Janowicz Zbigniew, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz

I.

a. Kodeks postępowania administracyjnego należy, od chwili powstania, do podstawowych aktów ustawodawczych regulujących tak ważne, a zarazem tak złożone stosunki wzajemne organów państwa (lub także innych organów wykonujących pewne zadania publiczne) oraz obywateli i ich organizacji (a nierzadko także różnorodnych, w tym państwowych jednostek organizacyjnych, zwłaszcza wtedy, gdy mogą one być lub są adresatem decyzji administracyjnych).

Ranga kodeksu wzrosła jeszcze po jego poważnej nowelizacji w 1980 r. Ustawa z dnia 31 I 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przyniosła, obok istotnych zmian postępowania administracyjnego (głównie dalsza jego unifikacja i kodyfikacja oraz znaczne zwiększenie uprawnień procesowych strony), a także pewnych zmian w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków, nowe postępowania: w sprawach wydawania zaświadczeń, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji państwowej a sądami, a przede wszystkim postępowanie w sprawach zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Wprowadzenie na szeroką skalę sądownictwa administracyjnego (mimo określenia właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w drodze enumeracji pozytywnej) było, zwłaszcza w ówczesnych warunkach ustrojowych, wydarzeniem przełomowym, nie tylko w stosunkach „urząd-obywatel”.

Od 1980 r. postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym łączyła przez piętnaście lat wspólna droga rozwojowa. Bardzo istotnym krokiem na tej drodze była uchwalona tuż po przełomie politycznym 1989 r., a zatem w pierwszym roku budowy demokratycznego państwa prawnego - ustawa z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Posunęła ona dalej jeszcze proces unifikacji i kodyfikacji postępowania administracyjnego, dokonała ponadto zarówno w tym postępowaniu, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym istotnych zmian związanych głównie z wprowadzeniem samorządu terytorialnego. Rozszerzyła także właściwość rzeczową sądu administracyjnego, zwłaszcza przez włączenie go do spraw związanych z wykonywaniem przez organy administracji państwowej (rządowej) nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, a także przez ustanowienie dla zaskarżania decyzji administracyjnych do tego sądu - klauzuli generalnej.

Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (dalej w skrócie: U. o NSA 1995) wyłączyła postępowanie przed tym sądem z kodeksu.

b. Kodeks postępowania administracyjnego, w swej obecnej postaci, jest w istocie wynikiem dłuższego i bardziej złożonego - niżby to wynikało z przytoczonych przed chwilą dat - procesu rozwojowego, który trzeba tutaj przypomnieć, chociażby w największym skrócie (zob. II - IV; bliższe informacje o tym procesie rozwojowym - Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982 r., zwłaszcza s. 31 i n.), dla wyjaśnienia pewnych kwestii pojawiających się w toku Komentarza. Podano przy tym podstawowe informacje o pracach kodyfikacyjnych w latach 1958-1960 i 1977-1980, a także o innych pracach ustawodawczych, dotyczących głównie sądownictwa administracyjnego, w latach 1990 i 1993-1995 (poz. VI).

„Uwagi wstępne”zawierają także niezbędne wprowadzenie do różnorodnych postępowań unormowanych w kodeksie (poz. V).

II.

a. Niepodległe Państwo Polskie, które „odziedziczyło” różne systemy prawa po państwach zaborczych, szybko podjęło działania zmierzające do unifikacji prawa i stworzenia własnych instytucji prawnych, m.in. w dziedzinie ochrony praw jednostki w jej stosunkach z administracją

Konstytucja z dnia 17 III 1921 r. przewidywała, że „Do orzekania o legalności aktów administracyjnych [decyzji administracyjnych - Z.J.] w zakresie administracji tak rządowej, jak i samorządowej, powoła osobna ustawa sądownictwo administracyjne, oparte w swej organizacji na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sędziowskiego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele” (art. 73). Ustawa z dnia 3 VIII 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. nr 67, poz. 600) powołała ten trybunał jako jedyną instancję sądową „aż do ustanowienia sądów administracyjnych niższego stopnia z udziałem czynnika obywatelskiego” (art. 1). Mimo opracowania w 1930 r. projektu ustawy przewidującej dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne (patrz T. Nowicki, Zagadnienie instancji w sądownictwie administracyjnym, Poznań 1937, s. 138 i n.), a później podtrzymania cytowanej zapowiedzi z 1922 r. przez rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 27 IX 1932 r. o NTA (Dz. U. nr 94, poz. 806; art. 1 - który pominął jednak słowa „z udziałem czynnika obywatelskiego”), Trybunał pozostał jedynym sądem w zakresie ogólnego sądownictwa administracyjnego przez cały okres przedwojenny. Utrudniało to szerszy dostęp do sądu, z drugiej zaś strony, ze względu na stosunkowo niewielką liczbę sędziów, było przyczyną „ciągłego gromadzenia się [...] ogromnych zaległości” (S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 200). Tylko w województwach pomorskim, poznańskim i śląskim istniało, jako pozostałość systemu pruskiego, swoiste sądownictwo administracyjne niższych instancji wykonywane w tzw. postępowaniu sporno-administracyjnym przez kolegialne organy administracji - Wydziały Powiatowe lub Miejskie (organy wykonawcze samorządu) i Wydziały Obwodowe (organy o składzie mieszanym urzędniczo-obywatelskim); te ostatnie zostały już w 1920 r. przekształcone w Wojewódzkie Sądy Administracyjne (nieco bliżej Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982 r., zwłaszcza s. 32).

Później powstało także specjalne sądownictwo administracyjne, reprezentowane właściwie jedynie przez Inwalidzki Sąd Administracyjny działający na podstawie ustawy z dnia 26 III 1935 r. (Dz. U. nr 26, poz. 177), związany zresztą organizacyjnie z NTA. Sądy ubezpieczeń społecznych (Trybunał Ubezpieczeń Społecznych i okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych) powołane do życia ustawą z dnia 28 VII 1939 r. (Dz. U. nr 71, poz. 476) mogły bowiem w związku z wybuchem wojny i okupacją rozpocząć swą działalność dopiero w 1945 r.

b. W dziedzinie postępowania administracyjnego przełomowe znaczenie miał rok 1928. Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 III 1928 r. o postępowaniu administracyjnym nie było wprawdzie - jak zresztą podobne ustawy innych państw - jedynym aktem normującym to postępowanie (odrębnie było unormowane np. postępowanie podatkowe); był to jednakże akt w tym zakresie podstawowy - kodyfikacja, chociaż formalnie tak nie nazwana, ogólnego postępowania administracyjnego. Wzorowana na ustawie austriackiej z dnia 21 VII 1925 r. (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz) uwzględniała także wydane już w odrodzonej Polsce przepisy o postępowaniu administracyjnym (np. przepisy ustawy z dnia 1 VIII 1923 r. w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz administracyjnych) oraz orzecznictwo NTA i praktykę władz administracyjnych.

