Michór Andrzej, Komentarz do niektórych przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi

Dla prawidłowego funkcjonowania administracji konieczne jest istnienie odpowiednio rozbudowanego systemu kontroli jej działań – w fakcie ukształtowania określonych metod, form oraz procedur kontroli administracji upatruje się instytucjonalnych gwarancji praworządności. Co wymaga podkreślenia – w niektórych krajach istnienie mechanizmu wzajemnego kontrolowania się władz publicznych uznawane jest wręcz za podstawową cechę porządku konstytucyjnego . Z kolei rozrost kontroli jako takiej w istocie nie jest zjawiskiem korzystnym, organizacyjne i funkcjonalne poszerzenie kontroli, jako zjawisko niekorzystne w ogólnej ocenie, może jednak być bowiem w poszczególnych fragmentach rozwoju oceniane pozytywnie (dotyczy to choćby rozbudowy kontroli społecznej czy też kontroli sądowej nad decyzjami administracyjnymi bądź też uchwałami rad gmin) .

Decyzje administracyjne, w tym decyzje co do zastosowania odpowiedzialności administracyjnej, weryfikowane są w dwóch trybach. W pierwszym rzędzie weryfikacja podejmowana jest w drodze administracyjnej w toku instancji oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Do jej elementów składowych należą:

System ten nie jest zbudowany z instytucji procesowych o jednolitym charakterze. Wyróżnia się w nim konstrukcje czyste, mające charakter środków zaskarżenia, takie jak: odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażalenie, sprzeciw, jak również konstrukcje mieszane, jak np. wznowienie postępowania oraz instytucja stwierdzenia nieważności decyzji czy też uchylenia decyzji w trybie art. 154, 155 i 161 kodeksu postępowania administracyjnego , łączące w sobie cechy środków zaskarżenia i środków nadzoru oraz odwołalności decyzji .

Sądowa kontrola decyzji odnoszących się do stosowania odpowiedzialności administracyjnej przybiera dwie formy – kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne oraz kontroli wykonywanej przez sądy powszechne. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że kontrola sprawowana przez te sądy nie jest konkurencyjna, lecz każda z nich ma odrębne zadania. Ich wspólną cechą jest natomiast niedziałanie sądów z urzędu, lecz na wniosek . Sąd powszechny pełni przy tym powyższe funkcje jedynie wówczas, gdy jest do tego wyraźnie umocowany przepisem ustawowym .

Z uwagi na fakt, że KNF jest niezależnym centralnym organem administracji publicznej, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. od jej decyzji nie służy odwołanie, strona niezadowolona z decyzji może zaś złożyć do Komisji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy . Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach, rozumie się przez to Prezesa i Wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych Prezesowi Rady Ministrów bądź właściwemu ministrowi lub nadzorowanych przez nich, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Zasada ta znajduje zastosowanie również w stosunku do postępowania uregulowanego w art. 127 k.p.a.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przy tym odpowiednio przepisy odnoszące się do odwołań od decyzji. Tym, co różni przedmiotową instytucję od odwołania, jest to, że wniosek ten nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, ponieważ jest rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie znajdują zatem w tym przypadku zastosowania normy art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 in fine oraz art. 138 § 2 i 3 k.p.a. Należy przy tym wskazać, że ponowne rozpatrzenie sprawy wiąże się z koniecznością nie tyle kontroli wcześniejszej decyzji wydanej przez ten sam organ, ile z obowiązkiem ponownego rozstrzygnięcia sprawy, rozumianego jako ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dniu ponownego rozpatrzenia sprawy . Komisja Nadzoru Finansowego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy albo utrzymuje w mocy decyzję o nałożeniu sankcji, albo uchyla decyzję i nakłada inną sankcję (zazwyczaj polega to na nałożeniu niższej kary pieniężnej czy też – jak to następuje np. w stosunku do maklerów – określeniu krótszego okresu zawieszenia uprawnień) i w końcu – oczywiście możliwe jest również uchylenie decyzji bez nakładania sankcji administracyjnej.

Podkreślenia wymaga fakt, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego (art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) .

Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, Dz. U. Nr 157, poz. 1119 z późn. zm. – dalej u.n.r.f. Komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia określone w przepisach odrębnych. Regulacja ta zastąpiła poprzednie unormowanie art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, Dz. U. Nr 183, poz. 1537 z późn. zm. – dalej u.n.r.k., zgodnie z którym Komisja w zakresie swojej właściwości podejmowała uchwały, a w sprawach indywidualnych wydawała decyzje administracyjne. Sformułowanie to było dość niefortunne, bowiem decyzja administracyjna Komisji w istocie zawsze stanowi rodzaj uchwały .

