Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII

Kodeks postępowania administracyjnego został uchwalony ponad pół wieku temu – w odmiennej rzeczywistości społecznej, ustrojowej i prawnej. Był on wiele razy zmieniany, co więcej, w latach dziewięćdziesiątych XX wieku została podważona sama idea kodyfikacji postępowania administracyjnego wskutek uchwalenia ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.). W wielu innych ustawach wprowadzano szczególne rozwiązania proceduralne, ograniczające zakres lub modyfikujące sposób stosowania przepisów Kodeksu. Nie wnikając w zasadność wprowadzania tych regulacji, należy stwierdzić, że unormowania zawarte w Kodeksie pozostają punktem odniesienia dla innych regulacji postępowań przed organami administracji publicznej. Jest to widoczne zarówno na poziomie regulacji ustawowej, ze względu na odesłania do przepisów Kodeksu, jak i na poziomie stosowania prawa procesowego oraz na poziomie refleksji teoretycznej. Dokonuje się porównania rozwiązań kodeksowych z rozwiązaniami pozakodeksowymi, wskazuje się na potrzebę stosowania przepisów Kodeksu przez analogię w sprawach nieunormowanych przez przepisy szczególne. Tak istotna rola Kodeksu jest wynikiem przekonania, że jest on regulacją uniwersalną i nowoczesną, określającą relacje między administracją publiczną a podmiotami administrowanymi w sposób racjonalny i odpowiadający oczekiwaniom oraz wymogom ustrojowym.

Kodeks postępowania administracyjnego został uchwalony z zamiarem stworzenia procedury administracyjnej opartej na postulacie „harmonijnej współpracy organu administracji i jednostki administrowanej w procesie wykonywania zadań administracji” (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 4–5). Sposób rozumienia funkcji Kodeksu uległ zmianie jeszcze w czasach ustroju socjalistycznego – deklarowano w 1980 r. [zob. R. Orzechowski, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego. Założenia i zakres, Warszawa 1981, s. 6; K. Świtała [w:] J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 12], że u podstaw nowelizacji Kodeksu oraz powołania sądownictwa administracyjnego leżały trzy podstawowe cele:

Należy także podkreślić znaczenie powołania w 1980 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oczekiwano, że jego orzecznictwo przyczyni się, między innymi, do ujednolicenia wykładni prawa administracyjnego oraz udoskonalenia funkcjonowania organów administracji.

Warunki społeczne i ustrojowe, w jakich uchwalono Kodeks postępowania administracyjnego, uległy radykalnej zmianie po 1990 r. Kodeks był dostosowywany do zmienianej struktury organizacji administracji publicznej, toczyła się także burzliwa dyskusja na temat zakresu zmian Kodeksu związanych z wprowadzeniem dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, poszukiwano możliwości udoskonalenia przepisów proceduralnych w dotychczasowych dziedzinach poddanych reglamentacji administracyjnoprawnej oraz kształtowano procedurę w nowych działach prawa administracyjnego. Zaowocowało to licznymi zmianami przepisów Kodeksu. Równolegle następowały zmiany w kulturze prawnej. Konstytucjonalizacja oraz europeizacja nie ominęły prawa postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu zostały poddawane reinterpretacji ze względu na przepisy Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. oraz standardy europejskiego prawa publicznego, w czym się mieszczą także prawa człowieka. Przesłanką zmian Kodeksu jest również informatyzacja administracji publicznej. Nie wszystkie zmiany Kodeksu są jednak oceniane pozytywnie (zob. zwłaszcza J.P. Tarno, Psucie Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., Lublin 2010, s. 847–855).

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie kolejna doniosła nowelizacja Kodeksu. Głównym celem zmian jest przyspieszenie postępowania administracyjnego. Wprowadzone zmiany, w szczególności milczące załatwienie sprawy, postępowanie uproszczone oraz nakaz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, mają sprawić, że postępowanie administracyjne stanie się nie tylko szybsze i sprawniejsze, ale i bardziej przyjazne dla obywateli. Na pracownikach administracji, świadomych oczekiwań społecznych, spoczywa obecnie coraz większa odpowiedzialność za stosowanie coraz bardziej złożonych przepisów.

Zamiarem Autora niniejszego komentarza było przygotowanie opracowania pomocnego pracownikom administracji oraz osobom załatwiającym swoje sprawy w urzędach, pozwalającego im na uzyskanie orientacji na temat sposobu stosowania przepisów Kodeksu w praktyce. Punktem wyjścia do formułowania tez komentarza stało się zatem orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Niekwestionowaną wartością orzecznictwa jest to, że przedstawia ono tzw. prawo w działaniu, tj. wskazuje, w jaki sposób rozumiana jest norma prawa administracyjnego przez organy administracji stosujące prawo oraz przez sądy administracyjne kontrolujące proces stosowania prawa. Orzecznictwo to nie zawsze jest jednolite, jak też nie zawsze jest akceptowane w literaturze przedmiotu. Należy także zauważyć, że niektóre unormowania Kodeksu rzadko były przedmiotem rozstrzygnięć sądowych. Również liczne nowelizacje Kodeksu powodują dezaktualizację poglądów prawnych formułowanych w orzecznictwie.

Przedstawienie w sposób wyczerpujący wszystkich problemów powstających na tle przepisów Kodeksu nie jest możliwe. Celem Autora jest więc przede wszystkim dostarczenie osobom zainteresowanym informacji, w jaki sposób przepisy Kodeksu wyznaczają w praktyce polskiej administracji publicznej relacje między organami administracji a podmiotami administrowanymi (stronami i innymi uczestnikami postępowania) w toku postępowania administracyjnego.