Komentarz do niektórych przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi - OpenLEX

Michór Andrzej, Komentarz do niektórych przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi

Komentarze
Opublikowano: LEX/el. 2010
Stan prawny: 29 marca 2010 r.
Autor komentarza:

Komentarz do niektórych przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

1.Uwagi ogólne

W obowiązującym porządku prawnym wyróżnić można następujące rodzaje odpowiedzialności prawnej: odpowiedzialność polityczną, karną, cywilną, administracyjną, pracowniczą, służbową, porządkową, dyscyplinarną, konstytucyjną oraz odpowiedzialność w sprawach o wykroczenia, która jest specyficznym rodzajem odpowiedzialności z uwagi na swój rozwój historyczny i charakter .

Charakter, a niekiedy wręcz istnienie odpowiedzialności administracyjnej są sporne . W związku z uchwaleniem Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. i zamierzoną likwidacją kolegiów do spraw wykroczeń oraz przekazaniem spraw wykroczeniowych sądom grodzkim wydawać by się mogło, że stosowanie wszelkich sankcji stanie się wyłączną domeną sądów. Tymczasem nie zauważono problemu związanego z odpowiedzialnością, która nie ma charakteru odpowiedzialności w sprawach o wykroczenia, a jest związana z wymierzaniem szeroko rozumianych sankcji przez organy administracji publicznej. Regulacje przewidujące taką odpowiedzialność pojawiły się równolegle i niezależnie od unormowań ustanawiających odpowiedzialność w sprawach o wykroczenia.

Co istotne – za przyjęciem odrębnego reżimu odpowiedzialności administracyjnej przemawiają również regulacje wspólnotowe. Komisja stosuje sankcje o charakterze administracyjnoprawnym dość często (nie tylko za naruszenie przepisów antymonopolowych; sankcje administracyjnoprawne znajdują się w wielu innych regulacjach wspólnotowych ). Już jesienią 1981 r. Komisja nałożyła grzywnę w wysokości 2.151.150 ECU na firmę Klöckner Werke AG. Najbardziej dotkliwe kary były przy tym nakładane przez Komisję w latach 80. XX w.

2.Istota odpowiedzialności administracyjnej

Nie wnikając w spory w sprawie pojęcia odpowiedzialności administracyjnej , należy stwierdzić, że stanowi ona regulowaną prawem możliwość uruchomienia z urzędu przez organ administracji publicznej wobec określonego podmiotu środków prawnych o charakterze dolegliwości, realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurze, z uwagi na negatywnie wartościowane przez prawo, przypisywane mu zachowania, bez warunkującego związku przyczynowego z jego zachowaniem legalnym .

Jedynie wówczas można mówić o istnieniu w określonym przypadku odpowiedzialności administracyjnej, gdy dla zastosowania względem administrowanego dolegliwości konieczne jest dopuszczenie się przez niego czynu zabronionego. Czyn taki stanowi przy tym działanie bądź zaniechanie stanowiące naruszenie nakazów bądź zakazów ustanowionych przepisami prawa powszechnie obowiązującego lub aktami administracyjnymi o charakterze indywidualnym, których stosowanie zabezpieczone jest możliwością bądź obowiązkiem zastosowania przez organ administracji publicznej sankcji względem administrowanego .

Natomiast nie występuje ona wówczas, gdy stosowane są w stosunku do określonego podmiotu dolegliwości w związku z podjęciem przez niego działań prawem dozwolonych. Nie pojawia się ona zatem wtedy, gdy ich zastosowanie pozostaje w warunkującym związku przyczynowym z legalnymi działaniami administrowanych, nawet jeżeli działania te, aby pociągały za sobą możliwość bądź obowiązek zastosowania dolegliwości, muszą być poprzedzone ich prawnie negatywnie wartościowanym zachowaniem. Organ administracji publicznej nie może bowiem w takim przypadku działać z urzędu, jedynie na skutek takich wcześniejszych negatywnie wartościowanych zachowań. Dla zaktualizowania się dolegliwości względem tego podmiotu konieczna jest bowiem dalsza jego aktywność przejawiająca się w działaniu prawnie dozwolonym. Mimo konieczności sprzężenia się warunkującego związku przyczynowego zachowania, ocenionego przez ustawodawcę negatywnie, i działania, które występując samodzielnie, jest prawnie dozwolone, zastosowanie w takich sytuacjach dolegliwości względem administrowanych nie stanowi zatem przejawu odpowiedzialności administracyjnej. Tym samym zastosowanie tej odpowiedzialności następuje z urzędu, bez warunkującego związku z zachowaniami prawnie dozwolonymi .

Nadto odpowiedzialność administracyjna związana jest z dolegliwościami polegającymi na odebraniu określonych praw (majątkowych lub niemajątkowych), natomiast nie z ich przyznawaniem. Tym samym odmowa przyznania uprawnień czy też zwolnienia od obciążeń nie stanowi przejawu zastosowania odpowiedzialności administracyjnej, lecz jest tylko elementem administrowania .

Rozważenia wymaga również kwestia dopuszczalności zastosowania odpowiedzialności administracyjnej ze względu na powstanie określonej prawem sytuacji administracyjnoprawnej, niezwiązanej z szeroko rozumianymi zachowaniami (jako działania i zaniechania) podmiotu administrowanego. Istnieją bowiem przypadki, gdy prawo przewiduje możliwość bądź obowiązek zastosowania względem administrowanego dolegliwości bądź nawet ustanawia je bez konieczności wydania decyzji administracyjnej, bez warunkującego związku z przypisywanymi mu zachowaniami . Założenie takie byłoby jednak całkowicie nieuprawnione, bowiem sytuacje takie w istocie nie stanowią przejawu odpowiedzialności administracyjnej, lecz mają charakter szczególnego obciążenia publicznoprawnego . Dla zastosowania odpowiedzialności administracyjnej niezbędne jest co najmniej przypisanie administrowanemu zachowań nieodpowiadających wymogom sformułowanym prawnie . Innym zagadnieniem jest natomiast uznanie, czy (w przypadku zachowań) konieczne jest dopuszczenie się ich osobiście przez administrowanego, czy też wystarczające jest przypisanie mu w sposób prawem określony działań bądź zaniechań innych podmiotów .

Powyższy problem występuje przy tym w praktyce. Jako przykład można wskazać sytuację ubezwłasnowolnionego prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego maklera lub doradcy, wobec którego przewidziano obligatoryjne skreślenie z listy maklerów lub doradców na podstawie decyzji wydanej przez Komisję Nadzoru Finansowego (art. 131 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, Dz. U. Nr 183, poz. 1538 z późn. zm., zwanej dalej u.o.i.f.) . Osoba taka niewątpliwie znajduje się w sytuacji administracyjnoprawnej skutkującej zastosowaniem względem niej dolegliwości, jednak niezwiązanej w żaden sposób z jej działaniami, lecz z obiektywnym stanem jej zdrowia psychicznego lub fizycznego oraz wydaniem przez sąd orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu. Skreślenie jej z listy, w mojej ocenie, nie stanowi zatem przejawu odpowiedzialności administracyjnej, lecz jedynie element wykonywania przez państwo jego funkcji policyjnej.