Ta jedna z pierwszych w świecie kodyfikacji postępowania administracyjnego wprowadziła Polskę od razu do grupy państw o „wysoko rozwiniętym prawie postępowania administracyjnego” (słowa F. Beckera, Das allgemeine Verwaltungsverfahren, Stuttgart-Bruxelles 1960, s. 63; do państw tych należały przed II wojną światową poza Austrią i Polską tylko Czechosłowacja i Jugosławia). Liczne jej przepisy, zwłaszcza dotyczące postępowania wyjaśniającego (w tym dowodowego) urzeczywistniały fundamentalną zasadę procesową audi et alteram partem. Na uwagę zasługują także między innymi przepisy dotyczące wyłączenia urzędnika od udziału w postępowaniu, przepisy o odwołaniu od decyzji, o wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji jako nieważnej.

III.

a. Po drugiej wojnie światowej ogólne sądownictwo administracyjne nie zostało reaktywowane, mimo żądań szerokiej opinii społecznej, jak i licznych postulatów wysuwanych w literaturze prawniczej.

Nie została więc zrealizowana zapowiedź Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 II 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej (tzw. Mała Konstytucja), że „Osobna ustawa ustali tryb i zakres działania organów właściwych do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji publicznej” (art. 26). Na tle głoszonej - zwłaszcza w okresie „budowy podstaw ustroju socjalistycznego” w końcowych latach czterdziestych i początkowych latach pięćdziesiątych - tezy o rzekomym braku sprzeczności między interesami państwa i jednostki w tym ustroju - kwestionowano w ogóle rację bytu sądownictwa administracyjnego, co najmniej zaś podawano w wątpliwość praktyczną przydatność tego sądownictwa, ze względu na jego jakoby znikome znaczenie (sądy ubezpieczeń społecznych działały jednak od 1945 r. bez przerwy ze względu na związanie państwa w tej dziedzinie konwencjami międzynarodowymi; nieco bliżej Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982 r., s. 36 i n.)

Opory przeciwko sądownictwu administracyjnemu miały oczywiście nie tylko podłoże doktrynalne. W większej jeszcze mierze odgrywały tutaj rolę praktyczne względy polityczne. Jedną z głównych podstaw budowy nowego ustroju było upaństwowienie lub uspołecznienie środków produkcji, usług itd. Proces ten, który m.in. w dziedzinie przemysłu, drobnej wytwórczości i rolnictwa przebiegał częstokroć z naruszaniem lub wprost jaskrawym łamaniem prawa (nawet prawa ówcześnie stanowionego) byłby dla rządzących z pewnością bardzo „utrudniony” przy istnieniu sądownictwa administracyjnego. Nie mniejsze „trudności” nasunęłyby się oczywiście w sferze praw obywatelskich i politycznych w związku z zasadniczymi ograniczeniami (czy nawet wprost likwidacją) wolności słowa (cenzura), wolności stowarzyszania się i organizowania zgromadzeń, swobody poruszania się, wolności w sferze wyznaniowej itd. oraz towarzyszącymi tym ograniczeniom - podobnie jak we wspomnianych dziedzinach gospodarczych - ciężkimi naruszeniami lub łamaniem prawa

Podjęte w innej już, po części, sytuacji politycznej (przemiany „październikowe” 1956 r., a następnie pewne „rozluźnienie” w początku lat siedemdziesiątych) konkretne próby wprowadzenia tego sądownictwa - projekt ustawy z dnia 28 I 1958 r. opracowany w ramach Komisji Koedukacyjnej (autorzy: M. Zimmermann - główny referent i J. Litwin) oraz projekt (wstępny) ustawy z dnia 7 IX 1972 r. (który mógł już zresztą powołać się na nowe przykłady wprowadzenia sądownictwa administracyjnego w państwach socjalistycznych: w Rumunii - 1967 r. i Bułgarii - 1970 r.) - zakończyły się niepowodzeniem (nieco bliżej Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982 r., s. 40 i n., 45 i n.)

Dopiero prace legislacyjne z lat 1977-1980 związane z nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego, wsparte zresztą w kwestii sądownictwa administracyjnego przez postanowienia ratyfikowanych przez nasze Państwo Paktów Praw Człowieka, zwłaszcza Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. nr 38, poz. 167, art. 2) przyniosły od dawna oczekiwany rezultat (patrz IV pkt c).

b. Powojenne dzieje skodyfikowanego w 1928 r. postępowania administracyjnego są dość złożone. Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 III tego roku obowiązywało wprawdzie nadal bez formalnej nowelizacji, jednakże ulegało w nowych warunkach ustrojowych pewnym pośrednim zmianom. Zmiany takie wprowadziło w istocie ustawodawstwo o radach narodowych, przede wszystkim zaś uchwała Rady Państwa i Rady Ministrów z dnia 14 XII 1950 r. w sprawie rozpatrywania i załatwiania odwołań, listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej (Mon. Pol. z 1951 r. nr A-l, poz. 1) i wydana do niej instrukcja Rady Ministrów z dnia 10 I 1951 r. (Mon. Pol. nr A-2, poz. 16). Akty te ustanowiły - w drodze pozaustawowej - nowe, swoistego rodzaju postępowanie administracyjne w sprawie „skarg i zażaleń”: charakterystyczne dla państw socjalistycznych postępowanie „popularne”. Skargi i zażalenia, także na decyzje administracyjne, mógł składać każdy obywatel do każdego organu, bez względu na instancję (np. wprost do ministra), zarówno w interesie własnym (indywidualnym) lub innej osoby, jak i w interesie społecznym. Wniesienie skargi i zażalenia nie było przy tym ograniczone żadnym terminem.

