Muras Zdzisław (red.), Wesołowski Maciej (red.), Komentarz do dyrektywy 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych

1. Problematyka dotycząca źródeł odnawialnych, a właściwie w wymiarze szerszym ochrony środowiska i poprawy bezpieczeństwa energetycznego, jest przedmiotem szczególnego zainteresowania politycznego, prawnego i ekonomicznego zarówno Unii Europejskiej, poszczególnych państw członkowskich, jak i wielu innych państw na całym świecie. Jednocześnie ochrona środowiska w wymiarze wspólnotowym została zakwalifikowana jako jeden z trzech podstawowych celów wspólnej polityki w sektorze energetyki obok rozwoju konkurencji i zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego. Jest także jednym z podstawowych rodzajów kwalifikowanego interesu publicznego, który uzasadnia wprowadzanie ograniczeń swobody działalności gospodarczej, poprzez pryzmat nakazów przyjmowanych w prawodawstwie europejskim (zob. szerzej A. Walaszek-Pyzioł, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, PUG 2006/1). Tym samym odpowiednie regulacje z obszaru ochrony środowiska znajdujemy w konwencjach międzynarodowych (np. protokół z Kioto), porozumieniach międzynarodowych (np. Traktat Karty Energetycznej, Międzynarodowa Karta Energetyczna), dyrektywach Unii Europejskiej (np. komentowana dyrektywa czy dyrektywa 2012/27) oraz prawodawstwie poszczególnych państw członkowskich UE (np. polska ustawa o odnawialnych źródłach energii czy niemiecka EEG (Erneuerbare-Energien-Gesetz)).

2. Przyjęte w ramach protokołu z Kioto rozwiązania stały się podstawą polityki Unii Europejskiej i dały asumpt do tworzenia nowych regulacji tzw. pakietu klimatyczno-energetycznego. Z kolei w czasie szczytu klimatycznego w Paryżu (COP21) z grudnia 2015 r. przyjęto ustalenia, zgodnie z którymi państwa sygnatariusze porozumienia zobowiązały się do utrzymania wzrostu globalnych średnich temperatur na poziomie znacznie poniżej 2°C ponad poziom przedindustrialny i kontynuowanie wysiłków na rzecz ograniczenia wzrostu temperatur do 1,5 stopnia. Aby osiągnąć ten długoterminowy cel, strony umowy zobowiązały się, że będą dążyć do osiągnięcia maksimum emisji gazów cieplarnianych „tak szybko jak to możliwe”, uznając, iż nastąpi to później dla krajów rozwijających się. Następnie kraje mają dokonywać szybkiej redukcji emisji i w drugiej połowie stulecia, by osiągnąć balans pomiędzy antropogenicznymi źródłami emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych.

3. Przed konferencją 187 krajów złożyło dobrowolne zobowiązania do redukcji emisji, określane jako INDC (Intended Nationally Determined Contributions – Planowane Wkłady Zamierzone przez Kraje). Obejmują one cele do realizacji w latach 2020-2030. Ich realizacja pozwoliłaby na ograniczenie ocieplenia do 2,7-3,5°C do końca stulecia i znacznie więcej później (zob. szerzej np. http://naukaoklimacie.pl/aktualnosci/porozumienie-klimatyczne-w-paryzu-124). W ramach zobowiązań COP21 Unia Europejska jako własne INDC wskazała na przyjęte przez Radę na posiedzeniu 23–24.10.2014 r. cele dotyczące ograniczenia emisji gazów cieplarnianych do roku 2030 o co najmniej 40% w stosunku do poziomu z 1990 r. (Submission by Latvia and the European Commission on behalf of the European Union and its Member States; http://www4.unfccc.int/submissions/INDC/Submission%20Pages/submissions.aspx_

4. Porozumienie paryskie, kończące COP21 i stanowiące jego podsumowanie, opiera się na następujących elementach:

5. Zapewnienie wysokiego poziomu ochrony i poprawy stanu środowiska stanowi ważny element działań Unii Europejskiej. Zgodnie bowiem z art. 191 ust. 2 TFUE polityka UE w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w rozmaitych regionach Unii (zob. też szerzej: M. Stoczkiewicz, Prawne instrumenty ochrony środowiska w sektorze energetycznym [w:] M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Współczesne problemy prawa energetycznego, Warszawa 2010, s. 124 i n.). Cele polityki Unii w dziedzinie środowiska naturalnego zostały wyznaczone w art. 191 ust. 1 TFUE. Zgodnie z przyjętymi regulacjami Unia Europejska ma dążyć do:

Jednocześnie w art. 191 ust. 2 TFUE zostały określone zasady, na których ma się opierać polityka UE w dziedzinie środowiska; są to:

6. Warto także podkreślić, że Unia Europejska postawiła sobie za cel uzyskanie pozycji lidera światowych przemian w dziedzinie ochrony środowiska i ograniczenia emisji do atmosfery szkodliwych substancji, często pozostając w realizacji tych celów na osamotnionej pozycji, nie bez opozycji ze strony niektórych państw członkowskich. Chęć doprowadzenia do jednolitej realizacji tak określonego celu spowodowała podjęcie przez Unię działań skutkujących zintegrowanym podejściem na rzecz zwiększenia wykorzystania źródeł odnawialnych i biopaliw. Emanację tego zaangażowania stanowiło przyjęcie w marcu 2006 r. tzw. Zielonej księgi „Europejska strategia na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii” (Green Paper towards a European strategy for energy security) – dalej Zielona księga (Bruksela 8.03.2006, COM(2006) 105 final, SEC(2006) 317, eur-lex.europa.eu) oraz rezolucji Parlamentu Europejskiego z 1.06.2006 r. dotyczącej Zielonej księgi w sprawie racjonalizacji zużycia energii, czyli jak uzyskać więcej mniejszym nakładem środków (P6_TA(2006)0243, s. 3; zob. też szerzej Prawo energetyczne. Komentarz, red. Z. Muras, M. Swora, Warszawa 2016, s. 192 i n.).