Zob. także orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego , m.in.: wyrok z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie SK 2/01 , wyrok z dnia 4 lipca 2002 r., P 12/01 , wyrok z dnia 29 kwietnia 1998 r., K 17/97 , orzeczenie z dnia 1 marca 1994 r., U 7/93 , wyrok z dnia 26 listopada 2003 r., SK 22/02 .

W określeniu przesłanek odpowiedzialności administracyjnej celowe jest odwołanie się do zasad stosowania sankcji administracyjnych, zawartych w Rekomendacji nr 91 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie sankcji administracyjnych . Rekomendacja ustaliła następujące zasady stosowania sankcji administracyjnych:

stosowane sankcje i okoliczności ich nakładania powinny być ustalone ustawą;

żadnej sankcji nie można nałożyć z racji czynu, który w czasie popełnienia nie stanowił postępowania sprzecznego z obowiązującymi normami, a w przypadku gdy odpowiednie normy naruszono, w czasie gdy obowiązywała sankcja mniej uciążliwa, później wprowadzonej sankcji surowszej nie można nakładać, natomiast wejście w życie mniej represyjnych postanowień powinno działać na korzyść osoby, wobec której władza rozważa nałożenie sankcji;

nie można karać administracyjnie dwukrotnie za to samo naruszenie na podstawie tej samej normy prawnej lub norm chroniących ten sam interes społeczny, a w sytuacji gdy to samo naruszenie prowadzi do działania dwu lub więcej władz, na podstawie norm chroniących różne interesy, każda z tych władz powinna wziąć pod uwagę sankcję wcześniej nałożoną za to naruszenie;

wszelkie działanie władz administracyjnych, podejmowane w związku z naruszeniem prawa mogącym skutkować nałożeniem sankcji, powinno być podejmowane w rozsądnym czasie, a w razie wszczęcia postępowania władze powinny działać z rozsądną szybkością;

wszelkie postępowania mogące prowadzić do nałożenia sankcji powinny się kończyć decyzją;

należy posiłkowo stosować zasady ustalone w Rezolucji (77)31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi z dnia 28 września 1977 r. , takich jak: prawo do poinformowania o stawianych zarzutach, prawo do wystarczającego czasu na przygotowanie się do sprawy, prawo do powiadomienia o charakterze dowodów świadczących przeciwko osobie, w stosunku do której wszczęto postępowanie, prawo do wysłuchania, prawo do poznania motywów decyzji nakładającej sankcję – te zasady mogą być jednak uznane za zbędne w sprawach mniejszego znaczenia, które prowadzą do niewielkich sankcji pieniężnych, gdy osoba zainteresowana nie zgłasza zastrzeżeń;

ciężar dowodu spoczywa na władzy administracyjnej oraz

decyzja nakładająca sankcję jest kontrolowana przez sąd .

Co istotne – rekomendacja wiąże sankcję administracyjną jedynie z ustanowieniem dolegliwości z wyraźnym zamiarem ukarania kogoś . W mojej ocenie taka delimitacja jest jednak niewłaściwa i utożsamia odpowiedzialność administracyjną ze stosowaniem kar, co jest jednak daleko idącym uproszczeniem.

Podkreślenia wymaga to, że uznanie danego rodzaju czynów za delikty administracyjne bądź wykroczenia czy też przestępstwa w istocie zależy jedynie od decyzji ustawodawcy i wiąże się z niebezpieczeństwem pochopnego lub wynikającego jedynie z wygody organów administracji publicznej uznawania danych czynów za delikty administracyjnoprawne i depenalizowania ich w celu obniżenia gwarancji procesowych osób podejrzanych . Tymczasem uznanie określonego naruszenia obowiązujących regulacji przez ustawodawcę za delikt administracyjny nie powinno pociągać za sobą zmniejszenia gwarancji procesowych po stronie ukaranego. Efektem powyższego byłoby bowiem dopuszczenie do ograniczenia praw obywatelskich za pomocą nieskomplikowanego zabiegu polegającego na zmianie unormowania prawnokarnego na administracyjnoprawne .

Przechodząc do regulacji prawa krajowego, podkreślić należy brak jakiejkolwiek ogólnej regulacji ustanawiającej przedawnienie odpowiedzialności administracyjnej. W większości przypadków nie ustanowiono takiej instytucji również w przepisach szczególnych, w tym w unormowaniach odnoszących się do funkcjonowania rynku finansowego. W tym zakresie odpowiedzialność administracyjna jest zatem o wiele surowsza od odpowiedzialności karnej. Jest to o tyle zastanawiające, że instytucji przedawnienia w kodeksie karnym (ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm., zwana dalej k.k.) nie stosuje się jedynie w stosunku do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych oraz do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności połączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (art. 105 k.k.). Porównanie tych zbrodni do deliktów administracyjnoprawnych razi niewspółmiernością dolegliwości odpowiedzialności administracyjnej.

Brak również ogólnych unormowań instytucji związanych z poddaniem sprawców deliktów administracyjnych próbie, takich jak choćby odroczenie wykonania sankcji, warunkowe zawieszenie wykonania sankcji czy też uznanie sankcji za wykonaną przed upływem okresu, na jaki ją orzeczono . Tymczasem stanowiłyby instrument zachęcający administrowanych do zachowań zgodnych z prawem, a tym samym realizowałyby funkcję prewencji indywidualnej. Również w tym przypadku celowe byłoby ustanowienie powyższych instytucji w akcie prawnym o charakterze ogólnym, statuującym zasady odpowiedzialności administracyjnej.

Brak w końcu ogólnego unormowania zasad wymiaru sankcji administracyjnej, w przypadku gdy ustawodawca daje organom administracji publicznej możliwość wyboru czy to rodzaju dolegliwości, czy jej wysokości. Również w tym przypadku celowe byłoby rozważenie recypowania do prawa administracyjnego, choćby w ograniczonym zakresie, zasad odpowiedzialności karnej.

Niestety, również w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi brak zasad wymiaru sankcji, pominięto kwestie przedawnienia czy też probacji. W tym zakresie w całości aktualne są uwagi poczynione wyżej.

3.Kwestia zawinienia

Szczególnie istotnym zagadnieniem związanym z odpowiedzialnością administracyjną jest kwestia uzależnienia ponoszenia tej odpowiedzialności od zawinienia. W tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwa nie jest jednolite. Co do zasady administratywiści opowiadają się za zastosowaniem odpowiedzialności niezależnej od zawinienia. Pogląd taki podzielał również Naczelny Sąd Administracyjny . Koncepcja ta spotyka się ze sprzeciwem części przedstawicieli doktryny . Być może wynika to z identyfikowania odpowiedzialności administracyjnej z karaniem, gdy tymczasem stanowi ona również element administrowania, nie jest zatem rodzajem odpowiedzialności karnej w prawie administracyjnym.