Jedną z podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada demokratycznego państwa prawnego, stypizowana w art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Wyprowadza się z niej dwie kolejne zasady mające zasadnicze znaczenie dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej – zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu , które znajdują doprecyzowanie w art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji . W praktyce pojawiały się wątpliwości, jakie znaczenie przypisać konstytucyjnemu „prawu do sądu”, w szczególności czy sądem w rozumieniu art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP jest również sąd administracyjny. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 grudnia 1997 r. stwierdził, że „użyte w art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pojęcie «droga sądowa» oznacza drogę sądową sensu largo, obejmującą postępowanie przed jakimkolwiek sądem przewidzianym w art. 175 Konstytucji”. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że „skoro przekazanie (...) spraw organom administracji oznacza jednocześnie poddanie ich jurysdykcji [wówczas – przyp. aut.] Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) to o zamknięciu drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw nie może być mowy”.

Zasady weryfikacji decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne zawiera ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 13 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze rozporządzenia, może przy tym przekazać wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznawanie spraw określonego rodzaju, należących do właściwości innego wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wymagają tego względy celowości.

W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy natomiast rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Natomiast jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy, nie ma wówczas zastosowania.

Według art. 173 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skargę kasacyjną mogą wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co istotne – w procesie wydawania aktu administracyjnego organom administracji publicznej przyznano pewne zakresy samodzielności, bowiem administracji publicznej nie da się sprowadzić tylko do funkcji wykonywania ustaw. Samodzielność ta nigdy nie jest jednak nieskrępowana, ponieważ zawsze jest w jakimś stopniu zdeterminowana przez prawo oraz orzecznictwo .

Najpełniejszą postacią samodzielności prawnej organu wydającego akt administracyjny jest tzw. uznanie administracyjne. Samodzielności takiej udziela organowi norma blankietowa, skonstruowana najczęściej w ten sposób, że przy rozwiniętej w pełni hipotezie dyspozycja ma formę dysjunktywną. Organ administracyjny w warunkach określonych w hipotezie ma zatem wybór między różnymi sposobami zachowania się. Może samodzielnie ustalić kryteria rozstrzygnięcia i na ich podstawie ustalić jego treść . Organ administracji publicznej musi samodzielnie ustalić sposób korzystania z upoważnienia i cele działania. Obowiązany jest zatem określić mierniki wartościowania. Winien przy tym wybrać takie zachowanie, które uzna za najlepsze. W obliczu normy blankietowej, w obrębie której działa organ administracji publicznej, każdy sposób jego zachowania jest możliwy i równorzędny . Uznanie administracyjne oznacza wybór jednego ze sposobów działania przewidzianych w przepisach prawa .

Co wymaga podkreślenia – samodzielność organu administracji publicznej nie jest jednak nigdy dowolnością, jest ona bowiem uwarunkowana przez samą normę blankietową, nadto zaś przez regulacje prawa materialnego, które mogą wskazywać niektóre kryteria wyboru, normy prawa procesowego, określające zasady i tryb postępowania prowadzącego do wydania aktu administracyjnego oraz przepisy prawa ustrojowego, określające możliwość ingerencji w uznanie administracyjne przez organy nadrzędne organizacyjnie . Nie można przy tym identyfikować uznania administracyjnego z interpretacją przepisów ustawowych. Uznanie administracyjne powinno znajdować zastosowanie dopiero po zakończeniu wykładni ustawy .

Mimo oddzielenia sfery interpretacji pojęć nieostrych oraz uznania administracyjnego, są one często z sobą powiązane. Wynika to z sytuacji, w których dochodzi do uzupełnienia formuły ustawowej uznania administracyjnego warunkami określonymi w postaci zwrotów nieostrych, zaś jej realizacja jest w istocie uzależniona od ich interpretacji. Tym samym może dojść do ograniczenia uznania administracyjnego przez użycie powyższych zwrotów. Przez użycie luzu interpretacyjnego ustawodawca ogranicza zatem inną kategorię luzu – uznanie, zaś ich użycie nie rozszerza swobody organu, lecz zmusza go do starannej interpretacji stanu faktycznego, tak aby nie można mu było przypisać dowolności .