7. Unia Europejska przyjęła, że poprawa bezpieczeństwa energetycznego, przy uwzględnieniu realizacji celów środowiskowych, możliwa jest poprzez realizację dwóch podstawowych celów, tj.:

Przedstawione w Zielonej księdze cele polityczne znalazły przełożenie w założeniach do tzw. pakietu klimatyczno-energetycznego, przyjętego 10.03.2007 r., tj. po szczycie Rady Europejskiej, który odbył się w dniach 8-9.03.2007 r. Założenia te stanowiły podstawę przygotowania III pakietu klimatyczno-liberalizacyjnego, w tym aktów prawnych dotyczących ograniczenia emisji CO₂ i wykorzystania energii odnawialnej, a także zwiększenia efektywności wykorzystania energii. Kolejnymi działaniami UE było zgłoszenie przez Komisję propozycja „Energy Roadmap 2050” („Energetyczna Mapa Drogowa 2050”) z 2011 r. Mapa ta ustala ramy unijnej polityki energetycznej oraz harmonogram wprowadzenia w Unii Europejskiej gospodarki niskoemisyjnej. Dokument postuluje dojście do obniżenia emisji gazów cieplarnianych przy produkcji energii o 80-95%. w stosunku do roku 1990. Z kolei 23 i 24.10.2014 r. Rada uzgodniła ramy polityki klimatyczno-energetycznej Unii Europejskiej do roku 2030 (EUCO 169/14, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/PL/ec/145432.pdf). W konkluzjach Rady ustalono następujące cele:

8. Działania na rzecz klimatu doczekały się, podobnie jak budowa rynku wewnętrznego, osobnego zbioru regulacji, przedstawionego przez Komisję 23.01.2008 r. (zob. komunikat Komisji do Parlamentu, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – „20 i 20 do 2020 r. Szansa Europy na przeciwdziałanie zmianom klimatycznym”, COM(2008) 30 final, Bruksela 23.01.2008 r., oraz komunikat Komisji do Rady i Parlamentu dotyczący pierwszej oceny krajowych planów działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii, wymaganych na mocy dyrektywy 2006/32 – „Wspólne postępy w racjonalizacji zużycia energii”, COM(2008) 11 final, Bruksela 23.01.2008 r.). Zainicjowano więc działania w następujących dziedzinach:

9. W konsekwencji doprowadziło to do uchwalenia pakietu dyrektyw mających na celu wsparcie rozwoju energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, kogeneracyjnych, wsparcia efektywności energetycznej oraz redukcji emisji CO₂. Cel wspominanego pakietu, w skład którego wchodzi także komentowana dyrektywa, jest jednoznaczny i zmierza do zapewnienia ochrony środowiska dla przyszłych pokoleń i zrównoważonego wykorzystania posiadanych zasobów energetycznych, przy minimalizacji jego wpływu na środowisko naturalne.

10. Należy jednocześnie podkreślić, że o ile początkowo, w sferze wykonawczej, regulacje europejskie stawiały sobie bezpośrednio za cel „wspieranie zwiększania udziału odnawialnych źródeł energii w produkcji energii elektrycznej na wewnętrzny rynek energii elektrycznej oraz stworzenia podstaw dla opracowania przyszłych ram Wspólnoty w omawianym przedmiocie” (zob. dyrektywa 2001/77), o tyle obecnie cele te są ujmowane znacznie szerzej i są określane jako dążenie do „zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii, wspierania rozwoju technologicznego i innowacji, a także tworzenia możliwości zatrudnienia i możliwości rozwoju regionalnego, zwłaszcza na obszarach wiejskich i odizolowanych” (zob. dyrektywa 2009/28). Podobnie szeroko określony cel został zawarty w dyrektywie kogeneracyjnej (zob. dyrektywa 2004/8). Cel tej ostatniej dyrektywy został zakreślony jako „zwiększenie efektywności energetycznej i poprawa bezpieczeństwa dostaw poprzez stworzenie ram dla wspierania i rozwoju produkcji ciepła i energii elektrycznej w układzie wysokosprawnej kogeneracji opartej na zapotrzebowaniu na ciepło użytkowe i oszczędnościach w energii pierwotnej na wewnętrznym rynku energii, z uwzględnieniem specyficznych uwarunkowań krajowych, szczególnie w odniesieniu do warunków klimatycznych i ekonomicznych”. Kontynuację, a nawet poszerzenie tak zakreślonego celu znajdziemy w dyrektywie 2012/27. „Należy zatem podkreślić, że możemy tu wskazać pewne cechy wspólne przyjmowanych obecnie dyrektyw. Unia Europejska przyjęła bowiem pewne priorytety mające na celu poprawę wykorzystania lokalnych zasobów energetycznych oraz sprawności przemiany energii pierwotnej w energię finalną. Można zatem pokusić się o konstatację, że całe ustawodawstwo i administracja UE zaczynają zmierzać nie tylko w kierunku wsparcia określonych systemów wytwarzania, lecz celem polityczno-prawnym stała się poprawa gospodarowania nośnikami pierwotnymi energii i wykorzystania zasobów energii odnawialnej” (zob. szerzej Z. Muras, Polityka UE i Polski w sprawie promocji odnawialnych źródeł energii – różne rozwiązania wspólny cel [w:] Polska polityka energetyczna – wczoraj, dziś, jutro, Warszawa 2010, s. 9 i n.).

11. Uwzględniając fakt, że wytwarzanie energii elektrycznej w Unii Europejskiej jest oparte w znacznym stopniu na węglu, podjęto także wspólne działania mające na celu wykorzystanie tzw. czystych technologii węglowych. W związku z tym uznano za niezbędne wdrożenie czystych sposobów wytwarzania energii z węgla oraz wychwytywania i składowania CO₂ (zob. szerzej: W. Suwała, Technologie czystego węgla, „INFOS. Zagadnienia społeczno-gospodarcze” 2008/7, s. 1 i n.; J. Hausner, B. Białecka, Analiza procesu wdrażania czystych technologii węglowych w Polsce, „Prace Naukowe GIG. Górnictwo i Środowisko” 2012/2, oraz Definicja czystych technologii węglowych, http://www.gig.eu/pl/nauka-i-badania/zrownowazone-technologie-energetyczne/definicja-czystych-technologii-weglowych-ctw).