Znamienna jest również ewolucja poglądów Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu z dnia 1 marca 1994 r. stwierdził on, że „w odniesieniu do kary administracyjnej do jej wymierzenia musi wystąpić subiektywny element winy. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności”. Natomiast w późniejszych orzeczeniach Trybunał odszedł od tak rygorystycznego pojmowania odpowiedzialności administracyjnej, eksponując obiektywną postać odpowiedzialności administracyjnej, uchylając się jednak od bliższych wskazań w tym zakresie . W uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2002 r., P 12/01, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że obiektywna koncepcja odpowiedzialności cywilnej czy administracyjnej, przypominająca anglosaską koncepcję strict liability, nie jest odpowiedzialnością absolutną, to znaczy, iż naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Organ orzekający w sprawie dla zastosowania przewidzianych prawem sankcji nie musi wykazywać winy przedsiębiorcy, a jeżeli dany podmiot uważa, iż nie ponosi winy za naruszenie prawa, powinien to wykazać.

Stanowisko takie jest wyrazem dążenia do zapewnienia stronom w toku postępowania administracyjnego w sprawie odpowiedzialności administracyjnej takich samych gwarancji procesowych, jak w postępowaniu karnym, stanowiąc konsekwencję dopuszczenia administracji do pewnego rodzaju wymiaru sprawiedliwości. Tymczasem można pokusić się o próbę rozwiązania problemów związanych z udowodnieniem winy na innej płaszczyźnie, choćby przez przyjęcie rozszerzonych mierników staranności czy też wprowadzenie – na wzór prawa karnego – administracyjnoprawnych środków zabezpieczających w stosunku do podmiotów, którym nie można przypisać zawinienia . Pozwoliłoby to – z jednej strony – zachować czystość teoretyczną koncepcji odpowiedzialności administracyjnej oraz gwarancje procesowe, z drugiej zaś – umożliwić organom administracji publicznej wykonywanie ich funkcji nadzorczych .

Tymczasem w piśmiennictwie dostrzegano problem winy przede wszystkim w kontekście odpowiedzialności osób prawnych i jednostek nieposiadających osobowości prawnej, uznając odpowiedzialność administracyjną tych podmiotów za element surogatu odpowiedzialności karnej . Jest on jednak o wiele poważniejszy, bowiem w pewnych sytuacjach niemożność przypisania winy zachodzi w stosunku do osoby fizycznej. Co więcej – często wynika z obiektywnej przesłanki niemożności zawinienia. Jako przykład można wskazać sytuację niepoczytalnego maklera lub doradcy inwestycyjnego chorego psychicznie, który naruszałby przepisy prawa w obrocie instrumentami finansowymi. W takiej sytuacji organowi nadzoru – w tym przypadku Komisji Nadzoru Finansowego – musi przysługiwać skuteczny środek zabezpieczenia prawidłowego obrotu instrumentami finansowymi .

W tym miejscu należy odwołać się do unormowania art. 131 pkt 2 u.o.i.f., zgodnie z którym skreślenie z listy maklerów lub doradców następuje w razie całkowitego lub częściowego ubezwłasnowolnienia. Natomiast stosownie do art. 130 ust. 3 zdanie pierwsze tej ustawy Komisja może w razie konieczności zabezpieczenia interesu publicznego – z chwilą wszczęcia postępowania w sprawach dotyczących naruszenia w związku z wykonywaniem zawodu przepisów prawa lub regulaminów i innych przepisów wewnętrznych, do których przestrzegania makler lub doradca jest zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu – zawiesić uprawnienia maklera lub doradcy do czasu wydania decyzji w sprawie, jednak na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Z powyższej regulacji wynika, że w przypadku niezastosowania względem maklera lub doradcy sankcji administracyjnej (przy przyjęciu założenia o konieczności wykazania jego winy) bądź z chwilą upływu 6 miesięcy od wszczęcia postępowania, a przed podjęciem przez sąd rozstrzygnięcia w sprawie ubezwłasnowolnienia, taki makler lub doradca mógłby nadal wykonywać swoje czynności i stanowić zagrożenie dla obrotu .

Prymat winna uzyskać zasada konieczności zapewnienia społeczeństwu ochrony przed wszelkimi społecznie niebezpiecznymi zamachami, nawet niezawinionymi . Podstawowym celem odpowiedzialności administracyjnej nie jest bowiem represja.

W tym miejscu należy odnieść się do rekomendacji Rady Europy z dnia 20 października 1988 r. Zgodnie z jej postanowieniami przedsiębiorstwa powinny ponosić odpowiedzialność za przestępstwa (ale równie dobrze można to odpowiednio odnieść do deliktów administracyjnych), nawet wówczas gdy naruszenie prawa nastąpiło poza zakresem działalności danego przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo winno zatem ponosić odpowiedzialność niezależnie od faktu, czy możliwe jest ustalenie fizycznego sprawcy czynu lub zaniechania przestępczego, czyli bez konieczności identyfikacji osoby fizycznej popełniającej czyn przestępny . Pozwoliłoby to na efektywne wykonywanie przez organy administracji publicznej postawionych przed nimi zadań. Założenie takie funkcjonuje w Polsce w praktyce od lat, zwłaszcza w ochronie środowiska . De lege ferenda należy jednak postulować rozwiązanie powyższego problemu w sposób stanowczy, bowiem zagadnienie to wiąże się z konstytucyjnymi prawami i obowiązkami administrowanych, natomiast obecny stan prawny wprowadza niedopuszczalną niepewność co do prawa.

Co istotne – niezależna od winy odpowiedzialność obiektywna znajduje coraz szerszą aprobatę na świecie, zwłaszcza w odniesieniu do osób prawnych. Znajduje ona zastosowanie zarówno do odpowiedzialności cywilnej na zasadzie, której współczesne korzenie związane są z rewolucją przemysłową, jak i – co jest istotnie – do odpowiedzialności karnej czy administracyjnej.

Obecnie do państw, w których odpowiedzialność oderwana od winy ma największe znaczenie, należą Stany Zjednoczone i Wielka Brytania. Podobnie jak w przypadku prawa cywilnego, wpływ na to miał gwałtowny rozwój nauki i techniki. Pierwszy wyrok karny, w którym przyjęto odpowiedzialność karną bez winy, został wydany w Wielkiej Brytanii w 1846 r. w sprawie Reg. v. Woodrow . Jako ciekawostkę można przywołać fakt, że w 1989 r. firma OLL Ltd. stała się pierwszą spółką w historii prawa angielskiego skazaną za zabójstwo .

Na uwagę zasługują dość ciekawe rozwiązania przyjęte w prawie krajów systemu common law. Przedstawione poniżej uwagi dotyczą odpowiedzialności karnej w Wielkiej Brytanii, jednak mogą znaleźć zastosowanie również do odpowiedzialności administracyjnej.