Przepisy prawne ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, będące podstawą wydania decyzji w sprawie nałożenia sankcji administracyjnych, przyznają organom administracji publicznej szeroki zakres luzu decyzyjnego. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że zarówno znamiona określające czynności sprawcze czynów, jak i znamiona ich strony podmiotowej zazwyczaj pozostawiają organowi administracji publicznej orzekającemu sankcje bardzo duży zakres swobody, bowiem w ustawie tej nie określono żadnych kryteriów, na podstawie których należy dokonywać wymiaru sankcji.

Tymczasem wskazuje się, że sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję administracyjną bada jedynie zgodność decyzji z prawem – zarówno materialnym, jak i procesowym, tym drugim jednak jedynie o tyle, o ile stwierdzone przez sąd uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne pośrednio są zatem uprawnione do badania poprawności ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji . Kompetencje te są jednak dość istotnie ograniczone z uwagi na fakt, że nie ma – co do zasady – możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, zebranego w toku postępowania administracyjnego, a sąd orzeka jedynie na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.; wyjątek przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne zasadniczo różni się zatem od kontroli wykonywanej przez sądy powszechne i jest od niej węższy .

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny bada zatem w pełnym zakresie zgodność decyzji administracyjnej nie tylko z przepisami prawnymi, których naruszenie zarzucono w skardze, a co za tym idzie – może wydać orzeczenie o innej treści niż to, o które wnosi skarżący .

W piśmiennictwie podnosi się, że sąd administracyjny powołany jest do rozpoznawania jedynie kwestii prawnych, sformułowania zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności działania z prawem lub bezczynności. Natomiast nie jest uprawniony do badania celowości rozstrzygnięcia sprawy, podjętego przez organ administracji publicznej. Nadto – co do zasady – orzeczenia sądu administracyjnego mają charakter kasacyjny. Nieliczne przypadki, w których sąd administracyjny orzeka co do pewnych uprawnień bądź obowiązków, również nie są zdeterminowane kryteriami celowościowymi . Wyrazem takiego stanowiska są m.in. uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1985 r. oraz z dnia 17 marca 1999 r. NSA stwierdził w nich, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do dokonania oceny zasadności decyzji z punktu widzenia zasad słuszności, w sytuacji gdy organ administracji publicznej ma możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy.

W orzecznictwie NSA wypracowano ponadto sposoby rozszerzenia kontroli aktów swobodnych. Obejmują one zmierzanie do wąskiego i bardzo konkretnego definiowania uznania, przyjęcie, że nie ma aktów z definicji w całości uznaniowych i łączenia problemu uznania z poszczególnymi elementami aktu administracyjnego, uznawanie tej instytucji za instytucję o charakterze wyjątkowym, oddzielanie uznania od interpretacji pojęć nieostrych, przyjęcie, że każdy akt, nawet wynikający z normy uznaniowej, winien być kontrolowany z punktu widzenia zgodności z ogólnymi zasadami prawa oraz normami procesowymi, w tym odnoszącymi się do starannego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, szerokie rozumienie pojęcia legalności aktu administracyjnego oraz wkraczanie przez sąd w granice słuszności przez twierdzenie, iż naruszenie tych zasad przy uznaniu administracyjnym byłoby dowolnością godzącą w upoważnienie z uznania .

Na uwagę zasługuje stanowisko W. Radeckiego, który przyjmując wskazane wyżej założenia, stwierdził, że w sytuacji gdy delikt administracyjny został popełniony i kara mieści się w granicach ustawowych, uchylenie decyzji jest w zasadzie niemożliwe, taka kara jest bowiem zgodna z prawem. W konkluzji podniósł, że w istocie brak kontroli sądowej nad decyzjami administracyjnymi, która odpowiadałaby założeniom przyjętym w prawie karnym .

Nie sposób jednak nie podnieść, że przepisy prawne nie wyłączyły jednak dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji podjętych na podstawie uznania administracyjnego . Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. NSA stwierdził, że uznanie administracyjne utraciło swój dotychczasowy charakter. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest bowiem obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 7 k.p.a., oznacza natomiast, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu zarówno do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących „załatwieniu sprawy”. Organ administracji publicznej, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zatem obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości tego organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków .

Natomiast Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. wskazał, że określając założenia sądowej kontroli decyzji, opartej na zasadzie uznania administracyjnego, należy dokonać analizy poszczególnych środków pod kątem ich proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności, ale także z uwzględnieniem zasady wyważenia słusznych interesów strony i interesu społecznego (art. 7 k.p.a.).