Postępowanie w sprawach skarg i zażaleń, które odegrało pewną pozytywną rolę w dziedzinie poszerzenia i wzmocnienia kontroli nad administracją (zwłaszcza kontroli społecznej), wprowadzono jednak o b o k obowiązującego postępowania z 1928 r., nie harmonizując go z tym postępowaniem (a także z „postępowaniami szczególnymi”, jak np. postępowanie podatkowe). „Dwoistość” postępowania oraz nieograniczona możność składania skarg i zażaleń do wszelkich organów (nie tylko zresztą państwowych), bez względu na instancję, wielokrotnie podważały ustaloną w rozporządzeniu z 1928 r. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a tym samym obniżały poważne poczucie bezpieczeństwa prawnego. Pojawiały się przy tym poglądy, które podawały w wątpliwość moc obowiązującą tego rozporządzenia jako aktu pochodzącego z innej formacji państwowej, co najmniej zaś przestarzałego. Nowi zaś, często nie mający żadnego, a co najmniej odpowiedniego przygotowania zawodowego pracownicy administracji państwowej (w latach czterdziestych i we wczesnych latach pięćdziesiątych przeprowadzono gruntowne, polityczne zmiany w aparacie administracyjnym) posługiwali się coraz częściej mało sformalizowanym, a przez to bardziej dla siebie dostępnym, postępowaniem w sprawie skarg i zażaleń. W tej tak trudnej sytuacji stało się sprawą bardzo pilną określenie właściwego miejsca, jakie powinny zajmować „skargi i zażalenia” oraz przywrócenie należnej rangi postępowaniu administracyjnemu.

IV.

a. Prace nad reformą ogólnego postępowania administracyjnego podjęte zostały w 1956 r. z inicjatywy społecznej (podobnie jak prace nad reaktywowaniem sądownictwa administracyjnego - bliżej Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982 r., s. 40 i n.). Stosunkowo szybko zwyciężyła koncepcja opracowania nowej kodyfikacji, nie zaś - jak to początkowo zamierzano - nowelizacji r.p.a. Projekt kodeksu przygotowany w latach 1958-1959 przez powołaną zarządzeniem Prezesa RM komisję (przy czynnym udziale wybitnych przedstawicieli nauki prawa) i znacznie ulepszony w wyniku szerokiej, gruntownej i bardzo płodnej dyskusji publicznej, został po dalszych pracach w tej komisji i w Sejmie uchwalony jako ustawa z dnia 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (patrz jeszcze VI).

Kodeks, który w wielu podstawowych instytucjach procesowych i szczegółowych przepisach nawiązał do rozporządzenia z 1928 r., posunął znacznie unifikację i kodyfikację postępowania administracyjnego znosząc kilka postępowań szczególnych; nie objął jednak, mimo usilnych starań jego twórców, najważniejszej procedury szczególnej - postępowania podatkowego.

W postępowaniu administracyjnym podjęto, po raz pierwszy w naszym systemie prawnym, próbę sformułowania „zasad ogólnych”, np. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, udziału stron w postępowaniu, trwałości decyzji ostatecznych. Niektóre z zasad ogólnych, jak zasada udzielania stronom pomocy prawnej, przekonywania, pogłębiania zaufania do organów Państwa, stanowiły zupełną nowość w naszym postępowaniu. Rozszerzono znacznie gwarancje procesowe strony, np. gdy chodzi o jej udział w postępowaniu dowodowym, środki prawne (zwłaszcza istotna rozbudowa środków nadzwyczajnych).

W postępowaniu administracyjnym przewidziano udział organizacji społecznej „na prawach strony” oraz udział prokuratora.

Do kodeksu włączono postępowanie w sprawie skarg i wniosków harmonizując przy tym postępowanie skargowe z postępowaniem administracyjnym; postępowanie skargowe stało się odtąd, w zakresie spraw będących lub mogących być przedmiotem decyzji administracyjnej, instytucją uzupełniającą postępowanie administracyjne, nie zaś, jak poprzednio, konkurującą.

Kodeks przyniósł wreszcie zapowiedź uregulowania w drodze ustawy sprawy rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami administracji państwowej a sądami; ustawa taka nie została jednak wydana. Sprawę tę unormowano dopiero we wspomnianej noweli z 1980 r.

b. Kodeks był na ogół aktem bardzo udanym. Określono go nadzwyczaj trafnie jako „dzieło dojrzałej rozwagi politycznej i wysokiej kultury prawniczej” (F. Longchamps, Problem trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1961 z. 12 s. 910). Bardzo pozytywną ocenę zyskał sobie kodeks również za granicą (patrz Z. Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982 r., s. 43)

Różne słabości naszego postępowania administracyjnego, jakie uwidoczniły się w ciągu niemal dwudziestoletniego obowiązywania kodeksu, tzn. do czasu nowelizacji z 1980 r., płynęły stosunkowo rzadko z pewnych wad tego aktu (jak niezadowalające uregulowanie terminów załatwiania spraw i pewnych przyczyn nieważności decyzji oraz brak uregulowania odszkodowania w przypadkach uchylenia niektórych decyzji). Wiele błędów i niedociągnięć postępowania - pomijając tutaj oczywiste przyczyny natury „ogólnej” (ustrojowo-polityczne) - wynikało natomiast z nie uporządkowanego jeszcze należycie prawodawstwa (aczkolwiek niemało tutaj we wspomnianym okresie zrobiono - patrz np. Z. Janowicz, Zagadnienia legislacji administracyjnej, Poznań 1978, s. 121 i n.) oraz braku pełniejszej stabilizacji pracowników administracji państwowej i niezadowalającego jeszcze poziomu ich wykształcenia zawodowego, zwłaszcza w organach I instancji (stąd wynikały m.in. częste naruszenia przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw i przepisów postępowania dowodowego oraz nagminne niemal braki w uzasadnieniach decyzji). Główną jednakże przyczyną słabości funkcjonowania naszego postępowania administracyjnego, jak zresztą - po części - całego systemu ochrony praw obywateli i innych podmiotów w ich stosunkach z administracją (w sferze władczej), był brak sądownictwa administracyjnego. Sąd administracyjny mógłby bowiem - obok uchylania nielegalnych decyzji - wpływać istotnie na podnoszenie poziomu i zwiększenie jednolitości orzecznictwa administracyjnego, a ponadto oddziaływać prewencyjnie.

c. Ocenę działania k.p.a. podejmowano wielokrotnie na różnego rodzaju sesjach, konferencjach i spotkaniach dyskusyjnych oraz - systematycznie - w komisjach sejmowych. W 1977 r. przystąpiono w Sejmie do prac nad „oceną i aktualizacją k.p.a.” Bezpośredni impuls do nich dały reformy podstawowego podziału administracyjnego państwa oraz terenowych organów władzy i administracji państwowej przeprowadzone w latach 1972-1975.