W prawie angielskim dokonano klasyfikacji przestępstw na:

1)

przestępstwa mens rea,

2)

przestępstwa o obiektywnej (całkowitej) odpowiedzialności (strict liability),

3)

przestępstwa o absolutnej odpowiedzialności (absolute liability).

Upraszczając – przestępstwa mens rea wymagają zawinienia; przestępstwa o obiektywnej (całkowitej) odpowiedzialności umożliwiają uwolnienie się od odpowiedzialności w przypadku wykazania z dużą dozą prawdopodobieństwa, że dana osoba zachowała należytą staranność w celu uniknięcia zabronionych konsekwencji lub okoliczności; przestępstwa absolutnej odpowiedzialności nie przewidują natomiast możliwości uwolnienia się od odpowiedzialności .

Natomiast innym problemem, w przypadku odpowiedzialności karnej osób prawnych, jest wybór modelu koncepcji odpowiedzialności. Nie wnikając w szczegóły – należy podkreślić, że obecnie prawo angielskie przewiduje kilka różnych koncepcji odpowiedzialności karnej osób prawnych:

1)

model odpowiedzialności zastępczej (vicarious liability),

2)

model identyfikacyjny (identification doctrine),

3)

model następczej winy korporacji (reactive corporate fault),

4)

model odpowiedzialności zbiorowej (aggregation doctrine),

5)

model odpowiedzialności kierownictwa za wszelkie zaniedbania powstałe w przedsiębiorstwie (management failure model),

6)

model odpowiedzialności korporacji za określone przestępstwa (specific corporate offences) .

Odpowiedzialność zastępcza polega na odpowiedzialności osób prawnych za działania pracowników przedsiębiorstwa, których zachowanie zostało uznane za działanie osób trzecich. Odpowiedzialność identyfikacyjna opiera się natomiast na zasadzie, że osobę prawną obciąża odpowiedzialność za te działania jej pracowników zajmujących wysokie stanowiska, które przynoszą szkody z punktu widzenia prawa cywilnego i karnego .

Tendencja odchodzenia od ścisłego trzymania się zasady zawinienia nie ominęła również prawa polskiego. Jej wyrazem jest ustawa z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (zob. m.in. art. 1–6 tej ustawy). Co istotne – wskazuje się, że do rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności podmiotów zbiorowych nie znajdują zastosowania klasyczne dla prawa karnego materialnego instytucje . Jest to odpowiedzialność różna od odpowiedzialności karnej, stanowiąca wyraz legitymacji ustawodawcy do represjonowania bezprawia z tytułu samej niesubordynacji wobec porządku prawnego, w oderwaniu od warunku czynu, winy i podziałów na klasyczne rodzaje odpowiedzialności oraz poza ustawami karnymi . Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2004 r., K 18/03 , wskazał, że należy zgodzić się z poglądem, iż przyjęty w ustawie model odpowiedzialności nie może być uznany za odpowiedzialność karną sensu stricto. Jej podstawą materialną nie jest bowiem wyczerpanie przez podmiot odpowiedzialności swym czynem ustawowych znamion określonej normy prawa karnego, typizującej przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Nie ma zatem ona charakteru pierwotnego i samoistnego, lecz charakter wtórny i pochodny.

Ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary stanowi zatem znaczące odejście od dominującej dotychczas w polskim prawie karnym zasady zawinienia i stanowi pewien sygnał co do dalszego kierunku zmian m.in. w prawie administracyjnym. Pomimo że wymaga wykazania zawinienia innych osób niż podmiot zbiorowy, to jednak wprowadza elementy zasady ryzyka do odpowiedzialności karnej. Jest wyrazem pewnego prawnokarnego upodmiotowienia podmiotów zbiorowych. Nie można zatem wskazywać, że przyjęcie obiektywnej odpowiedzialności – w takim czy innym kształcie – w prawie polskim nie jest dopuszczalne. Do rozważenia pozostaje natomiast jedynie sposób i zakres wyraźnego wprowadzenia takiej odpowiedzialności do prawa administracyjnego.

4.Weryfikacja decyzji w sprawie odpowiedzialności administracyjnej

4.1.Uwagi ogólne

Dla prawidłowego funkcjonowania administracji konieczne jest istnienie odpowiednio rozbudowanego systemu kontroli jej działań – w fakcie ukształtowania określonych metod, form oraz procedur kontroli administracji upatruje się instytucjonalnych gwarancji praworządności. Co wymaga podkreślenia – w niektórych krajach istnienie mechanizmu wzajemnego kontrolowania się władz publicznych uznawane jest wręcz za podstawową cechę porządku konstytucyjnego . Z kolei rozrost kontroli jako takiej w istocie nie jest zjawiskiem korzystnym, organizacyjne i funkcjonalne poszerzenie kontroli, jako zjawisko niekorzystne w ogólnej ocenie, może jednak być bowiem w poszczególnych fragmentach rozwoju oceniane pozytywnie (dotyczy to choćby rozbudowy kontroli społecznej czy też kontroli sądowej nad decyzjami administracyjnymi bądź też uchwałami rad gmin) .

Decyzje administracyjne, w tym decyzje co do zastosowania odpowiedzialności administracyjnej, weryfikowane są w dwóch trybach. W pierwszym rzędzie weryfikacja podejmowana jest w drodze administracyjnej w toku instancji oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Do jej elementów składowych należą:

środki zaskarżenia,

środki nadzoru,

odwołalność decyzji .

System ten nie jest zbudowany z instytucji procesowych o jednolitym charakterze. Wyróżnia się w nim konstrukcje czyste, mające charakter środków zaskarżenia, takie jak: odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażalenie, sprzeciw, jak również konstrukcje mieszane, jak np. wznowienie postępowania oraz instytucja stwierdzenia nieważności decyzji czy też uchylenia decyzji w trybie art. 154, 155 i 161 kodeksu postępowania administracyjnego , łączące w sobie cechy środków zaskarżenia i środków nadzoru oraz odwołalności decyzji .

Sądowa kontrola decyzji odnoszących się do stosowania odpowiedzialności administracyjnej przybiera dwie formy – kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne oraz kontroli wykonywanej przez sądy powszechne. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że kontrola sprawowana przez te sądy nie jest konkurencyjna, lecz każda z nich ma odrębne zadania. Ich wspólną cechą jest natomiast niedziałanie sądów z urzędu, lecz na wniosek . Sąd powszechny pełni przy tym powyższe funkcje jedynie wówczas, gdy jest do tego wyraźnie umocowany przepisem ustawowym .

