoszonej pomocy uznaje się za decyzję wszczynającą procedurę formalnego dochodzenia w rozumieniu art. 6 rozporządzenia nr 659/1999. Należy jednak wskazać, iż gdy w/w decyzja zostanie podjęta przed dniem przystąpienia, stanie się ona skuteczna (tj. zacznie obowiązywać) dopiero z tym dniem.

Poza w/w tymczasowymi unormowaniami z dniem 1 maja 2004 r. proces udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom w Polsce zostanie bezpośrednio poddana reżimowi regulacji dotyczących postępowań nadzorczych z art. 88 TWE oraz rozporządzeniem nr 659/99 na czele. Odpowiednia znajomość szczegółowych postanowień w tej materii, zwłaszcza zakresu kompetencji i dopuszczalnych środków nadzorczych Komisji, a także możliwości ochrony prawnej przed jej nadmierną i niedopuszczalną ingerencją będzie odgrywać kluczową rolę dla przebiegu procesu wspierania przedsiębiorców środkami publicznymi. Wraz z członkostwem Polski w Unii Europejskiej zmaleje znaczenie Prezesa UOKiK jako narodowego organu nadzorującego. Także znaczna cześć przepisów u.p.p. starci na aktualności i powinna zostać uchylona. Wynika to z faktu, iż brak jest racjonalnego uzasadnienia dla dublowania postępowań nadzorczych (na poziomie krajowym i wspólnotowym) w pełnym wymiarze. Wydaje się, iż zupełnie wystarczające jest nałożenie na Prezesa UOKiK pewnych obowiązków monitorowania oraz dokonywania oceny skuteczności i efektywności udzielanej pomocy publicznej wraz ze sporządzaniem stosownych kompleksowych sprawozdań. Kontrolne kompetencje tego organu przy ścisłej współpracy z Komisja Europejską gwarantują sprawne funkcjonowanie systemu nadzoru w zakresie pomocy publicznej przedsiębiorcom.