Reformy te miały bowiem poważne konsekwencje dla postępowania administracyjnego, zwłaszcza dla jego toku instancji. Przypomnijmy tylko, że w 1972 r. tworząc gminy przyznano ich naczelnikom kompetencje do wydawania decyzji w I instancji w niemałej części indywidualnych spraw z zakresu administracji państwowej (w 1975 r. w związku ze zniesieniem powiatów zakres tych kompetencji uległ znacznemu rozszerzeniu). W 1973 r. zaś uznano decyzje wydawane w I instancji przez nowo powołane organy - wojewodów - za ostateczne, co oznaczało ograniczenie podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a więc istotne uszczuplenie praw strony w tym postępowaniu. Oznaczało także oczywiście wyłączenie z toku postępowania ministrów oraz innych organów naczelnych i centralnych administracji (tym groźniejsze, że zakres spraw załatwianych przez wojewodów w I instancji zwiększył się znacznie po zniesieniu powiatów). Skutkiem tego wyłączenia było pozbawienie - w dużej mierze - tych organów wiadomości o tym, co działo się w podporządkowanej im administracji terenowej (odwołania przecież, nie zaś często „starannie” przygotowane sprawozdania, przynoszą niezastąpione informacje o rozmaitych nieprawidłowościach w działalności administracji).

We wspomnianych pracach sejmowych chodziło początkowo przede wszystkim o zbadanie działania k.p.a. w nowym modelu administracji terenowej oraz - czego w toku reform nie uczyniono - o pełne zharmonizowanie przepisów ustawodawstwa dotyczącego rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej z przepisami tego kodeksu. Już wkrótce jednak - biorąc pod uwagę doświadczenia z całego okresu obowiązywania kodeksu - sformułowano na podstawie głosów dyskusji publicznej oraz opinii zespołu ekspertów (patrz VI pkt b) znacznie szersze cele (bliżej Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982 r., s. 49 i n. oraz Uwagi o doskonaleniu postępowania administracyjnego, PiP 1978 z. 5 s. 54 i n.; patrz także niżej).

Pozytywna ocena kodeksu jako dzieła legislacyjnego oraz zgodne uznanie poważnej roli, jaką odegrał on w naszym życiu społecznym, przesądziły o przyjęciu formy nowelizacji tego aktu, nie zaś przygotowaniu nowej kodyfikacji. Nie odstąpiono też od tej formy mimo stałego zwiększania zakresu zmian w dotychczasowym tekście kodeksu oraz objęcia jego ramami także innych materii, głównie sądownictwa administracyjnego.

Prace legislacyjne przyniosły poselski projekt ustawy zmieniającej ustawę - Kodeks postępowania administracyjnego (17 X 1979 r.), który po wielu zmianach, dokonanych m.in. w wyniku krótkiej wprawdzie, ale owocnej konsultacji społecznej, został uchwalony jako ustawa z dnia 31 I 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Nowości wprowadzone tą ustawą są bardzo znaczne (nieraz wprost fundamentalne) i nader różnorodne. Oprócz dalszej unifikacji i kodyfikacji postępowania administracyjnego (głównie przez objęcie kodeksem postępowania w sprawach podatkowych), przywrócenia w pełni dwuinstancyjności oraz zwiększenia szybkości toku postępowania, ustawa przyniosła wiele istotnych zmian, a nawet nowe instytucje w postępowaniu, które, ogólnie rzecz biorąc, wzmocniły przede wszystkim pozycję procesową strony (o czym niżej, V pkt a). Wprowadzono pewne modyfikacje w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków oraz włączono do kodeksu nowe w naszym systemie prawnym postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Uregulowano także kwestię rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji państwowej a sądami.

Najważniejsze, przełomowe znaczenie miało jednakże wprowadzenie sądownictwa administracyjnego. Na decyzję o uregulowaniu tego sądownictwa w zasadzie w samym kodeksie miały wpływ pewne analogie kodyfikacji ówczesnych krajów socjalistycznych (przepisy o sądowej kontroli administracji zawarte w ustawach o postępowaniu administracyjnym Węgier i Bułgarii), jednak niemałą rolę odegrały również względy celowości („taktyczne”). Wobec bowiem trwających jeszcze w końcu lat siedemdziesiątych w pewnych środowiskach oraz organach politycznych (głównie PZPR) i administracyjnych (nie tylko zresztą rządowych) oporów przeciwko wprowadzeniu sądownictwa administracyjnego, bardziej dogodna do przyjęcia była taka właśnie forma regulacji, nie zaś forma odrębnej ustawy. W końcowym stadium prac legislacyjnych wyłączono jednak z projektu ustawy nowelizującej k.p.a. kwestie organizacyjne tego sądownictwa, przygotowując wspomniany projekt ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Kodeks stał się odtąd obszernym (269 artykułów) aktem zawierającym pięć postępowań. Różne są (względnie były) ich cele, różny w związku z tym charakter prawny oraz różne miejsce w systemie ochrony praw indywidualnych.

Są zatem pewne odstępstwa od, tak podkreślanej w zasadach „dobrej legislacji”, idei jednorodności materii. Odstępstwa te, które w tekście pierwotnym z 1960 r. ograniczały się tylko do postępowania w sprawach skarg i wniosków, nie są jednak - względnie nie były (w 1995 r. wyłączono z kodeksu, jak już wspomniano, postępowanie przed sądem administracyjnym) - zbyt duże, wbrew temu, co się (zwłaszcza dzisiaj) niekiedy twierdzi, podnosząc przy tym rzekomą „prowizoryczność” czy nawet „przypadkowość” ustawodawstwa z 1980 r. (a prowadzi to w efekcie do pomniejszenia wartości i wagi ówczesnego dzieła legislacyjnego). Postępowanie bowiem w sprawach skarg i wniosków i postępowanie w sprawach zaświadczeń łączą się niejednokrotnie z konkretnym postępowaniem administracyjnym, stosuje się w nich zresztą niektóre przepisy tego postępowania; wniesienie zaś skargi może mieć pewne, określone w kodeksie skutki procesowe. Postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji państwowej a sądami oraz postępowanie przed sądem administracyjnym należą już do sfery procesowej sensu stricto i wiążą się z postępowaniem administracyjnym bezpośrednio

Ustawodawcy z 1980 r. udało się zatem zrealizować dwa cele: daleko posuniętą unifikację i kodyfikację postępowania administracyjnego oraz - w znacznym stopniu - w ogóle kodyfikację prawa o postępowaniu w sferze administracji państwowej.