4.2.Ponowne rozpatrzenie sprawy

Z uwagi na fakt, że KNF jest niezależnym centralnym organem administracji publicznej, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. od jej decyzji nie służy odwołanie, strona niezadowolona z decyzji może zaś złożyć do Komisji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy . Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach, rozumie się przez to Prezesa i Wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych Prezesowi Rady Ministrów bądź właściwemu ministrowi lub nadzorowanych przez nich, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Zasada ta znajduje zastosowanie również w stosunku do postępowania uregulowanego w art. 127 k.p.a.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przy tym odpowiednio przepisy odnoszące się do odwołań od decyzji. Tym, co różni przedmiotową instytucję od odwołania, jest to, że wniosek ten nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, ponieważ jest rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Nie znajdują zatem w tym przypadku zastosowania normy art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 in fine oraz art. 138 § 2 i 3 k.p.a. Należy przy tym wskazać, że ponowne rozpatrzenie sprawy wiąże się z koniecznością nie tyle kontroli wcześniejszej decyzji wydanej przez ten sam organ, ile z obowiązkiem ponownego rozstrzygnięcia sprawy, rozumianego jako ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dniu ponownego rozpatrzenia sprawy . Komisja Nadzoru Finansowego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy albo utrzymuje w mocy decyzję o nałożeniu sankcji, albo uchyla decyzję i nakłada inną sankcję (zazwyczaj polega to na nałożeniu niższej kary pieniężnej czy też – jak to następuje np. w stosunku do maklerów – określeniu krótszego okresu zawieszenia uprawnień) i w końcu – oczywiście możliwe jest również uchylenie decyzji bez nakładania sankcji administracyjnej.

Podkreślenia wymaga fakt, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego (art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) .

Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, Dz. U. Nr 157, poz. 1119 z późn. zm. – dalej u.n.r.f. Komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia określone w przepisach odrębnych. Regulacja ta zastąpiła poprzednie unormowanie art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, Dz. U. Nr 183, poz. 1537 z późn. zm. – dalej u.n.r.k., zgodnie z którym Komisja w zakresie swojej właściwości podejmowała uchwały, a w sprawach indywidualnych wydawała decyzje administracyjne. Sformułowanie to było dość niefortunne, bowiem decyzja administracyjna Komisji w istocie zawsze stanowi rodzaj uchwały .

4.3.Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne

Jedną z podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada demokratycznego państwa prawnego, stypizowana w art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Wyprowadza się z niej dwie kolejne zasady mające zasadnicze znaczenie dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej – zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu , które znajdują doprecyzowanie w art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji . W praktyce pojawiały się wątpliwości, jakie znaczenie przypisać konstytucyjnemu „prawu do sądu”, w szczególności czy sądem w rozumieniu art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP jest również sąd administracyjny. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 grudnia 1997 r. stwierdził, że „użyte w art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pojęcie «droga sądowa» oznacza drogę sądową sensu largo, obejmującą postępowanie przed jakimkolwiek sądem przewidzianym w art. 175 Konstytucji”. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że „skoro przekazanie (...) spraw organom administracji oznacza jednocześnie poddanie ich jurysdykcji [wówczas – przyp. aut.] Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) to o zamknięciu drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw nie może być mowy”.

Zasady weryfikacji decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne zawiera ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 13 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze rozporządzenia, może przy tym przekazać wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznawanie spraw określonego rodzaju, należących do właściwości innego wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wymagają tego względy celowości.

W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy natomiast rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Natomiast jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy, nie ma wówczas zastosowania.

Według art. 173 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skargę kasacyjną mogą wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co istotne – w procesie wydawania aktu administracyjnego organom administracji publicznej przyznano pewne zakresy samodzielności, bowiem administracji publicznej nie da się sprowadzić tylko do funkcji wykonywania ustaw. Samodzielność ta nigdy nie jest jednak nieskrępowana, ponieważ zawsze jest w jakimś stopniu zdeterminowana przez prawo oraz orzecznictwo .

Najpełniejszą postacią samodzielności prawnej organu wydającego akt administracyjny jest tzw. uznanie administracyjne. Samodzielności takiej udziela organowi norma blankietowa, skonstruowana najczęściej w ten sposób, że przy rozwiniętej w pełni hipotezie dyspozycja ma formę dysjunktywną. Organ administracyjny w warunkach określonych w hipotezie ma zatem wybór między różnymi sposobami zachowania się. Może samodzielnie ustalić kryteria rozstrzygnięcia i na ich podstawie ustalić jego treść . Organ administracji publicznej musi samodzielnie ustalić sposób korzystania z upoważnienia i cele działania. Obowiązany jest zatem określić mierniki wartościowania. Winien przy tym wybrać takie zachowanie, które uzna za najlepsze. W obliczu normy blankietowej, w obrębie której działa organ administracji publicznej, każdy sposób jego zachowania jest możliwy i równorzędny . Uznanie administracyjne oznacza wybór jednego ze sposobów działania przewidzianych w przepisach prawa .

Co wymaga podkreślenia – samodzielność organu administracji publicznej nie jest jednak nigdy dowolnością, jest ona bowiem uwarunkowana przez samą normę blankietową, nadto zaś przez regulacje prawa materialnego, które mogą wskazywać niektóre kryteria wyboru, normy prawa procesowego, określające zasady i tryb postępowania prowadzącego do wydania aktu administracyjnego oraz przepisy prawa ustrojowego, określające możliwość ingerencji w uznanie administracyjne przez organy nadrzędne organizacyjnie . Nie można przy tym identyfikować uznania administracyjnego z interpretacją przepisów ustawowych. Uznanie administracyjne powinno znajdować zastosowanie dopiero po zakończeniu wykładni ustawy .

Mimo oddzielenia sfery interpretacji pojęć nieostrych oraz uznania administracyjnego, są one często z sobą powiązane. Wynika to z sytuacji, w których dochodzi do uzupełnienia formuły ustawowej uznania administracyjnego warunkami określonymi w postaci zwrotów nieostrych, zaś jej realizacja jest w istocie uzależniona od ich interpretacji. Tym samym może dojść do ograniczenia uznania administracyjnego przez użycie powyższych zwrotów. Przez użycie luzu interpretacyjnego ustawodawca ogranicza zatem inną kategorię luzu – uznanie, zaś ich użycie nie rozszerza swobody organu, lecz zmusza go do starannej interpretacji stanu faktycznego, tak aby nie można mu było przypisać dowolności .

Przepisy prawne ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, będące podstawą wydania decyzji w sprawie nałożenia sankcji administracyjnych, przyznają organom administracji publicznej szeroki zakres luzu decyzyjnego. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że zarówno znamiona określające czynności sprawcze czynów, jak i znamiona ich strony podmiotowej zazwyczaj pozostawiają organowi administracji publicznej orzekającemu sankcje bardzo duży zakres swobody, bowiem w ustawie tej nie określono żadnych kryteriów, na podstawie których należy dokonywać wymiaru sankcji.

Tymczasem wskazuje się, że sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję administracyjną bada jedynie zgodność decyzji z prawem – zarówno materialnym, jak i procesowym, tym drugim jednak jedynie o tyle, o ile stwierdzone przez sąd uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne pośrednio są zatem uprawnione do badania poprawności ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji . Kompetencje te są jednak dość istotnie ograniczone z uwagi na fakt, że nie ma – co do zasady – możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, zebranego w toku postępowania administracyjnego, a sąd orzeka jedynie na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.; wyjątek przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne zasadniczo różni się zatem od kontroli wykonywanej przez sądy powszechne i jest od niej węższy .