12. Jednym z najważniejszych instrumentów polityki klimatycznej Unii Europejskiej jest system handlu uprawnieniami do emisji (Emission Trading System, ETS). System handlu uprawnieniami do emisji został w Unii uruchomiony 1.01.2005 r. i pierwsze lata jego funkcjonowania pokazały, że konieczne jest zwiększenie harmonizacji w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich. Podjęcie kolejnych działań legislacyjnych w omawianym zakresie skutkowało przyjęciem nowej dyrektywy dotyczącej handlu emisjami (zob. dyrektywa 2009/29). Zaproponowane przez Komisję zmiany określają, w jaki sposób ETS będzie funkcjonował w latach 2013-2020, czyli po zakończeniu pierwszego etapu działania systemu (2008-2012). Dyrektywa 2009/29 zakłada, że od roku 2013 powinien funkcjonować pełny system aukcyjny dla sektora energetycznego, z uwzględnieniem jego możliwości w zakresie obciążania swoich klientów zwiększonymi kosztami emisji CO₂.

13. W dniu 23.04.2009 r. została przyjęta dyrektywa 2009/31. Jej wejście w życie było związane z przyjęciem przez Unię Europejską zobowiązań do redukcji emisji gazów cieplarnianych, w tym przede wszystkim CO₂ powstającego przy spalaniu paliw kopalnych, w związku z próbami ograniczenia efektu cieplarnianego i spowolnienia obserwowanych zmian klimatycznych. Technologia wychwytywania CO₂ oraz jego składowanie w formacji geologicznej (Carbon Capture and Storage, CCS), nazwana też „technologią CCS”, jest uznawana za jeden z potencjalnych sposobów ograniczenia nadmiernej emisji CO₂ do atmosfery (zob. szerzej M. Wesołowski, Z. Muras [w:] Prawo energetyczne..., s. 1389-1395).

14. Kolejną regulacją mającą na celu ochronę środowiska stanowi dyrektywa 2012/27. W preambule tej dyrektywy zostało podkreślone, że „Unia stoi w obliczu niespotykanych dotąd wyzwań wynikających z rosnącego uzależnienia od importu energii i ograniczonych zasobów energetycznych, a także konieczności ograniczenia zmiany klimatu i przezwyciężenia kryzysu gospodarczego. Efektywność energetyczna jest jednym z najlepszych sposobów sprostania tym wyzwaniom. Zwiększa ona poziom bezpieczeństwa dostaw energii Unii poprzez obniżanie zużycia energii pierwotnej oraz ograniczanie importu energii. Przyczynia się do obniżania w sposób opłacalny emisji gazów cieplarnianych, a tym samym do łagodzenia skutków zmiany klimatu. Przestawienie się na bardziej efektywną energetycznie gospodarkę powinno również doprowadzić do szybszej popularyzacji innowacyjnych rozwiązań technologicznych oraz poprawy konkurencyjności przemysłu w Unii, pobudzenia wzrostu gospodarczego i tworzenia wysokiej jakości miejsc pracy w sektorach związanych z efektywnością energetyczną”. Efektywność energetyczna ma stanowić jeden ze środków do osiągnięcia celów z zakresu bezpieczeństwa energetycznego, ochrony środowiska oraz innowacyjności. Tym samym zapewnienie racjonalnego i oszczędnego użytkowania paliw i energii stanowi zasadniczy cel sam w sobie, jak również środek do realizacji pozostałych celów prawa unijnego (zob. też szerzej M.M. Sokołowski, Podstawy prawne poprawy efektywności energetycznej w Unii Europejskiej [w:] Inwestycje infrastrukturalne i ochrona środowiska w prawie energetycznym, red. K. Ziemski, P. Lissoń, Poznań 2014, s. 187 i n.; M.M. Sokołowski, Umowa o poprawę efektywności energetycznej – zagadnienia wybrane [w:] Nowe typy usług w działalności gospodarczej, red. A. Walaszek-Pyzioł, T. Długosz, Warszawa 2014, s. 123 i n.). Do efektywności odnoszą się także dyrektywy liberalizacyjne. Efektywność energetyczną definiuje dyrektywa 2009/72, łącząc ją z zarządzaniem popytem. Zgodnie z art. 2 pkt 29 dyrektywy 2009/72 „efektywność energetyczna/zarządzanie popytem oznacza: globalne lub zintegrowane podejście zmierzające do oddziaływania na ilość i harmonogram zużycia energii elektrycznej w celu zmniejszenia zużycia energii pierwotnej i zmniejszenia obciążeń szczytowych przez przyznawanie pierwszeństwa inwestycjom w środki poprawiające efektywność energetyczną lub inne środki, takie jak przerywalne umowy dostaw, pierwszeństwa przed inwestycjami zwiększającymi zdolność wytwórczą, jeżeli te pierwsze działania są najbardziej skuteczną i opłacalną opcją, z uwzględnieniem pozytywnego wpływu na środowisko wynikającego ze zmniejszonego zużycia energii oraz kwestii dotyczących bezpieczeństwa dostaw i związanych z tym kosztów dystrybucji energii”.

15. Niemniej regulacjami wynikającymi z pakietu energetyczno-klimatycznego, które w największym stopniu zmieniły zasady działania rynku energetycznego w państwach członkowskich UE, były regulacje promujące energetykę opartą na źródłach odnawialnych, zawarte w dyrektywie 2009/28. Rozwój podsektora OZE w istotnym stopniu zmienił zasady działania na każdym etapie dostarczania energii od jej wytwarzania, przez przesył i dystrybucję, aż po sprzedaż odbiorcom końcowym. Przyjęcie komentowanej dyrektywy stanowiło emanację realizacji ambitnych celów ilościowych określanych w skrócie 3 x 20% – oznaczających 20-procentową redukcję emisji gazów cieplarnianych w stosunku do poziomu z 1990 r., 20-procentowe zmniejszenie zużycia energii (rozumiane jako poprawa efektywności energetycznej) oraz 20-procentowy udział energii ze źródeł odnawialnych w strukturze wytwarzania. Jednocześnie w przyjętych regulacjach (dyrektywa 2009/28) podkreśla się także, że jednym z głównych celów nałożonych na państwa limitów produkcji energii w źródłach odnawianych jest zagwarantowanie pewności dla inwestorów i zachęcanie do ciągłego rozwijania technologii, które wytwarzają energię ze wszystkich rodzajów źródeł odnawialnych. Jak podkreślono w preambule tej dyrektywy, „dla osiągnięcia celów niniejszej dyrektywy niezbędne jest, aby Wspólnota i państwa członkowskie poświęciły znaczącą ilość środków finansowych na badanie i rozwój technologii opierających się na odnawialnych źródłach energii”. Z uwagi na korzyści płynące z szybkiego zastosowania energii ze źródeł odnawialnych oraz z uwagi na jej zrównoważony charakter i korzystny wpływ na środowisko przyjęto założenie, że państwa członkowskie powinny tak kształtować prawodawstwo, aby dawać pierwszeństwo w budowie odnawialnym źródłom energii, realizującym cele związane z ochroną środowiska i zmianami klimatycznymi, zwłaszcza w porównaniu z instalacjami wytwarzającymi energię ze źródeł nieodnawialnych.