W piśmiennictwie wskazywano, że sądy nie są uprawnione do kontrolowania ocen wartościujących w zakresie uznania administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to narzucenie przez sąd organowi administracyjnemu innych sądów wartościujących, a więc stanowiłoby ingerencję sądu w funkcje administracji i przejęcie funkcji administracji przez sąd . Nie kwestionując słuszności tej tezy, należy jednak wskazać, że trzeba rozważyć dopuszczenie ingerencji sądu w te oceny dokonane przez organ administracji publicznej w postępowaniu w sprawie nałożenia sankcji administracyjnych ze wskazanych wyżej względów, a nadto – z uwagi na stanowiące część krajowego porządku prawnego regulacje wspólnotowe .

W niektórych krajach, np. we Francji czy w Niemczech, sądowa kontrola dyskrecjonalnej władzy administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu nie tylko kryterium legalności, lecz także racjonalności, dobrej wiary, celów i motywów, jakimi kierowała się administracja . Zagadnienie uznania administracyjnego było również przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W jednym z orzeczeń z 1984 r. ETPCz wskazał, że „byłoby sprzeczne z zasadą rządów prawa, gdyby uprawnienie do rozstrzygania w ramach «swobodnego uznania» przyznane organom administracji wyrażało się w kategoriach władzy niczym nieskrępowanej” .

Celowe byłoby rozważenie zapewnienia w tym przypadku optymalnie szerokiej i niczym nieograniczonej sądowej kontroli decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnych. Stosowanie odpowiedzialności administracyjnej stanowi bowiem szczególny sposób działania administracji – a w konsekwencji należy do niego dostosować mechanizm kontroli tych rozstrzygnięć. Organy administracji publicznej nigdy bowiem nie zapewnią stronom takich samych gwarancji procesowych jak niezawisłe sądy. Często uznanie czynów danego rodzaju za delikty administracyjne bądź wykroczenia czy też przestępstwa w istocie zależy jedynie od decyzji ustawodawcy. Nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym jest założenie, że uznanie danego naruszenia obowiązujących regulacji przez ustawodawcę za delikt administracyjny powinno pociągać za sobą zmniejszenie gwarancji procesowych po stronie ukaranego. Efektem powyższego byłoby bowiem dopuszczenie do ograniczenia praw obywatelskich za pomocą nieskomplikowanego zabiegu polegającego na zmianie regulacji prawnokarnej na administracyjnoprawną . Natomiast, jak trafnie wskazał A. Błaś, pod hasłami niezastępowania administracji przez sąd kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne usiłuje się ograniczyć jedynie do badania zgodności decyzji administracyjnej z prawem, bez wnikania w celowość jej wydania oraz w treść zawartego w niej rozstrzygnięcia .

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2002 r. wskazał, że art. 42 Konstytucji RP, dotyczący zasad odpowiedzialności karnej, w tym prawa do obrony w postępowaniu karnym i zasady domniemania niewinności, odnosi się jedynie do odpowiedzialności karnej i postępowania karnego, nie ma natomiast zastosowania w innych postępowaniach, w których stosowane są jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Teza ta budzi pewne wątpliwości, ponieważ konsekwencją takiego stanowiska byłoby uznanie, że zwykłe zaszeregowanie danego rodzaju odpowiedzialności przez ustawodawcę jako odpowiedzialności administracyjnej niweczyłoby gwarancje stypizowane w art. 42 Konstytucji RP. Wymierzanie sankcji administracyjnych jest natomiast bardzo skutecznym i wygodnym dla organów administracji publicznej narzędziem, jednocześnie wymagającym od nich często mniejszego wysiłku niż w przypadku zastosowania odpowiedzialności karnej czy wykroczeniowej .

W kontekście powyższego na uwagę zasługuje uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r. Odnosząc się od kwestii dopuszczalności i granic kompetencji organów administracji publicznej w posługiwaniu się sankcjami administracyjnymi, TK wskazał, że mają tu zastosowanie ogólne warunki stawiane organom państwa w zakresie każdej ingerencji w prawa i swobody jednostek. Opierając się na zasadzie proporcjonalności, TK podniósł, że należą do nich następujące dyrektywy: dana regulacja musi być niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, musi być ukształtowana w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonego przez nią celu, a nadto muszą być zachowane proporcje pomiędzy efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami bądź niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywatela .

W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 1 marca 1994 r. Trybunał podniósł nadto, że w świetle konstytucyjnego podziału materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze podstawowe elementy zarówno czynu, jak i kary muszą być określone w samej ustawie, a nie mogą być w sposób blankietowy pozostawione do unormowania w akcie wykonawczym. Trybunał stwierdził, że zasada ta dotyczy nie tylko przepisów stricte karnych, lecz także wszystkich regulacji o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania. Orzeczenie zostało podjęte w odniesieniu do poprzednio obowiązujących regulacji, jednak wydaje się, że należy je odnieść również do aktualnej Konstytucji RP. Trzeba by zatem wypracować jakieś minimalne standardy, którym winny odpowiadać przepisy statuujące odpowiedzialność administracyjnoprawną i sankcje administracyjne.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że w piśmiennictwie wskazuje się nadto, iż możliwe jest zaskarżenie do Trybunału Konstytucyjnego aktu normatywnego dającego podstawę wymierzenia kar pieniężnych z powołaniem się na fakt, że określona kara została ukształtowana przez ustawodawcę na zbyt wysokim poziomie . Wydaje się, że mechanizm ten mógłby stanowić skuteczny środek kwestionowania regulacji ustanawiających sankcje administracyjne, być może zmuszając ustawodawcę do bardziej starannego i przemyślanego ustanawiania takich unormowań .

Nadto prawo do sądu można wywieść nie tylko z art. 45 Konstytucji RP, lecz także z art. 14 ust. 1 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych oraz z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej konwencją) Zgodnie z art. 6 ust. 1 konwencji każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Natomiast według drugiego ze wskazanych przepisów każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd, ustanowiony przez ustawę, przy orzekaniu co do zasadności oskarżenia przeciw niemu w sprawach karnych bądź co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych.

Co prawda art. 6 konwencji literalnie odnosi się jedynie do spraw o charakterze cywilnym i karnym, jednak orzecznictwo Trybunału rozszerzyło w istotny sposób zakres jego stosowania. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że wskazuje się, iż art. 6 znajduje zastosowanie do każdego postępowania, którego wynik ma rozstrzygające znaczenie dla praw i obowiązków o charakterze cywilnym, nawet jeżeli sporne postępowanie toczy się między podmiotem prywatnym a władzą publiczną. Tym samym np. w sytuacji cofnięcia lub zawieszenia zezwolenia na prowadzenie określonej działalności dochodzi do rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym . W odniesieniu do pojęcia oskarżenia w sprawie karnej wskazuje się, że w pierwszym rzędzie należy rozważyć kwalifikację danego działania w prawie krajowym, a następnie naturę czynu karalnego. Trybunał podniósł, że za uznaniem zachowania za należące do sfery prawa karnego przemawia przede wszystkim generalny charakter normy prawnej, której przekroczenie zagrożone jest sankcją, a także cel sankcji zarówno prewencyjny, jak i represyjny. Ponadto należy mieć na względzie surowość sankcji. A. Kozaczewska w kontekście powyższego stwierdziła, że postępowania, w których Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (obecnie KNF) wymierza kary pieniężne, mają charakter spraw karnych w rozumieniu art. 6 konwencji .

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na treść prawa do sądu składa się w szczególności prawo dostępu do sądu niezależnego, bezstronnego i niezawisłego, prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, oraz prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd . Z zasadą prawa do sądu oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego związana jest idea sprawiedliwości proceduralnej (ang. procedural justice, fairness), oznaczająca – jak wskazał Z. Kmieciak – „taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy, wymiany argumentacji i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik uruchomienia procedury za sprawiedliwy (słuszny, uczciwy)” .

W tym kontekście na uwagę zasługuje uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 1991 r. , w którym podniesiono, że jeżeli wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładnia prawa winna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela. Nie sposób nadto nie odwołać się do orzecznictwa Trybunału Europejskiego, w którym wskazywano, że o ile nie jest niezgodne z regulacjami konwencji powierzenie rozstrzygania o prawach i obowiązkach cywilnych czy też wymierzania sankcji organom administracyjnym, o tyle dla spełnienia wymagań konwencji konieczne jest poddanie rozstrzygnięć tych organów pełnej kontroli sądu, w tym przyznanie sądowi m.in. prawa do badania, czy sankcja jest proporcjonalna do przewinienia. Trybunał podnosił, że sądy kasacyjne takiego wymogu nie spełniają .