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny bada zatem w pełnym zakresie zgodność decyzji administracyjnej nie tylko z przepisami prawnymi, których naruszenie zarzucono w skardze, a co za tym idzie – może wydać orzeczenie o innej treści niż to, o które wnosi skarżący .

W piśmiennictwie podnosi się, że sąd administracyjny powołany jest do rozpoznawania jedynie kwestii prawnych, sformułowania zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności działania z prawem lub bezczynności. Natomiast nie jest uprawniony do badania celowości rozstrzygnięcia sprawy, podjętego przez organ administracji publicznej. Nadto – co do zasady – orzeczenia sądu administracyjnego mają charakter kasacyjny. Nieliczne przypadki, w których sąd administracyjny orzeka co do pewnych uprawnień bądź obowiązków, również nie są zdeterminowane kryteriami celowościowymi . Wyrazem takiego stanowiska są m.in. uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1985 r. oraz z dnia 17 marca 1999 r. NSA stwierdził w nich, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do dokonania oceny zasadności decyzji z punktu widzenia zasad słuszności, w sytuacji gdy organ administracji publicznej ma możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy.

W orzecznictwie NSA wypracowano ponadto sposoby rozszerzenia kontroli aktów swobodnych. Obejmują one zmierzanie do wąskiego i bardzo konkretnego definiowania uznania, przyjęcie, że nie ma aktów z definicji w całości uznaniowych i łączenia problemu uznania z poszczególnymi elementami aktu administracyjnego, uznawanie tej instytucji za instytucję o charakterze wyjątkowym, oddzielanie uznania od interpretacji pojęć nieostrych, przyjęcie, że każdy akt, nawet wynikający z normy uznaniowej, winien być kontrolowany z punktu widzenia zgodności z ogólnymi zasadami prawa oraz normami procesowymi, w tym odnoszącymi się do starannego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, szerokie rozumienie pojęcia legalności aktu administracyjnego oraz wkraczanie przez sąd w granice słuszności przez twierdzenie, iż naruszenie tych zasad przy uznaniu administracyjnym byłoby dowolnością godzącą w upoważnienie z uznania .

Na uwagę zasługuje stanowisko W. Radeckiego, który przyjmując wskazane wyżej założenia, stwierdził, że w sytuacji gdy delikt administracyjny został popełniony i kara mieści się w granicach ustawowych, uchylenie decyzji jest w zasadzie niemożliwe, taka kara jest bowiem zgodna z prawem. W konkluzji podniósł, że w istocie brak kontroli sądowej nad decyzjami administracyjnymi, która odpowiadałaby założeniom przyjętym w prawie karnym .

Nie sposób jednak nie podnieść, że przepisy prawne nie wyłączyły jednak dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji podjętych na podstawie uznania administracyjnego . Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. NSA stwierdził, że uznanie administracyjne utraciło swój dotychczasowy charakter. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest bowiem obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 7 k.p.a., oznacza natomiast, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu zarówno do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących „załatwieniu sprawy”. Organ administracji publicznej, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zatem obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości tego organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków .

Natomiast Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. wskazał, że określając założenia sądowej kontroli decyzji, opartej na zasadzie uznania administracyjnego, należy dokonać analizy poszczególnych środków pod kątem ich proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności, ale także z uwzględnieniem zasady wyważenia słusznych interesów strony i interesu społecznego (art. 7 k.p.a.).

W piśmiennictwie wskazywano, że sądy nie są uprawnione do kontrolowania ocen wartościujących w zakresie uznania administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to narzucenie przez sąd organowi administracyjnemu innych sądów wartościujących, a więc stanowiłoby ingerencję sądu w funkcje administracji i przejęcie funkcji administracji przez sąd . Nie kwestionując słuszności tej tezy, należy jednak wskazać, że trzeba rozważyć dopuszczenie ingerencji sądu w te oceny dokonane przez organ administracji publicznej w postępowaniu w sprawie nałożenia sankcji administracyjnych ze wskazanych wyżej względów, a nadto – z uwagi na stanowiące część krajowego porządku prawnego regulacje wspólnotowe .

W niektórych krajach, np. we Francji czy w Niemczech, sądowa kontrola dyskrecjonalnej władzy administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu nie tylko kryterium legalności, lecz także racjonalności, dobrej wiary, celów i motywów, jakimi kierowała się administracja . Zagadnienie uznania administracyjnego było również przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W jednym z orzeczeń z 1984 r. ETPCz wskazał, że „byłoby sprzeczne z zasadą rządów prawa, gdyby uprawnienie do rozstrzygania w ramach «swobodnego uznania» przyznane organom administracji wyrażało się w kategoriach władzy niczym nieskrępowanej” .

Celowe byłoby rozważenie zapewnienia w tym przypadku optymalnie szerokiej i niczym nieograniczonej sądowej kontroli decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnych. Stosowanie odpowiedzialności administracyjnej stanowi bowiem szczególny sposób działania administracji – a w konsekwencji należy do niego dostosować mechanizm kontroli tych rozstrzygnięć. Organy administracji publicznej nigdy bowiem nie zapewnią stronom takich samych gwarancji procesowych jak niezawisłe sądy. Często uznanie czynów danego rodzaju za delikty administracyjne bądź wykroczenia czy też przestępstwa w istocie zależy jedynie od decyzji ustawodawcy. Nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym jest założenie, że uznanie danego naruszenia obowiązujących regulacji przez ustawodawcę za delikt administracyjny powinno pociągać za sobą zmniejszenie gwarancji procesowych po stronie ukaranego. Efektem powyższego byłoby bowiem dopuszczenie do ograniczenia praw obywatelskich za pomocą nieskomplikowanego zabiegu polegającego na zmianie regulacji prawnokarnej na administracyjnoprawną . Natomiast, jak trafnie wskazał A. Błaś, pod hasłami niezastępowania administracji przez sąd kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne usiłuje się ograniczyć jedynie do badania zgodności decyzji administracyjnej z prawem, bez wnikania w celowość jej wydania oraz w treść zawartego w niej rozstrzygnięcia .

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2002 r. wskazał, że art. 42 Konstytucji RP, dotyczący zasad odpowiedzialności karnej, w tym prawa do obrony w postępowaniu karnym i zasady domniemania niewinności, odnosi się jedynie do odpowiedzialności karnej i postępowania karnego, nie ma natomiast zastosowania w innych postępowaniach, w których stosowane są jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Teza ta budzi pewne wątpliwości, ponieważ konsekwencją takiego stanowiska byłoby uznanie, że zwykłe zaszeregowanie danego rodzaju odpowiedzialności przez ustawodawcę jako odpowiedzialności administracyjnej niweczyłoby gwarancje stypizowane w art. 42 Konstytucji RP. Wymierzanie sankcji administracyjnych jest natomiast bardzo skutecznym i wygodnym dla organów administracji publicznej narzędziem, jednocześnie wymagającym od nich często mniejszego wysiłku niż w przypadku zastosowania odpowiedzialności karnej czy wykroczeniowej .