16. Instrumenty ochrony środowiska w regulacjach polskich w odniesieniu do sektora energetycznego są mocno zakotwiczone w prawie międzynarodowym, w tym w prawie unijnym, instrumenty zaś w prawie krajowym stanowią w zasadzie tylko wdrożenie mechanizmów i celów prawa unijnego i międzynarodowego (zob. szerzej M. Stoczkiewicz, Prawne instrumenty..., s. 126-134; Z. Muras, Systemy wsparcia wytwarzania energii elektrycznej w źródłach odnawialnych i kogeneracji – aspekty prawne instrumentów ekonomicznych [w:] Czynnik energia w polityce gospodarczej, red. J. Tarajkowski, Poznań 2010, s. 243-293; Z. Muras, Polityka UE i Polski..., s. 9 i n.; Z. Muras, Support systems for the production of agricultural biogas and electricity in renewable and co-generation sources in Poland, „Rynek Energii” 2011/3, s. 127 oraz Z. Muras, Systemy wsparcia bezpośredniego źródeł odnawialnych i kogeneracyjnych – wczoraj, dziś, jutro [w:] Wybrane węzłowe zagadnienia współczesnego prawa energetycznego, red. A. Walaszek-Pyzioł, Kraków 2012, s. 341-355). Zagadnienia dotyczące ochrony środowiska są postrzegane jako jedne z najistotniejszych zagadnień współczesnego społeczeństwa i zostały zatem również w prawie krajowym podniesione do norm rangi konstytucyjnej. Zgodnie z art. 74 Konstytucji RP władze publiczne są zobowiązane do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, ochrony środowiska i wspierania działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. W poczet regulacji dotyczących ochrony środowiska i wsparcia źródeł odnawialnych należy zaliczyć te wszystkie przepisy, które odnoszą się choćby pośrednio do poprawy środowiska naturalnego, jak np. przepisy dotyczące systemów wsparcia wykorzystania źródeł odnawialnych i kogeneracyjnych oraz wytwarzania biogazu rolniczego, a także efektywności energetycznej. Zakres unormowań określony we wskazanych powyżej przepisach powoduje, że zasada ta jest skierowana do wszystkich podmiotów objętych regulacją ustawy, a zatem do organów władzy publicznej, przedsiębiorstw energetycznych oraz użytkowników paliw i energii. Co oczywiste, zakres regulacji dotyczących ochrony środowiska naturalnego nie jest limitowany normami dotyczącymi sektora paliw i energii, ale ze względu na jego niekwestionowany wpływ na stan środowiska naturalnego stanowi istotną część tych regulacji.

17. Stosowane w prawie krajowym instrumenty ochrony środowiska w sektorze energetycznym w dużej mierze stanowią wdrożenie do prawa krajowego celów i instrumentów prawnych Unii Europejskiej lub zobowiązań międzynarodowych. Do podstawowych regulacji krajowych mających bezpośredni wpływ na sektory energetyczne należy:

18. Warto także zauważyć, że wsparcie rozwoju odnawialnych źródeł energii jest postrzegane jako ważne zagadnienie zarówno w wymiarze prawnym, jak i politycznym. Wiele miejsca poświęca mu obowiązująca „Polityka energetyczna Polski do 2030 roku”. Podobnie projekt „Polityki energetycznej Polski do 2050 roku” (wersja 6.08.2015 r.) poświęca tej tematyce sporo miejsca, wskazując ją jako jeden z podstawowych celów do realizacji. Jako główny cel założeń do polityki energetycznej do 2050 r. przyjęto „Tworzenie warunków dla stałego i zrównoważonego rozwoju sektora energetycznego, przyczyniającego się do rozwoju gospodarki narodowej, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz zaspokojenia potrzeb energetycznych przedsiębiorstw i gospodarstw domowych. Tak rozumiany cel ma być realizowany m.in. poprzez ograniczenie oddziaływania energetyki na środowisko obejmującej „działania powodujące zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych, obniżenie emisji zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby, a także zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii”.

19. W ostatnich latach pojawiła się inicjatywa realizowania na poziomie Wspólnoty do pewnego stopnia zunifikowanej polityki energetycznej w ramach tzw. unii energetycznej. Unia energetyczna ma się stać polem do zacieśnionej współpracy, której rezultatem powinno być zapewnianie, przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa energetycznego, niedrogiej i zrównoważonej energii, której sprzedaż ma się odbywać na konkurencyjnym rynku. Niewątpliwie inicjatywa ta wiąże się również z tym, że okres, na który zostały przyjęte zobowiązania w dyrektywie 2009/28, w szczególności zobowiązania wynikające z tzw. krajowych celów ogólnych, dobiega końca, a instytucje unijne nie rezygnowały z kroków mających uczynić z Unii Europejskiej lidera w dziedzinie redukcji emisji. Kluczowym elementem tego procesu było przedstawienie przez Komisję 30.11.2016 r. regulacji zbiorczo nazywanych pakietem zimowym.

20. Pakiet zimowy zaproponował kompleksową regulację wszelkich aspektów dotyczących rynku energii i miejsca w nim instalacji OZE. Konstruuje on w pewnym sensie strategię promowanej inicjatywy, jaką jest unia energetyczna, i wskazuje na jej podstawowe filary, włączając w nie dekarbonizację, efektywność, innowacje i oczywiście odnawialne źródła energii. Uzasadniając propozycję pakietu zimowego, Komisja wskazywała na konieczność utrzymania konkurencyjności gospodarki unijnej na odpowiednim poziomie poprzez rozwój czystej energii, redukcję subsydiów dla źródeł węglowych sprzyjających emisjom oraz decentralizację wytwarzania energii elektrycznej i aktywne uczestnictwo zarówno w rynku systemów DSR, jak i magazynów. Pełne wdrożenie zaproponowanych zmian ma doprowadzić do rozpoczęcia wielu inwestycji, które z kolei staną się siłą napędową gospodarek państw członkowskich. Akty wchodzące w skład pakietu zimowego nie tylko stworzyły podstawy do zarządzania unią energetyczną, proponując przyjęcie rozporządzenia Parlamentu i Rady w sprawie zarządzania unią energetyczną (EU Governance), ale także zawierały w sobie propozycje zmiany rozporządzenia dotyczącego wewnętrznego rynku energii, dyrektywy 2012/27, dyrektywy 2010/31, czy w końcu komentowanej dyrektywy 2009/28 (projekt dyrektywy będzie dalej nazywany „dyrektywa OZE II”). Konieczność wdrożenia nowych przepisów dyrektywy OZE II jest przewidziana na 1.01.2021 r.

21. Dyrektywa OZE II stanowi jeden z ważniejszych elementów całego pakietu zimowego. Rozwój technologii OZE Komisja łączy ze wzrostem gospodarczym, inwestycjami czy tworzeniem nowych miejsc pracy. Zauważa ona również potrzebę wprowadzenia nowych ram i regulacji mobilizujących członków Unii Europejskiej do podjęcia dalej idących starań, przekładających się na udział energii odnawialnej w całkowitym zużyciu. Według Komisji pojawiło się zagrożenie pogłębiania się dysproporcji pomiędzy miarą działań na rzecz realizacji unijnych celów w obszarze klimatu państw na tym polu przodujących, a pozostałych członków UE. Odnotowano także znaczący spadek udziału UE w nowych inwestycjach w OZE w skali globalnej. Udział ten jeszcze w roku 2010 wynosił 50%, zmniejszając się aż do 18% w roku 2016. Kluczową kwestią w tym kontekście jest przyjęcie nowych zobowiązań w zakresie procentowego udziału energii odnawialnej w zużyciu energii w UE do 2030 r., który wynosi 27%. Poziom ten jest poziomem minimalnym, wynikającym z ustaleń poczynionych w ramach porozumienia paryskiego z 2015 r. Sam charakter tego poziomu jest już jednak w nowej dyrektywie inny. Do tej pory państwa członkowskie w celu realizacji 20-procentowego udziału na podstawie dyrektywy 2009/28 przyjmowały na poziomie krajowym prawnie wiążące cele, których realizacja podlegała weryfikacji. Ich rozmiar zależał od poszczególnych potencjałów państw członkowskich i zastanego w przedmiotowej dziedzinie stanu. Obecnie, w nowej dyrektywie pułap 27% został wyznaczony na poziomie unijnym, brakuje tym samym ustalonych z góry obligatoryjnych i indywidualnych wytycznych na poziomie krajowego miksu energetycznego. Jest to dość znacząca zmiana, zwłaszcza jeżeli się uwzględni wyniki badania RES REFIT Evaluation Study, w którym to narzucone z góry krajowe cele zostały uznane za główną siłę napędową polityki w dziedzinie odnawialnej energii (zob. tak S. Radzicka, Analiza regulacji projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych z 30 listopada 2016 r. – w zbiorach autorów).

22. Dyrektywa OZE II, mimo braku określenia wiążących celów ogólnych dla państw członkowskich, nie zrezygnowała z monitorowania postępu poszczególnych krajów w zakresie wzrostu udziału energii OZE w miksie wytwarzania krajowego. Monitorowanie to będzie się odbywało w ramach wypełniania zadań przez specjalnie powołany organ unii energetycznej. Wszystkie państwa będą miały również możliwość podjęcia się realizacji celów jeszcze bardziej ambitnych i wykraczających poza ramy unijnej strategii. Zgodnie z nowo sformułowanym art. 3 dyrektywy OZE II oraz artykułami 3-5 projektu rozporządzenia EU Governance wkład poszczególnych państw w wypełnienie wiążącego celu unijnego będzie ustalany w zintegrowanych planach krajowych i przedstawiany Komisji. Ustalając jego rozmiar, państwo członkowskie będzie musiało się posłużyć wieloma czynnikami, w tym potencjałem gospodarczym, ograniczeniami geograficznymi czy poziomem połączeń międzysystemowych. Zintegrowane plany krajowe obejmujące okres 10-letni mają dostarczyć informacji na temat wdrożonych procedur i środków umożliwiających realizację założeń. Są one traktowane jako pomoc w zapewnieniu transparentności i możliwości monitorowania postępów.

23. Dyrektywa OZE II zachowuje możliwość stosowania środków wsparcia, w tym operacyjnego dla instalacji OZE. Zasady udzielania takiego wsparcia finansowego zostały przedstawione w art. 4 dyrektywy OZE II. Zasady te mają doprowadzić do pewnego rodzaju racjonalizacji wydatków i udzielania tego typu instalacjom pomocy w najmniejszym stopniu ingerującej w rynek. Naturalnie, udzielane wsparcie musi być zgodne z zasadami dotyczącymi pomocy publicznej, jednak na gruncie nowych przepisów jest kładziony nacisk na przyznawanie wsparcia na rzecz energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w sposób otwarty, przejrzysty, konkurencyjny, niedyskryminujący i racjonalny pod względem kosztów. Wzmocnienie gry popytu i podaży oraz chęć większego uzależnienia działań podmiotów operujących na rynku od sygnałów cenowych stało się uzasadnieniem wprowadzonych reform. Zmienione zasady odnoszące się do wsparcia OZE mają przywrócić w wielu miejscach w Unii Europejskiej zaufanie inwestorów i dać im komfort podejmowania decyzji inwestycyjnych na lata 2021-2030 (zob. tak S. Radzicka, Analiza...).

24. Artykułem 6 dyrektywy OZE II wprowadzono zakaz modyfikowania przyjętego modelu wsparcia źródeł odnawialnych, z wyłączeniem sytuacji uzasadniających dokonanie zmian o charakterze niezbędnym, czy też zmian nienaruszających praw już przyznanych i niewpływających negatywnie na aspekty finansowe poczynionych inwestycji. Powyższe wynikało z konstatacji o zbyt częstych zmianach systemów wsparcia w państwach członkowskich, co powodowało niepewność inwestycyjną i stanowiło barierę rozwoju omawianych źródeł. Zaproponowane regulacje mają skutecznie przyczynić się do częstszego podejmowania inwestycji oraz efektywnego szacowania kosztów, ryzyka i stopy zwrotu. Wpływ na to będzie miała również konieczność publicznego udostępniania planowanego podziału wsparcia w 3-letnich perspektywach, włączając w to informacje na temat ilości mocy, która zostanie objęta wsparciem, czy wielkości przewidywanego budżetu.

25. Kolejną tendencją nowych przepisów jest przejście od promocji działań indywidualnych na bardziej kolektywne. Podstawą współpracy państw członkowskich na rzecz klimatu mają się stać inicjatywy oparte na partnerstwie, wykraczające poza obszar danego państwa i mające charakter transgraniczny. Idea ta znalazła swoje odzwierciedlenie również na polu regulacji systemów wsparcia, czyniąc je bardziej otwartymi na podmioty zagraniczne. Zgodnie z złożeniami art. 5 dyrektywy OZE II Państwa członkowskie otwierają systemy wsparcia dla energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych dla wytwórców w innych państwach członkowskich. Instalacje ulokowane w innych państwach UE mają mieć w latach 2021–2025 zagwarantowane wsparcie dla co najmniej 10% mocy nieobjętych nim dotychczas, a w latach 2026–2030 poziom ten wzrośnie do 15%. Ma się to odbywać na drodze m.in. wspólnych przetargów czy organizacji wspólnych systemów wsparcia. Jakkolwiek taki element uczestnictwa mocy transgranicznych jest jednym z kluczowych w procesie budowania i umacniania europejskiego rynku energii, jednak jego rzeczywista realizacja może napotkać wiele problemów. Uczestnictwo to, mimo że mające charakter obowiązkowy, ze względu na niedostateczną rozbudowę połączeń transgranicznych może nie być w praktyce osiągalne, a przynajmniej nie na sztywnych poziomach ustalonych nowymi przepisami (zob. tak. S. Radzicka, Analiza...).

26. W ramach procesu „urynkowienia” zasad, na których opiera się działalność wykorzystująca do produkcji energii technologie OZE, Komisja zaproponowała zniesienie pierwszeństwa dostępu do sieci (priority access) takim jednostkom, zagwarantowane wcześniej art. 16 ust. 2 lit. b dyrektywy 2009/28. Zaproponowano również ograniczenie zasady priorytetowego dysponowania (priority dispatch) jednostkami wytwórczymi, choć akurat te regulacje znajdują swoje odzwierciedlenie we wchodzącym w skład pakietu zimowego projekcie rozporządzenia Parlamentu i Rady w sprawie wewnętrznego rynku energii elektrycznej.

27. Komisja dokonała również oceny postępów państw członkowskich w zakresie usprawnienia procedur i minimalizowania biurokracji, z którą stykały się podmioty inwestujące w energetykę ze źródeł odnawialnych. Komisja, powołując sie na analizy zrealizowane w ramach programu REFIT, wskazała, że powyższy cel nie został osiągnięty w satysfakcjonującym stopniu. Szczególnie zasugerowano uproszczenie i skrócenie czasu trwania procedur związanych z pozyskiwaniem koncesji i niezbędnych przy tego rodzaju działalności pozwoleń. Skomplikowanie tych postępowań jest głównym problemem powstającym przy realizacji inwestycji. Efekty, zgodnie z nowymi regulacjami, ma przynieść utworzenie co najmniej jednego administracyjnego punktu kontaktowego. Punkty te mają być odpowiedzialne za wsparcie inwestora w procesie udzielania niezbędnych zezwoleń poprzez koordynacje tych procesów i wsparcie informacyjne. Czas trwania postępowania o udzielenie zezwolenia na budowę i eksploatację obiektów i powiązanej infrastruktury sieci przesyłowej i dystrybucyjnej do celów wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych ma nie przekraczać 3 lat. Dyrektywa OZE II wymaga także, aby państwa członkowskie usprawniły proces tzw. repoweringu, tj. pozyskiwania zgody na rozbudowę źródła energii w istniejących elektrowniach wykorzystujących odnawialne źródła energii. Taka zgoda powinna zostać wydana w ciągu roku od dnia złożenia wniosku.

28. Istotne zmiany dosięgnęły także biomasy, gdyż projektowane przepisy znacząco redukują możliwości produkcji energii z biomasy jako energii z odnawialnego źródła. Instalacje o mocy równej lub przekraczającej 20 MW zostały uznane za odnawialne źródła energii pod warunkiem zastosowania wysokosprawnej kogeneracji, co za tym idzie, tylko takim jednostkom będzie się należeć publiczne wsparcie. Założenia te mogą również budzić wątpliwości co do zapewnienia stosowania zasady neutralności technologicznej i prawa do kształtowania miksu energetycznego przez państwa członkowskie, zagwarantowanego art. 194 TFUE. Przyjmowane na jego podstawie środki nie mogą bowiem naruszać prawa państwa Unii Europejskiej „do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię...” (tak również S. Radzicka, Analiza...).

29. Cały kompleks regulacji zaproponowanych pakietem zimowym stanowi uzupełniającą się i powiązaną ze sobą całość mającą dać rezultat w postaci zintegrowanego rynku energii. Z kolei nowa dyrektywa OZE II ma zapewnić Unii Europejskiej pozycję lidera w dziedzinie technologii OZE. Unia ma się stać przykładem gospodarki niskoemisyjnej, napędzanej dynamizmem inwestycji, w której zasady rynkowe stanowią główną bazę. Cel ten jest widoczny nie tylko w samej dyrektywie OZE II, ale w każdych z innych aktów pakietu zimowego, zwłaszcza w nowelizowanym rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wewnętrznego rynku energii elektrycznej. Tam również akcentuje się potrzebę większej integracji OZE z rynkiem. Mimo to zapisy pakietu zimowego, a tym samym dyrektywy OZE II zostały przez wielu uznane za zbyt zachowawcze. Projektowanym przepisom zarzuca się brak konkretnych rozwiązań mających w sposób jednoznaczny zapewnić unijną transformację oraz pozostawienie zbyt wielu kwestii do rozstrzygnięcia państwom członkowskim. Pod znakiem zapytania pozostaje także skuteczność przyjęcia założeń zwiększania udziału OZE na poziomie UE, bez narzucania wiążących udziałów w krajowym miksie energetycznym. Bez wątpienia jednak zarówno przepisy dyrektywy OZE II, jak i pozostałe akty zaproponowane pakietem zimowym są kolejnym ważnym krokiem zmierzającym ku stworzeniu bardziej urynkowionych zasad działalności technologii wytwarzania energii odnawialnej i rynku, w którym coraz mniejsze znaczenie mają geograficzne podziały i państwowe granice.

30. Warto także przypomnieć, że dyrektywy wiążą jedynie co do celu, pozostawiając, co do zasady, państwom członkowskim swobodę osiągnięcia tego celu (zob. art. 288 TFUE, zgodnie z którym: „W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej”. Ponadto, zgodnie z jednolitym poglądem zarówno doktryny, jak i orzecznictwa, implementując dyrektywę, państwo członkowskie nie może wprowadzać ograniczeń lub obowiązków jedynie w zakresie minimalnych wymogów dyrektywy, natomiast może zawsze określić cele ambitniejsze niż wyznacza sama dyrektywa.

31. Dyrektywa 2009/28 została implementowana do prawa polskiego. Została także zweryfikowana prawidłowość dokonanego minimalnego zakresu implementacji. Warto bowiem przypomnieć, że Unia Europejska ma mechanizmy, których celem jest zapewnienie, iż dyrektywy są w należyty sposób i w odpowiednich terminach transponowane do prawa krajowego. Jest to system postępowań sankcyjnych mogących zakończyć się nałożeniem na niesubordynowane państwo członkowskie wysokich kar finansowych. Kompetencję do weryfikacji prawidłowości implementacji ma Komisja. Należy zatem wskazać, że Komisja badała już sposób implementacji przedmiotowej dyrektywy przez Polskę, czego konsekwencją było wniesienie do TSUE sprawy o sygnaturze C-320/13, mającej na celu wymierzenie Polsce okresowej kary pieniężnej za brak prawidłowej transpozycji dyrektywy. Jak wskazywano w skardze Komisji, zarzuty dotyczące prawidłowej implementacji dyrektywy dotyczyły braku transpozycji przepisów: art. 13 ust. 2, 4, 5 i 6, art. 14 ust. 2, 5 i 6, art. 17 ust. 3-5 i art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28. Postanowieniem Prezesa TS z 30.03.2015 r. sprawa C-320/13 wniesiona przeciwko Polsce została wykreślona, ponieważ Komisja zdecydowała się wycofać skargę. Tym samym Komisja przyznała, że Polska prawidłowo wdrożyła dyrektywę 2009/28 w całości.

32. Niemniej wycofanie przez Komisję skargi w sprawie C-320/13 można postrzegać za uznanie prawidłowej transpozycji przez Polskę dyrektywy 2009/28 do krajowego porządku prawnego, ale tylko w stanie prawnym ocenianym przez Komisję. Późniejsze zmiany w prawie krajowym, które dotyczą materii regulowanej w dyrektywie 2009/29, nie mogą korzystać z takiego domniemania. Takie zmiany nastąpiły chociażby poprzez zmiany ustawy o odnawialnych źródłach energii czy uchwalenie ustawy z 20.05.2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. poz. 961 ze zm.).

33. W tym kontekście, opisując potencjalny wpływ omawianej dyrektywy na stosowanie prawa w Polsce, zasadne jest omówienie nie tylko zasady skutku pośredniego dyrektywy, lecz także zarówno skutku bezpośredniego, jak i zasady pierwszeństwa. Każda z nich może bowiem mieć zastosowanie w Polsce w czasie obowiązywania dyrektywy 2009/28.

34. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa w przypadku sprzeczności normy prawnej zawartej w przepisie aktu prawa unijnego z normą prawną uregulowaną w przepisie aktu prawa krajowego dochodzi do niestosowalności przepisu krajowego. Akt prawa krajowego nie zostaje uchylony, a jedynie nie jest stosowany (szerzej o zasadzie pierwszeństwa zob. np. A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, t. 1, Warszawa 2010, s. 134-153). Nie ma przy tym znaczenia miejsce aktu krajowego w hierarchii źródeł prawa państwa członkowskiego. Wszystkie organy państwa członkowskiego (w tym sądy) są zobowiązane do zastosowania zasady pierwszeństwa z urzędu. Zasada pierwszeństwa w pełni obowiązuje zarówno w przypadku sporów pomiędzy jednostkami, jak i sporów w relacji pomiędzy jednostką a państwem (zob. wyrok TS z 19.01.2010 r., C-555/07, Kücükdeveci, EU:C:2010:21, pkt 44-56). Wszystkie przepisy dyrektywy 2009/28 są objęte zasadą pierwszeństwa. Akt prawa Unii Europejskiej ma pierwszeństwo zarówno w stosunku do aktów prawa krajowego przyjętych przed nim, jak i po nim (zob. np. wyrok TS z 9.03.1978 r., C-106/77, Simmenthal, EU:C:1978:49, pkt 21). Obowiązująca dyrektywa „chroni” więc w swoim zakresie jednostkę przed ewentualnym przyjęciem przez państwo członkowskie nowego aktu prawnego zawierającego negatywne dla niej przepisy, które są niezgodne z dyrektywą (tak R. Maruszkin, Obowiązywanie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych – w zbiorach autorów).

35. Skutek bezpośredni polega na możliwości powołania się przez jednostkę na przepis zawarty w akcie prawa Unii Europejskiej w celu przyznania tej jednostce prawa, którego źródło nie znajduje się w akcie prawa krajowego (szerzej o zasadzie skutku bezpośredniego zob. np. M. Szpunar, Bezpośredni skutek prawa wspólnotowego – jego istota oraz próba uporządkowania terminologii, EPS 2005/2, s. 4-17). Dyrektywa (jako akt prawa unijnego) powinna mieć skutek bezpośredni, jeżeli są spełnione warunki bezwarunkowości, przejrzystości i precyzyjności, ponieważ jest to jeden z najlepszych środków gwarantowania, że państwa członkowskie będą poprawnie implementować dyrektywy (zob. wyrok TS z 5.04.1979 r., 148/78, Ratti, EU:C:1979:110, pkt 21). Z praktycznego punktu widzenia instytucja prawna skutku bezpośredniego ma największe znaczenie w przypadku braku lub niepoprawnej implementacji dyrektywy przez państwo członkowskie (zob. wyrok TS z 5.10.2004 r., sprawy połączone od C-397/01 do C-403/01, Pfeiffer i in., EU:C:2004:584, pkt 103). W takim przypadku jednostka może być faktycznym beneficjentem dyrektywy pomimo naruszenia przez państwo członkowskie prawa unijnego poprzez niedochowanie obowiązku implementacji dyrektywy (tak R. Maruszkin, Obowiązywanie...). W przypadku prawidłowej implementacji dyrektywy instytucja skutku bezpośredniego jest dla jednostki mniej istotna, ponieważ w celu realizacji swoich praw może się ona powołać na akt prawa krajowego.

36. Zgodnie z zasadą skutku pośredniego (w doktrynie zwanego też wykładnią prounijną czy wykładnią zgodną) organ państwa członkowskiego (w tym sąd), stosując prawo krajowe, musi przy dokonywaniu jego interpretacji uwzględnić całość norm prawa krajowego i na podstawie uznanych w porządku krajowym metod wykładni uczynić wszystko, by możliwie w jak najszerszym zakresie interpretować je w świetle treści i celów danej dyrektywy, tak by doprowadzić do osiągnięcia zamierzonego przez nią skutku (zob. wyrok TS z 19.04.2016 r., C-441/14, Dansk Industri (DI), EU:C:2016:278, pkt 30, pkt 31; szerzej o zasadzie skutku pośredniego zob. A. Sołtys, Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym jako instrument zapewnienia efektywności prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2015). Źródło prounijnej wykładni dyrektyw można odnaleźć m.in. w obowiązku państw członkowskich: do lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), do osiągnięcia rezultatu przewidzianego przez dyrektywę (art. 288 ak. 3 TFUE) oraz do przyjęcia wszelkich środków prawa krajowego, niezbędnych do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii Europejskiej (art. 291 ust. 1 TFUE) (zob. wyrok TS z 16.09.2010 r., C-149/10, Zoi Chatzi, EU:C:2010:534, pkt 42 i 43).

37. Na krajowych organach (sądowych i administracyjnych) ciąży obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym, tak aby doprowadzić do zgodności celów dyrektywy, a nie jedynie zgodności formalnej, i niezależnie od tego, czy przepisy krajowe zostały wydane przed czy po wejściu w życie dyrektywy. Wykładnia prounijna nie ogranicza się przy tym do aktów prawa krajowego wydanych w celu implementacji dyrektywy, a sąd krajowy powinien brać pod uwagę całość norm prawa krajowego dla oceny tego, w jaki sposób mogą być stosowane, aby nie osiągnąć rezultatu sprzecznego z celem dyrektywy (zob. wyrok w sprawach połączonych od C-397/01 do C-403/01, Pfeiffer i in., pkt 114-118; M. Safjan, O różnych metodach oddziaływania horyzontalnego praw podstawowych na prawo prywatne, PiP 2014/2, s. 21 i n.).

38. W przypadku zasady skutku pośredniego podstawą rozstrzygnięcia sądu krajowego są odpowiednio zinterpretowane przepisy prawa krajowego, tak więc może ona prowadzić do nałożenia na jednostkę obowiązku i nie wymaga spełnienia przez akt prawa unijnego warunków jasności, precyzyjności i bezwarunkowości (zob. wyrok TS z 24.06.2010 r., C-98/09, Sorge, EU:C:2010:369, pkt 49-55).

39. Należy jednak wskazać, że wymóg dokonywania wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem Unii Europejskiej ma pewne granice. Spoczywający na organie państwa członkowskiego obowiązek odniesienia się do prawa unijnego przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu odpowiednich przepisów prawa krajowego jest bowiem ograniczony m.in. przez ogólne zasady prawa i nie może służyć jako podstawa dla dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (szerzej zob. opinia rzecznika generalnego w sprawie C-441/14, Dansk Industri (DI), pkt 67). W kontekście dyrektywy 2009/28 mniej istotne są inne ograniczenia skutku pośredniego, takie jak niedopuszczalność pogorszenia sytuacji jednostki w postępowaniu karnym (zob. tak R. Maruszkin, Obowiązywanie...).

40. W przypadku braku polskich przepisów sprzecznych z dyrektywą 2009/28 oraz prawidłowej implementacji tej dyrektywy do polskiego porządku prawnego to właśnie zasada skutku pośredniego ma największe znaczenie praktyczne (wydaje się również, że Trybunał Sprawiedliwości w swoim nowszym orzecznictwie preferuje zastosowanie zasady skutku pośredniego przed zasadą pierwszeństwa oraz zasadą skutku bezpośredniego; por. np. wyrok TS z 24.01.2012 r., C-282/10, Dominguez, EU:C:2012:33, pkt 23).

41. Zasadniczo przygotowanie czytelnika do prowadzenia takiej właśnie wykładni jest głównym zadaniem, jakie postawili sobie autorzy niniejszego komentarza. Staraliśmy się przybliżyć przede wszystkim sens i cel regulacji zawartych w dyrektywie 2009/28, dodajmy, redagowanych czasami w sposób niezwykle skomplikowany i niejasny. Zresztą niejasne i skomplikowane są również przepisy polskiego prawa, które transponują ją do krajowego porządku prawnego. Prowadzi to do wielu interpretacyjnych wątpliwości, które czasami będzie łatwiej rozwiązać poprzez odwołanie się do przepisu, który regulacją tą miał być transponowany. Dodajmy jeszcze, że znaczenie dyrektywy 2009/28 wykracza poza okres jej obowiązywania. Będzie miała ona znaczenie tak długo, jak długo będą trwały sprawy i spory powstałe w okresie jej obowiązywania.

42. Komentarz jest pierwszą tego typu publikacją na polskim rynku i jedną z niewielu na rynku europejskim. Wypełnienie tej luki wydaje się potrzebne ze względów praktycznych.