Jakkolwiek kodeks nie był już odtąd (czy też nie był tym bardziej - do czasu wejścia w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r.), wbrew swojej nazwie, tylko „kodeksem postępowania administracyjnego” (postępowanie administracyjne sensu stricto stanowiło jednak główny trzon tego aktu), to regulując podstawowe materie proceduralne związane z ochroną praw indywidualnych w sferze administracji państwowej, tworzył on pewną całość. Takie całościowe uregulowanie - co potwierdza obserwacja kilkunastoletniego okresu działania znowelizowanego kodeksu - ma niewątpliwe zalety zarówno dla obywateli, jak i dla samych organów państwowych (zwłaszcza dla organów administracji, prokuratury, Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego).

Na tle różnorodności materii objętych kodeksem i pewnych braków w ich wzajemnej łączności powstawały lub nadal jeszcze (chociaż rzadziej) powstają, rzecz jasna, rozmaite problemy interpretacyjne. Rozwiązywane są one stopniowo przez literaturę i orzecznictwo sądowe, a czasem przez ustawodawcę (typowym przykładem może być rozwiązanie sporu o zakres uprawnień organu administracji państwowej, za pośrednictwem którego wnosiło się do 1995 r. skargę do sądu administracyjnego - art. 200 § 2 tekstu k.p.a. z 1980 r. zmieniony i uzupełniony nowelą z 1990 r.).

d. Ustawa z dnia 24 V 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 34, poz. 201) przyniosła zwłaszcza istotne zmiany w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Są to zmiany różnego rodzaju. Niektóre stanowią kontynuację dotychczasowego procesu rozwojowego: dalsza unifikacja postępowania administracyjnego oraz bardzo znaczne rozszerzenie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W zakresie kontroli legalności decyzji wprowadzono klauzulę generalną z bardzo niewielkimi wyjątkami. Poddano także kontroli tego sądu - co było nowością w dziejach naszego sądownictwa administracyjnego - niektóre postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, a ponadto także w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. W związku zaś z przywróceniem - po wielu latach - ustawą z dnia 8 III 1990 r. samorządu terytorialnego powierzono sądowi nowe zadania i kompetencje, przede wszystkim rozpoznawanie skarg na różnorodne akty związane z wykonywaniem przez organy administracji państwowej (rządowej), nadzoru nad działalnością samorządu (np. rozpoznawanie skarg wojewody na uchwały organów gmin oraz skarg organów gmin na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów). Sąd administracyjny rozstrzyga ponadto spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej.

e. Istotną reformę systemu sądownictwa administracyjnego przyniosła ustawa z dnia 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zmiany dotyczą ustroju tego sądu, zakresu jego właściwości rzeczowej oraz postępowania. Ustawa ta uchyliła dotychczasową ustawę z 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz przepisy k.p.a. o zaskarżaniu decyzji do tego sądu (dział VI).

Zrywając piętnastoletnią więź „kodeksową” postępowania przed sądem administracyjnym z postępowaniem administracyjnym uszczuplono bardzo istotnie jedyną chyba - w skali co najmniej europejskiej - kodyfikację połączonych ze sobą w różny sposób pięciu postępowań, których głównym celem jest ochrona praw indywidualnych w sferze administracji publicznej. Zachowanie tej całości było bez wątpienia sprawą o fundamentalnym znaczeniu - wartością większą niż uregulowanie materii ustrojowych i proceduralnych w jednej ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Można było zresztą znaleźć tutaj, podobne jak dotychczas - co do zasady - rozwiązanie: nowa ustawa mogłaby zawierać tylko przepisy ustrojowe, bardziej niż dotąd rozbudowane, kodeks postępowania administracyjnego zaś rozwinięte i zmodyfikowane w realnym zakresie - przepisy procesowe (takie rozwiązanie proponowałem kilkakrotnie, jeszcze w okresie poprzedzającym prace legislacyjne, a potem w toku tych prac w Sejmie (m.in. w opinii z dnia 30 VIII 1994 r.)

Zauważmy przy tym, że nowa regulacja postępowania sądowoadministracyjnego jest, wbrew zamierzeniom jej autorów, daleka od wyczerpującej. Ustawa odsyła - co stanowi nowość w dziejach naszego sądownictwa administracyjnego - do odpowiedniego stosowania (w szerokim zakresie) wymienionych w niej szczegółowo przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, „a w pozostałym zakresie” dopiero do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego (art. 59). W rzeczywistości zaś to ostatnie odesłanie okazuje się bardzo szerokie (por. komentarz do poszczególnych przepisów ustawy).

Ustawa o NSA rozszerza do granic u nas dotąd niespotykanych (do których różne ustawodawstwa europejskie dochodziły przez dziesiątki lat nieprzerwanej działalności sądownictwa administracyjnego) właściwość rzeczową NSA, obejmując nią postanowienia w znacznie szerszym niż w 1990 r. zakresie, dalej bliżej nieokreślone (a inne niż decyzje i postanowienia) akty i czynności z dziedziny administracji publicznej „dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa”, wreszcie akty organów administracji rządowej stanowiące przepisy prawa miejscowego (art. 16).

Słowem w kilka zaledwie lat po znacznym rozszerzeniu właściwości rzeczowej NSA (1990 r.) zrobiono dalszy, niemal „siedmiomilowy” krok, nie licząc się chyba z trudnościami, zwłaszcza ze względu na rosnące od dłuższego czasu nadmierne obciążenie tego sądu (o tym obciążeniu wspominano niemal przy każdej okazji ze strony samego sądu; mówiono o nim także wiele w toku prac sejmowych nad projektem omawianej ustawy, m.in. w toku debaty plenarnej).

Całemu procesowi prac nad projektem wstępnym omawianej ustawy towarzyszył nieuzasadniony, jak sądzę, racjonalnymi względami pośpiech, a ponadto pewnego rodzaju „zamknięcie” się we własnym kręgu. Projekt opracowali bowiem „sędziowie NSA”(w składzie imiennie nie podanym), bez udziału „drugiej” zainteresowanej tu strony, tzn. przedstawicieli administracji (dodajmy - także bez udziału przedstawicieli nauki, patrz jeszcze niżej, VI pkt d). Wszystko to musiało mieć określony wpływ na kształt i „jakość” projektu ustawy (chociaż wprowadzono do niego różne korekty później, zwłaszcza w toku prac sejmowych).

Zasadnicza, procesowa część ustawy ma wadliwą systematykę (znaczna ilość przepisów procesowych znajduje się w rozdziale 2: „Właściwość i zakres działania Sądu”, zamiast w rozdziale 3). Ustawa jest nieprzejrzysta, trudna zatem w stosowaniu (bliżej w komentarzu do ustawy).

f. Również projekty ustaw: ordynacja podatkowa i kodeks celny były dotknięte poważnymi wadami. U ich podłoża tkwił m.in. silny w tych dziedzinach administracji tzw. separatyzm resortowy, wspomagany wydatnie przez nieustanne potrzeby finansowe państwa w okresie przebudowy gospodarczej (czy w ogóle ustrojowej) państwa.

W sprawie pierwszego z tych projektów wypowiadali się krytycznie liczni przedstawiciele nauki prawa finansowego. W uchwale zjazdu katedr tej dyscypliny żądano nawet wstrzymania dalszych prac nad ordynacją.

Projekt prawa celnego spotkał się w swej części procesowej z tak krytyczną oceną (m.in. w opinii autora Komentarza z dnia 12 III 1996 r.), że w pracach sejmowych zrezygnowano z pierwotnego zamiaru, pozostawiając postępowanie celne w ramach k.p.a. Wkrótce jednak, po uchwaleniu ordynacji podatkowej, poddano to postępowanie reżimowi ordynacji (patrz jeszcze koment. art. 3 k.p.a., poz. 4).

V.

a. Celem postępowania administracyjnego (dział I, II, III, IV, IX k.p.a. jest „prawidłowe ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej”(F. Longchamps, Problem trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1961z. 12 s. 920) w drodze decyzji administracyjnej (jest to postępowanie administracyjne w ścisłym znaczeniu, jurysdykcyjne). Jeżeli więc na przykład osoba fizyczna, dochodząc swego „interesu prawnego” (art. 28), zwraca się do właściwego organu administracji państwowej o wydanie mu pozwolenia na budowę domu albo przedsiębiorstwo państwowe lub prywatne zwraca się do właściwego organu o wydanie mu pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do rzeki ścieków, to odbywa się przed tym organem postępowanie, w wyniku którego przyznaje się tej osobie (temu przedsiębiorstwu) w drodze decyzji określone uprawnienie (pozwolenie na budowę, pozwolenie wodnoprawne) lub odmawia się go.

Inicjatorem postępowania bywa często organ administracji państwowej, na przykład organ nadzoru budowlanego, który zamierza wydać decyzję nakazującą rozbiórkę budynku grożącego zawaleniem lub wznoszonego bez wymaganego pozwolenia.

Osobie fizycznej (innemu podmiotowi), która ma uzyskać wspomniane uprawnienia, albo na którą mają być nałożone obowiązki, czyli „stronie” (art. 28) przysługują w toku postępowania określone uprawnienia, jak prawo wglądu do akt sprawy, zgłaszania dowodów i czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, wnoszenia środków prawnych (zażalenia, odwołania itd.).

Postępowanie administracyjne zajmuje wśród postępowań objętych kodeksem miejsce centralne. Nie utraciło ono tej pozycji na rzecz postępowania przed sądem administracyjnym uregulowanego w kodeksie do 1995 r., tutaj bowiem następuje w zasadzie jedynie kontrola postępowania administracyjnego, przede wszystkim jego wyniku - decyzji z punktu widzenia zgodności z prawem na skutek złożenia skargi przez stronę postępowania administracyjnego, lub inny uprawniony podmiot (art. 21 i 33 ustawy o NSA).

Postępowanie administracyjne jest, zwłaszcza po istotnych zmianach dokonanych w 1980 r., obszerną, bardzo rozwiniętą procedurą różniącą się poważnie, na korzyść, od postępowania z 1928 r. (i jego pierwowzoru - kodyfikacji austriackiej). Najbardziej znamienną cechą naszego postępowania administracyjnego jest jego dalsze - zgodne zresztą z ogólną linią rozwojową postępowania administracyjnego w większości państw współczesnych - zbliżenie do postępowania sądowego, zwłaszcza tego, do którego już w zaraniu swych dziejów postępowanie administracyjne nawiązywało, to znaczy postępowania cywilnego. Zbliżenie to, już w pierwotnym tekście kodeksu dość wysokie, posunięto dalej jeszcze, mimo równoczesnego wprowadzenia sądownictwa administracyjnego w 1980 r., potwierdzając tym samym, że judycjalizacji postępowania administracyjnego zasadniczo nie można łączyć z faktem istnienia lub nieistnienia tego sądownictwa. Nie podlega wątpliwości, że postępowanie administracyjne powinno być tak ukształtowane, by prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej mogło nastąpić już w tym postępowaniu, bez włączania w to kontroli sądowej. Leży to zarówno w interesie strony, jak i samej administracji (nieco bliżej Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1982 r., s. 57).

Zalety zbliżenia postępowania administracyjnego do postępowania sądowego są bardzo liczne. Najogólniej rzecz biorąc, chodzi przede wszystkim o przyznanie stronie jak najbardziej korzystnego stanowiska w postępowaniu administracyjnym, takiego mianowicie, które - przy „naturalnej” niejako nierówności podmiotów tego postępowania, tj. strony i organu (dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym występują dwie równorzędne strony: skarżący i pozwany organ administracji) - mogłoby zagwarantować stronie możliwie skuteczną obronę jej praw i interesów, a zatem i wpływ na ukształtowanie treści decyzji

Zwróćmy zwłaszcza uwagę na szersze w kodeksie niż w postępowaniu z 1928 r. określenie pojęcia strony; wzmocnienie bezstronności postępowania, m.in. przez znaczną rozbudowę przepisów o wyłączeniu pracownika oraz wprowadzenie nowych zupełnie przepisów o wyłączeniu organu; ustanowienie (w noweli z 1980 r. - już expressis verbis) zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co oznacza przede wszystkim zwiększenie uprawnień strony w postępowaniu wyjaśniającym, zwłaszcza w stadium postępowania dowodowego (szczególnie doniosłe znaczenie ma tutaj przepis art. 81, głoszący, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów); wzmocnienie (zwłaszcza od 1980 r.) obowiązku uzasadnienia decyzji, nowe przepisy o postanowieniach i zażaleniach; ograniczenie możliwości reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym (zacieśnione jeszcze w 1980 r.); rozszerzenie katalogu nadzwyczajnych środków prawnych oraz przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania i uchylenie decyzji jako nieważnej (od 1980 r. - stwierdzenie nieważności decyzji), a przy tym wzmocnienie trwałości decyzji przez wprowadzenie (od 1980 r.) niezbędnych ograniczeń czasowych (przedawnienia) w zakresie możliwości czy obowiązku uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności.

Nad przestrzeganiem uprawnień procesowych strony w postępowaniu administracyjnym czuwa (od 1980 r.) Naczelny Sąd Administracyjny (przede wszystkim), a także Sąd Najwyższy.

b. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków (dział VIII k.p.a.) - inaczej niż postępowanie administracyjne - nie ma na celu ustalenia lub stworzenia indywidualnej sytuacji prawnej w drodze decyzji. Osoby (lub organizacje społeczne) uczestniczące w tym postępowaniu nie dochodzą tutaj z reguły swego interesu prawnego (jeżeli zaś taki interes w konkretnym przypadku istnieje, a zachodzą warunki przewidziane w k.p.a., postępowanie skargowe zmienia się w postępowanie administracyjne - patrz niżej); nie ma więc żadnych ograniczeń, istnieje powszechne prawo składania skarg i wniosków do wszelkich organów we wszystkich sprawach.

W przypadku skarg (postępowanie skargowe) chodzi o zwrócenie uwagi organom państwowym i samorządowym (w tym samorządu terytorialnego), organom państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych oraz organom organizacji społecznych, na nienależyte wykonywanie zadań przez organy (jednostki) niższe lub ich pracowników (np. naruszenie prawa w decyzji organu, przewlekłe działanie lub w ogóle brak działania przedsiębiorstwa robót drogowych zobowiązanego do ukończenia naprawy drogi publicznej lub mostu w określonym terminie), a zatem o uruchomienie nadzoru. W przypadku natomiast wniosków, które głównie mają znaczenie prewencyjne, chodzi na przykład o wzmocnienie praworządności działania wspomnianych podmiotów, zapobieganie nadużyciom, ulepszenie organizacji i w ogóle usprawnienie pracy.

Przedmiotem skargi i wniosku mogą być zatem wszelkie czynności prawne (m.in. ogólne i indywidualne akty administracyjne, w tym decyzje) i faktyczne lub brak czynności (bezczynność, zaniechanie) wspomnianych organów lub ich pracowników. Organ właściwy jest obowiązany rozpatrzyć i załatwić skargę lub wniosek i udzielić wnoszącemu odpowiedzi w określonym terminie.

Postępowanie skargowe i postępowanie administracyjne mogą się „spotkać” w pewnych przypadkach. Przepisy kodeksu stworzyły w 1960 r. „pomost” między tymi postępowaniami (T. Bigo, Ochrona interesu indywidualnego w projekcie k.p.a., PiP 1960, s. 463) przewidując na przykład, że złożenie skargi na decyzję administracyjną przez stronę (organizację społeczną uczestniczącą w postępowaniu na prawach strony) uważa się za wniesienie odwołania (rzecz jasna, jeżeli złożono skargę w terminie przewidzianym dla odwołania). Nie toczą się zatem dwa oddzielne postępowania: postępowanie skargowe zmienia się tutaj w postępowanie administracyjne (następuje „transformacja” skargi i postępowania skargowego)

c. Cel postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń (dział VII k.p.a.) wynika z samej nazwy tego postępowania. Jest ono zbliżone do postępowania administracyjnego: dotyczy także spraw indywidualnych, występująca zaś tutaj „osoba (lub inny podmiot, np. organizacja społeczna) ubiegająca się o zaświadczenie” ma - podobnie jak strona w postępowaniu administracyjnym - „interes prawny” w podjęciu przez organ określonej czynności: żąda ona wydania zaświadczenia, podobnie jak strona żąda wydania decyzji administracyjnej

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń może toczyć się niekiedy równolegle z postępowaniem administracyjnym, gdy strona tego postępowania żąda potwierdzenia określonego faktu lub stanu prawnego.

Dodajmy, że granice między zaświadczeniami a aktami (decyzjami) administracyjnymi są częstokroć płynne, niekiedy zaś zaświadczenie jest równocześnie aktem administracyjnym (lub odwrotnie).

Przepisy kodeksu o wydawaniu zaświadczeń są bardzo nieliczne i zwięzłe: tryb wydawania zaświadczeń uregulowano tylko w takim zakresie, by zapewnić ubiegającym się o zaświadczenia niezbędną ochronę prawną.

d. Postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji państwowej (i samorządu terytorialnego) a sądami (dział V k.p.a.) zmierza do określenia organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej. Spór rozstrzyga Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym na wniosek podmiotu zainteresowanego w sporze (organ administracji państwowej lub samorządu terytorialnego, sąd, strona), lub na wniosek Ministra Sprawiedliwości albo Prokuratora Generalnego.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera tylko bardzo nieliczne przepisy dotyczące rozstrzygania takich sporów, odsyłając zresztą do „odpowiedniego” stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego

e. Organ administracji państwowej, orzekając w postępowaniu administracyjnym o uprawnieniach lub obowiązkach strony wobec państwa lub jego administracji, jest „sędzią we własnej sprawie” (iudex in re sua). Pełny proces między stroną a organem, na kształt procesu cywilnego, toczy się dopiero przed sądem administracyjnym; tutaj występują już dwie równorzędne strony: skarżący i pozwany organ administracji. Sąd ma rozstrzygnąć „spór” o zgodność decyzji (czy innego aktu lub czynności) z prawem

Celem postępowania przed sądem administracyjnym było początkowo i jest nadal przede wszystkim przeprowadzenie kontroli zgodności decyzji administracyjnej z prawem przez niezawisły organ stojący poza administracją.

Postępowanie to może być wszczęte tylko na skutek złożenia skargi przez stronę lub inny uprawniony podmiot, nie może być, podobnie jak postępowanie cywilne (procesowe), wszczęte z urzędu. Wynikiem postępowania może być przede wszystkim uchylenie przez sąd nielegalnej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym może być także skarga na „niewydanie w terminie decyzji”, czyli skarga na bezczynność organu administracji państwowej (skarga na „milczenie władzy”). Sąd administracyjny dokonuje tu kontroli czynności organu w toku postępowania administracyjnego; uznając skargę za uzasadnioną, zobowiązuje organ do wydania decyzji w określonym terminie (dotychczas - art. 216 k.p.a., obecnie - art. 26 U. o NSA)

Cele postępowania przed sądem administracyjnym stają się z czasem coraz szersze w związku z obejmowaniem właściwością rzeczową sądu coraz to nowych i różnorodnych spraw z zakresu działalności administracji państwowej, a właściwie już administracji publicznej (patrz wyżej, poz. 4). Obecnie można zatem mówić - za obowiązującą ustawą o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - o „sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej” (art. l)

Do kontroli tej włączony jest także Sąd Najwyższy w takim zakresie, w jakim sprawuje on nadal jeszcze tak zwany nadzór judykacyjny nad NSA, przede wszystkim rozpatrując rewizje nadzwyczajne (art. 57 U. o NSA).

6

Informacja o pracach kodyfikacyjnych i innych pracach ustawodawczych

a. Projekt k.p.a. przygotowywała w latach 1958-1960 Komisja do opracowania projektu przepisów o postępowaniu administracyjnym powołana zarządzeniem Prezesa RM z dnia 28 I 1958 r. W jej skład - pod przewodnictwem prof. S. Rozmaryna - wchodzili przedstawiciele nauki prawa, naczelnych organów administracji państwowej, Kancelarii Rady Państwa, sądownictwa, prokuratury i arbitrażu. Referentami tez a następnie samego projektu byli profesorowie E. Iserzon i J. Starościak, koreferentem - prof. M. Jaroszyński. Sekretarzami komisji byli dr W. Dawidowicz i mgr J. Bielski.

Bliższe informacje o pracach komisji i osobach w niej uczestniczących patrz: S. Rozmaryn, O projekcie k.p.a., PiP 1959, z. 4, s. 629 i n. (poza wyżej wspomnianymi osobami autor wymienia także prof. J. Litwina, dr. L. Bara, dyrektora Biura Prawnego URM M. Szuldenfreia i wicedyrektora tego biura - Z. Kecka); tenże, Projekt k.p.a., PiŻ 1959, nr 7; tenże, Projekt k.p.a. w nowej postaci, PiP 1960, z, 4-5, s. 609 i n.; E. Iserzon, J. Starościak, Komentarz I, s. 4 i n.; W Dawidowicz, Postępowanie administracyjne 1962, s. 17 i n.

W pracach nad projektem kodeksu brało ponadto bardzo czynnie udział (w różnej formie) liczne grono osób, przede wszystkim profesorowie: T. Bigo, W. Brzeziński, F. Longchamps, M. Zimmermann (patrz m.in. PiP 1959, z. 10, s. 686 i n. oraz z. 12, s. 1076 i n.).

b. Projekt ustawy z dnia 31 I 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przygotowywał Zespół Ekspertów przy Kancelarii Sejmu wespół z Biurem Prawnym tej Kancelarii współpracując ściśle z sejmowymi Komisjami: Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Prac Ustawodawczych i specjalnie powołaną podkomisją do spraw k.p.a. pod przewodnictwem posła prof. S. Zawadzkiego (później referenta projektu na posiedzeniu plenarnym Sejmu).

W skład Zespołu Ekspertów powołanego w kwietniu 1977 r. przez Szefa Kancelarii Sejmu K. Świtałę i pracującego pod jego przewodnictwem wchodzili przedstawiciele nauki (prof. J. Borkowski, prof. W. Dawidowicz, doc. Z. Janowicz, prof. J. Jendrośka, dr M. Wyrzykowski), sądownictwa (sędzia SN prof. J. Krajewski; zmarł w 1978 r.), prokuratury (dr J. Świątkiewicz), administracji (dyr. J. Białobrzeski - Ministerstwo Finansów, dr B. Bogomilski - URM, dyr. T. Łopaciuk - Ministerstwo Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, dr E. Stobiecki - Urząd Wojewódzki w Lublinie). W pracach Zespołu brał czynny udział R. Orzechowski, dyr. Biura Prawnego Kancelarii Sejmu.

Zespół redakcyjny działał - pod przewodnictwem K. Świtały - w składzie: B. Bogomilski (zmarł w 1978 r.), J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski i J. Świątkiewicz. Ostateczną wersję projektu cyt. ustawy opracował ściślejszy zespół: K. Świtała (przewodniczący), J. Borkowski, Z. Janowicz i R. Orzechowski.

Nieco bliższe informacje - Z. Janowicz, Postępowanie 1982 i 1987, s. 50 i n. oraz podana tam literatura.

c. Projekt rządowy ustawy z dnia 24 V 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego był w toku prac sejmowych przedmiotem obrad Komisji Samorządu Terytorialnego oraz Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, wiązał się bowiem ściśle z wprowadzeniem do kodeksu przepisów dotyczących wykonywania przez organy administracji państwowej (rządowej) nadzoru nad tworzonym właśnie samorządem terytorialnym (przewodniczący - poseł W. Pańko) i powołanej przez tę Komisję - podkomisji do spraw k.p.a. (przewodniczący - poseł J. Szymański).

Opinie o projekcie przedstawili na życzenie Komisji m.in. doc. W. Adamiak, prof. J. Borkowski, prof. Z. Janowicz oraz prof. A. Zieliński, ówczesny prezes NSA.

W toku prac obydwóch organów sejmowych wprowadzono do projektu liczne zmiany, dotyczące m.in. klauzuli generalnej; wystąpiono także do Sejmu z wnioskiem o zniesienie postępowań szczególnych związanych z obroną Państwa (patrz koment. art. 3 k.p.a., poz. 3, pkt d-e).

d. Projekt prezydencki ustawy z dnia 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

„Projekt wstępny”, opracowany przez „sędziów NSA” (w składzie imiennie nie podanym), został poddany dyskusji na posiedzeniu w biurze Pełnomocnika Rządu do spraw Reformy Administracji Publicznej w czerwcu 1993 r. w oparciu o opinie przedstawione przez uczestników tego posiedzenia na życzenie Pełnomocnika (o genezie tego projektu - patrz nieco bliżej Z. Janowicz, Nowe prawo procesowe, s. 21 i n.), a następnie, po dalszych pracach, przedstawiony Sejmowi przez Prezydenta RP (1994). Obradowały tutaj nad projektem Komisja Sprawiedliwości (przewodniczący - poseł A. Bentkowski) i Komisja Prac Ustawodawczych (przewodniczący - poseł J. Jaskiernia) oraz nadzwyczajna podkomisja (przewodniczący - poseł P. Chojnacki). Recenzentami projektu byli z ramienia komisji prof. S. Zawadzki (prezes NSA w latach 1980-1983) oraz prof. J. Borkowski (sędzia tego sądu) (przy okazji wypada sprostować pewną nieścisłość, jaka pojawiła się m.in. w czasie obrad plenarnych Sejmu, co do mego udziału w pracach wymienionych organów: recenzentem (względnie ekspertem) nie byłem, uczestniczyłem natomiast - na zaproszenie komisji - w kilku posiedzeniach w związku ze złożeniem w Komisji Sprawiedliwości (w czerwcu i sierpniu 1994 r.) dwóch kolejnych, krytycznych opinii o projekcie