W kontekście powyższego na uwagę zasługuje uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r. Odnosząc się od kwestii dopuszczalności i granic kompetencji organów administracji publicznej w posługiwaniu się sankcjami administracyjnymi, TK wskazał, że mają tu zastosowanie ogólne warunki stawiane organom państwa w zakresie każdej ingerencji w prawa i swobody jednostek. Opierając się na zasadzie proporcjonalności, TK podniósł, że należą do nich następujące dyrektywy: dana regulacja musi być niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, musi być ukształtowana w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonego przez nią celu, a nadto muszą być zachowane proporcje pomiędzy efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami bądź niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywatela .

W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 1 marca 1994 r. Trybunał podniósł nadto, że w świetle konstytucyjnego podziału materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze podstawowe elementy zarówno czynu, jak i kary muszą być określone w samej ustawie, a nie mogą być w sposób blankietowy pozostawione do unormowania w akcie wykonawczym. Trybunał stwierdził, że zasada ta dotyczy nie tylko przepisów stricte karnych, lecz także wszystkich regulacji o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania. Orzeczenie zostało podjęte w odniesieniu do poprzednio obowiązujących regulacji, jednak wydaje się, że należy je odnieść również do aktualnej Konstytucji RP. Trzeba by zatem wypracować jakieś minimalne standardy, którym winny odpowiadać przepisy statuujące odpowiedzialność administracyjnoprawną i sankcje administracyjne.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że w piśmiennictwie wskazuje się nadto, iż możliwe jest zaskarżenie do Trybunału Konstytucyjnego aktu normatywnego dającego podstawę wymierzenia kar pieniężnych z powołaniem się na fakt, że określona kara została ukształtowana przez ustawodawcę na zbyt wysokim poziomie . Wydaje się, że mechanizm ten mógłby stanowić skuteczny środek kwestionowania regulacji ustanawiających sankcje administracyjne, być może zmuszając ustawodawcę do bardziej starannego i przemyślanego ustanawiania takich unormowań .

Nadto prawo do sądu można wywieść nie tylko z art. 45 Konstytucji RP, lecz także z art. 14 ust. 1 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych oraz z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej konwencją) Zgodnie z art. 6 ust. 1 konwencji każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Natomiast według drugiego ze wskazanych przepisów każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd, ustanowiony przez ustawę, przy orzekaniu co do zasadności oskarżenia przeciw niemu w sprawach karnych bądź co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych.

Co prawda art. 6 konwencji literalnie odnosi się jedynie do spraw o charakterze cywilnym i karnym, jednak orzecznictwo Trybunału rozszerzyło w istotny sposób zakres jego stosowania. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że wskazuje się, iż art. 6 znajduje zastosowanie do każdego postępowania, którego wynik ma rozstrzygające znaczenie dla praw i obowiązków o charakterze cywilnym, nawet jeżeli sporne postępowanie toczy się między podmiotem prywatnym a władzą publiczną. Tym samym np. w sytuacji cofnięcia lub zawieszenia zezwolenia na prowadzenie określonej działalności dochodzi do rozstrzygania o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym . W odniesieniu do pojęcia oskarżenia w sprawie karnej wskazuje się, że w pierwszym rzędzie należy rozważyć kwalifikację danego działania w prawie krajowym, a następnie naturę czynu karalnego. Trybunał podniósł, że za uznaniem zachowania za należące do sfery prawa karnego przemawia przede wszystkim generalny charakter normy prawnej, której przekroczenie zagrożone jest sankcją, a także cel sankcji zarówno prewencyjny, jak i represyjny. Ponadto należy mieć na względzie surowość sankcji. A. Kozaczewska w kontekście powyższego stwierdziła, że postępowania, w których Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (obecnie KNF) wymierza kary pieniężne, mają charakter spraw karnych w rozumieniu art. 6 konwencji .

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na treść prawa do sądu składa się w szczególności prawo dostępu do sądu niezależnego, bezstronnego i niezawisłego, prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, oraz prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd . Z zasadą prawa do sądu oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego związana jest idea sprawiedliwości proceduralnej (ang. procedural justice, fairness), oznaczająca – jak wskazał Z. Kmieciak – „taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy, wymiany argumentacji i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik uruchomienia procedury za sprawiedliwy (słuszny, uczciwy)” .

W tym kontekście na uwagę zasługuje uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 1991 r. , w którym podniesiono, że jeżeli wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładnia prawa winna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela. Nie sposób nadto nie odwołać się do orzecznictwa Trybunału Europejskiego, w którym wskazywano, że o ile nie jest niezgodne z regulacjami konwencji powierzenie rozstrzygania o prawach i obowiązkach cywilnych czy też wymierzania sankcji organom administracyjnym, o tyle dla spełnienia wymagań konwencji konieczne jest poddanie rozstrzygnięć tych organów pełnej kontroli sądu, w tym przyznanie sądowi m.in. prawa do badania, czy sankcja jest proporcjonalna do przewinienia. Trybunał podnosił, że sądy kasacyjne takiego wymogu nie spełniają .

5.Status i kompetencje przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego w kontekście stosowania sankcji administracyjnych

Zgodnie z art. 13 u.n.r.f. przewodniczący Komisji reprezentuje ją oraz kieruje jej pracami. W piśmiennictwie wskazuje się, że istotną trudność w interpretacji sprawia sformułowanie, iż przewodniczący kieruje pracami Komisji, pojęcie „kierownictwo”, w porównaniu z terminami „nadzór”, „koordynacja” czy „kontrola”, jest bowiem terminem dającym organowi uprawnionemu najdalej idące prerogatywy . Słowo „kierowanie” oznacza najdalej idącą możliwość oddziaływania jednego organu na drugi, nie można natomiast zakładać, że ustawodawca powierzył przewodniczącemu prawo wydawania Komisji lub jej członkom poleceń dotyczących sposobu załatwiania konkretnych spraw. Wskazuje się, że przepis ten powinien być odczytywany jako uprawnienie do przewodniczenia aparatowi wykonawczemu Komisji, kierowania nią oraz przygotowania konkretnych spraw pod jej obrady. Podnosi się, że przewodniczącemu nie przysługują jakiekolwiek szczególne uprawnienia z tytułu kierowania pracami Komisji , zaś kierowanie to odnosi się do wszelkich czynności służących prawidłowemu jej funkcjonowaniu .

W odniesieniu do dawnego unormowania prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi zmieniony został sposób określenia kompetencji przewodniczącego KNF, co może w istocie doprowadzić do przyznania mu kompetencji quasi-centralnego organu administracji państwowej. Wiąże się to przede wszystkim ze zmianą sposobu oznaczenia jego kompetencji. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447 z późn. zm. – dalej p.p.o.p.w., przewodniczący Komisji mógł wydawać postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, zarządzenia, o których była mowa w rozdziałach 2a i 2b p.p.o.p.w., zalecenia, o których mowa w art. 19c p.p.o.p.w., a nadto decyzje w sprawach określonych w art. 81c ust. 2 p.p.o.p.w. Uprawnienia przewodniczącego były więc jasno i precyzyjnie określone i nie mógł on nakładać sankcji administracyjnych. Nadto, stosownie do art. 15 ust. 3 p.p.o.p.w., postanowienia przewodniczącego oraz decyzje w sprawach określonych w art. 81c ust. 2 p.p.o.p.w. podlegały zatwierdzeniu przez Komisję. Komisja miała zatem pełną kontrolę nad prawidłowością działań przewodniczącego .

Tymczasem aktualna regulacja art. 12 u.n.r.f. , choć wydaje się bardziej precyzyjna niż poprzednie unormowanie, to jednak umożliwia przyznanie przez KNF jej przewodniczącemu wielu kompetencji, w tym – jak się wydaje – w pewnych przypadkach, w zakresie nakładania sankcji administracyjnych oraz stosowania swego rodzaju administracyjnych środków zapobiegawczych . Przede wszystkim przyjęto odmienny sposób określenia kompetencji przewodniczącego. W prawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi zostały one wskazane poprzez ich dokładne wyliczenie. Natomiast stosownie do art. 13 ust. 1 u.n.r.k. przewodniczący Komisji wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz, w przypadkach określonych w ustawie lub odrębnych przepisach, inne postanowienia, zarządzenia i zalecenia. W tym zakresie przewodniczący Komisji wykonuje jej uprawnienia. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1 u.n.r.f. Komisja może upoważnić przewodniczącego, zastępców przewodniczącego oraz pracowników Komisji do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji, w tym do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych. Jednocześnie w ust. 2 tego artykułu wskazano, że upoważnienie to nie może dotyczyć określonych w przepisach odrębnych rozstrzygnięć co do istoty sprawy w zakresie enumeratywnie wskazanym w art. 12 ust. 2 u.n.r.f.

Możliwe jest zatem umocowanie przewodniczącego przez Komisję do wydania wszelkich decyzji administracyjnych z wyjątkiem decyzji w sprawach wskazanych w art. 12 ust. 2 u.n.r.f. Z uwagi na fakt, że obrót na rynku finansowym charakteryzuje się wysokim stopniem skomplikowania oraz dużą ilością regulacji prawnych, możliwe jest powstanie sytuacji, gdy przepis szczególny będzie przewidywał sankcję administracyjną niewskazaną w powyższym katalogu. Tym samym dopuszczalne będzie upoważnienie przewodniczącego przez Komisję do wydania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Jednocześnie, w przeciwieństwie do dawnego unormowania, nie przewidziano obowiązku zatwierdzenia decyzji przewodniczącego przez Komisję.

W tym miejscu należy wskazać na wyraźne wyłączenie, w odniesieniu do rynku kapitałowego w art. 12 ust. 2 pkt 4 lit. y u.n.r.f., jedynie kar pieniężnych. Inne sankcje administracyjne mogą być zatem stosowane względem administrowanych, pod warunkiem niewymienienia ich w katalogu z art. 12 ust. 2 pkt 4 u.n.r.f.

Również w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi można wskazać na regulacje, które umożliwiają umocowanie przewodniczącego do wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia szeroko rozumianych sankcji administracyjnych oraz administracyjnoprawnych zapobiegawczych. Przewodniczący mógłby bowiem, w przypadku gdy wymaga tego bezpieczeństwo obrotu na rynku regulowanym lub jest zagrożony interes inwestorów, zażądać, aby spółka prowadząca rynek regulowany wstrzymała dopuszczenie do obrotu na tym rynku lub rozpoczęcie notowań wskazanymi papierami wartościowymi lub innymi instrumentami finansowymi, na okres nie dłuższy niż 10 dni (art. 20 ust. 1 u.o.i.f.). Możliwe byłoby jego umocowanie do odmówienia zatwierdzenia regulaminu alternatywnego systemu obrotu lub jego zmian, jeżeli regulamin lub proponowane zmiany są sprzeczne z przepisami prawa bądź nie gwarantują bezpieczeństwa organizowanego obrotu (art. 78 ust. 6 u.o.i.f.), bądź do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru utworzenia oddziału lub rozpoczęcia działalności bez otwierania oddziału poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na terytorium innego państwa członkowskiego przez dom maklerski (art. 104 ust. 9 u.o.i.f.). Dopuszczalne byłoby także upoważnienie przewodniczącego do nakazania zaprzestania wywierania niekorzystnego wpływu dla zarządzania domem maklerskim przez akcjonariusza lub akcjonariuszy tego domu, posiadających akcje reprezentujące co najmniej 10% ogólnej liczby głosów lub co najmniej 10% kapitału zakładowego, oraz zakazać, na okres nie dłuższy niż 2 lata, wykonywania prawa głosu z akcji, nakazać zbycie całości lub części akcji (art. 108 ust. 1–2 u.o.i.f.). Na podstawie umocowania Komisji Nadzoru Finansowego przewodniczący mógłby zawiesić, na okres nie dłuższy niż miesiąc, możliwość wykonywania, w całości lub w części, działalności maklerskiej (art. 167 ust. 5 u.o.i.f. ), zawiesić w całości albo w części, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, prawo wykonywania działalności maklerskiej lub powierniczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczną firmę inwestycyjną (art. 169 ust. 3 pkt 2 u.o.i.f. ).

Autor fragmentu:
Art. 20

1.

Regulacja art. 20 u.o.i.f. odnosi się do całego wtórnego obrotu instrumentami finansowymi. Stanowi przykład swego rodzaju administracyjnoprawnych środków zapobiegawczych.

2.

Przedmiotami ochrony art. 20 ust. 1–3 u.o.i.f. są bezpieczeństwo obrotu na rynku regulowanym (ust. 1, 3, 4b–4c), jego prawidłowe funkcjonowanie (ust. 2–3, 4a–4c), interes inwestorów (ust. 1–3, 4a–4c). Zastosowanie powyższych środków nie jest w żaden sposób uwarunkowane winą podmiotów nadzorowanych. Do znamion określających czynność sprawczą w przypadkach wskazanych w ust. 2–4b i częściowo ust. 4c należy obrót określonym instrumentem. Natomiast w sytuacji wskazanej w ust. 1 oraz w przypadku żądania wstrzymania dopuszczenia do obrotu na rynku lub rozpoczęcia notowań w trybie ust. 4c wystarczy sama obiektywna możliwość zagrożenia bezpieczeństwa obrotu lub interesów inwestorów (oraz co do wstrzymania ust. 4c). Zob. A. Michór, Odpowiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi, Warszawa 2009, s. 78.

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX