Ofiarska Małgorzata, Ofiarski Zbigniew, Fundusz Dróg Samorządowych. Komentarz

Z chwilą wejścia w życie ustawy z 23.10.2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych dokonano istotnych zmian w realizowanej dotychczas koncepcji wspierania poprawy stanu lokalnej infrastruktury drogowej zarządzanej przez jednostki samorządu terytorialnego. W latach 2009–2018 realizowano wieloletnie specjalne programy rządowe, których celem było finansowe wspieranie budowy i remontów dróg lokalnych. Podstawę do wprowadzenia tych programów stanowiły znowelizowane w 2008 r. przepisy art. 42 ust. 2 oraz 9 i 10 ustawy z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego . Jednostki samorządu terytorialnego mogły ubiegać się o dotacje celowe z budżetu państwa przeznaczone na przebudowę, budowę lub remonty dróg powiatowych i gminnych. Uznano, że poprawa stanu infrastruktury technicznej i społecznej, w tym stanu technicznego istniejącej infrastruktury drogowej, powinna być jednym z priorytetów Strategii Rozwoju Kraju 2007–2015. Ostatecznie przygotowano i zrealizowano trzy programy wieloletnie, które nazwano „Narodowymi Programami Przebudowy Dróg Lokalnych” (odpowiednio w latach 2008–2011, 2012–2015 oraz 2016–2019). Przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego dotacje celowe miały umożliwiać wykonywanie na drogach lokalnych prac przyczyniających się do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz podnoszenia atrakcyjności gospodarczej terenów poprzez tworzenie powiązań sieci dróg powiatowych i gminnych z siecią dróg wojewódzkich i krajowych. W rezultacie zakładano zwiększenie dostępności lokalnych ośrodków gospodarczych .

W pierwszym programie wieloletnim, realizowanym w latach 2008–2011, z budżetu państwa przekazano 3 mld zł w formie dotacji celowych , a jednostki samorządu terytorialnego zaangażowały łącznie 3 mld zł w postaci wkładów własnych. W drugim programie wieloletnim, realizowanym w latach 2012–2015, przekazano z budżetu państwa dotacje celowe w łącznej kwocie 3,2 mld zł . W ramach tych dwóch programów jednostki samorządu terytorialnego w tym okresie złożyły ponad 10 tys. wniosków o dofinansowanie projektów drogowych, a dostępne środki z budżetu państwa umożliwiły zaspokojenie ok. 42% zgłoszonych potrzeb inwestycyjnych.

W trzecim programie wieloletnim, który zamierzano realizować w latach 2016–2019, łączna kwota dotacji celowych z budżetu państwa wynosiła 4 mld zł . W 2016 r. przebudowano 1498 km dróg, zbudowano 304 km dróg i wyremontowano 254 km dróg lokalnych. W 2017 r. przebudowano 1048 km dróg, zbudowano 269 km dróg i wyremontowano 98 km dróg lokalnych. Program ten zakończono już w 2018 r., co było związane z przyjęciem ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych.

Idea wsparcia działań inwestycyjnych na drogach lokalnych wykorzystana w ustawie o Funduszu Dróg Samorządowych nawiązuje do głównych motywów przyjmowanych w specjalnych programach wieloletnich realizowanych w latach 2009–2018. Inne jednak są instrumenty wsparcia oraz procedury stosowane w tym zakresie. W szczególności zmiana polega na wyprowadzeniu finansowego wsparcia z formalnych ram budżetowych i jego usytuowaniu w utworzonym państwowym funduszu celowym, którym jest Fundusz Dróg Samorządowych. Motywy utworzenia tego funduszu oraz konieczność wprowadzenia zmian w procedurze finansowego wsparcia inwestycji i remontów na drogach lokalnych wyłożono szczegółowo w uzasadnieniu projektu ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych. Oceniono, że niezadowalający stan dróg gminnych i powiatowych to główna bariera rozwoju, obniżająca aktywność gospodarczą, inwestycyjną oraz konkurencyjność regionów i ośrodków gospodarczych. Utrudnia on dostęp do regionalnych i lokalnych centrów rozwoju oraz komunikację między tymi ośrodkami a ich otoczeniem, a także przyczynia się do pogłębienia terytorialnego zróżnicowania aktywności gospodarczej .

Zakłada się, że nowa procedura dofinansowania przedsięwzięć w lokalną infrastrukturę drogową powinna przyczynić się do podniesienia poziomu życia społeczności lokalnych oraz zwiększenia efektywności instytucji publicznych przez rozwój bezpiecznej, spójnej, funkcjonalnej i efektywnej infrastruktury drogowej. Rozwój sieci dróg samorządowych ma stanowić działanie komplementarne do inicjatyw podejmowanych przez państwo w odniesieniu do budowy autostrad i dróg ekspresowych. W ten sposób może być tworzony spójny i zintegrowany system transportowy. Powinna nastąpić również poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego i parametrów technicznych lokalnej sieci drogowej. W rezultacie możliwe jest zwiększenie atrakcyjności oraz dostępności terenów inwestycyjnych, wyrównywanie szans rozwojowych regionów i budowanie spójności terytorialnej.

Trafnie akcentuje się, że infrastruktura drogowa jest jednym z ważniejszych elementów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania i rozwoju całej gospodarki. Poprzez jej rozwój zwiększa się dostępność komunikacyjną w całym kraju, zarówno w przypadku ośrodków gospodarczych i centrów miejskich, instytucji publicznych, jak i terenów o znaczeniu turystycznym. Konieczność zdynamizowania rozwoju gospodarczego wymusza w sposób bezpośredni rozwój infrastruktury drogowej, gdyż stan tej infrastruktury jest kluczowym czynnikiem stymulującym wzrost ekonomiczny danego regionu i jednym z najważniejszych kryteriów oceny poziomu jego rozwoju społeczno-gospodarczego .

W porównaniu do realizowanych w latach ubiegłych wieloletnich programów rządowych zakres finansowego wsparcia z Funduszu Dróg Samorządowych jest szerszy. Obejmuje ono nie tylko inwestycje i remonty na drogach gminnych i powiatowych, ale również budowę mostów lokalizowanych w ciągach dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Ponadto ze środków tego funduszu mają być finansowane koszty inwestycji na drogach samorządowych, które zaliczono do kategorii dróg o znaczeniu obronnym.

Wraz ze zmianami w trybie dofinansowania zadań na drogach publicznych zarządzanych przez jednostki samorządu terytorialnego powinno nastąpić zwiększenie środków finansowych przeznaczonych na te przedsięwzięcia w porównaniu do stanu z okresu realizacji wieloletnich programów rządowych. W procedurze udzielania dotacji celowych z budżetu państwa na przedsięwzięcia realizowane na drogach lokalnych przesłanką neutralną pozostawał poziom dochodów własnych jednostki samorządu terytorialnego ubiegającej się o wsparcia finansowe. Po utworzeniu Funduszu Dróg Samorządowych wysokość dofinansowania ze środków tego funduszu została uzależniona od potencjału dochodowego danej jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności stosowana jest zasada, zgodnie z którą im niższy dochód własny danej jednostki samorządu terytorialnego, tym większa może być wartość dofinansowania zadania drogowego, ale nie może ono przekroczyć kwoty 80% kosztów realizacji zadania. Z wyjątkiem drogowych zadań obronnych dofinansowanie kosztów realizacji pozostałych zadań drogowych ze środków Funduszu Dróg Samorządowych następuje z zastosowaniem procedury konkursu wniosków składanych przez zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego.

Utworzenie Funduszu Dróg Samorządowych można uznać za działanie uzasadnione, zwłaszcza gdyby nie zamierzano utrzymać dofinansowania przedsięwzięć inwestycyjnych na drogach lokalnych w ramach wieloletnich programów rządowych i przy wykorzystaniu prawnej formy budżetowej dotacji celowej. Drogi gminne i powiatowe mają długość ok. 374 tys. km i stanowią ok. 88% dróg publicznych. W ramach dotychczas zrealizowanych trzech programów wieloletnich zaspokojono tylko część potrzeb w zakresie budowy, przebudowy oraz remontów tych dróg. W każdym z programów zgłaszano we wnioskach zapotrzebowanie na środki finansowe o ok. 100% wyższe niż dostępne kwoty dotacji celowych. W ramach programów wieloletnich stosowano kilka ograniczeń: kwota dofinansowania nie mogła przekroczyć 3 mln zł, dopuszczano dofinansowanie jednego zadania w gminie i dwóch zadań w powiecie, a maksymalna wielkość dofinansowania wynosiła 50% kosztów realizacji zadania. Warunki te istotnie zmieniły się po wejściu w życie przepisów ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych. Przede wszystkim ustalono maksymalną kwotę dofinansowania w wysokości 30 mln zł, podwyższono udział dofinansowania do 80% kosztów realizacji zadania, odstąpiono również od ograniczania liczby zadań realizowanych w tej samej jednostce samorządu terytorialnego.

Fundusz Dróg Samorządowych ma funkcjonować przez 10 lat i w tym okresie zaplanowano łączne jego wydatki w wysokości 42,8 mld zł. Z tej kwoty mają być nie tylko udzielane dofinansowania do kosztów realizacji zadań drogowych, ale również pokrywane koszty administracyjne związane z obsługą administracyjną funduszu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw transportu oraz w urzędach wojewódzkich, a także koszty obsługi bankowej funduszu wykonywanej przez Bank Gospodarstwa Krajowego.

Systematyczny komentarz przepisów ustawy o Funduszu Dróg Samorządowych zawiera nie tylko analizę i ocenę regulacji prawnych zawartych w tej ustawie, ale w niezbędnym zakresie uwzględnia też postanowienia innych ustaw, do których ustawodawca odsyła, określając w ten sposób granice wsparcia finansowego zadań drogowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym poddano szczegółowej analizie wybrane przepisy ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych , ustawy z 20.06.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym , ustawy z 1.12.1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa , ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska , ustawy z 28.09.1991 r. o lasach , ustawy z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa , ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych , ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane , ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego , ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawy z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej .

Przedstawienie rozwiązań zawartych w ustawie o Funduszu Dróg Samorządowych nie byłoby możliwe bez nawiązania do regulacji zamieszczonych również w innych ustawach, do których nie ma odesłania w komentowanej ustawie. Z tego powodu omówiono wybrane przepisy ustawy z 14.03.2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego , który prowadzi obsługę bankową Funduszu Dróg Samorządowych. Z podobnych względów odniesiono się do wybranych postanowień ustawy z 29.08.1997 r. – Prawo bankowe , a także kilkunastu innych ustaw.

Zamiarem autorów komentarza było kompleksowe ujęcie problematyki obejmującej kwestie ustrojowe i funkcjonalne związane z Funduszem Dróg Samorządowych. Przedstawiono status prawny tego funduszu, pozycję prawną i zadania jego dysponenta, zadania wojewodów, źródła przychodów i ich istotę, przedmiotowy zakres zadań finansowanych oraz dofinansowywanych ze środków funduszu, procedury naboru wniosków oraz kryteria dokonywania ich oceny. Scharakteryzowano również umowy zawierane w celu przekazania kwot należnych beneficjentom, zakres obowiązków dotyczących ewidencjonowania i rozliczania wykorzystanych kwot dofinansowań, rodzaje sankcji finansowoprawnych stosowanych w przypadku niezgodnego z prawem wykorzystania środków otrzymanych z Funduszu Dróg Samorządowych. Omówiono też zakres obowiązków sprawozdawczych spoczywających na podmiotach uczestniczących w procedurze przekazywania i wykorzystywania środków tego funduszu.

W ten sposób podjęto próbę wyczerpującego przedstawienia różnych instytucji prawnych, instrumentów i narzędzi znajdujących zastosowanie w ustrojowych, organizacyjnych i funkcjonalnych rozwiązaniach Funduszu Dróg Samorządowych. Z jednakową uwagą potraktowano regulacje o charakterze ogólnym, jak i unormowania szczegółowe. Ustawa o Funduszu Dróg Samorządowych jest nowym aktem prawnym w polskim prawie finansów publicznych, ale zastosowana w niej koncepcja nawiązuje do znanych z lat ubiegłych rozwiązań odnoszących się do sposobu finansowania określonej kategorii zadań publicznych z wykorzystaniem instytucji państwowego funduszu celowego.

Komentarz stanowi próbę prezentacji wielowątkowej problematyki obejmującej wszystkie aspekty organizacji i funkcjonowania Funduszu Dróg Samorządowych. Autorzy przedstawiają względnie szeroki obszar regulacji prawnych. Wykorzystują w tym zakresie dorobek doktryny prawa finansowego i prawa samorządowego, a także dostępne orzecznictwo sądów i efekty działań nadzorczych wojewodów oraz regionalnych izb obrachunkowych, które mogą być przydatne w zrozumieniu istoty regulacji zawartych w komentowanej ustawie.

Wiedza o prawnych mechanizmach dotyczących funkcjonowania Funduszu Dróg Samorządowych powinna być użyteczna przede wszystkim dla jednostek samorządu terytorialnego, do których kierowana jest oferta ustawodawcy dotycząca możliwości aplikowania o środki publiczne na inwestycje i remonty lokalnej infrastruktury drogowej. Przygotowany komentarz może być wykorzystywany przez pracowników samorządowych bezpośrednio zaangażowanych w procesy przygotowania wniosków o dofinansowania udzielane z tego funduszu, może stanowić również ważne źródło wiedzy dla radnych uczestniczących w podejmowaniu rozstrzygnięć dotyczących podejmowania starań w zakresie gromadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego wkładów własnych niezbędnych do uzyskania odpowiedniego dofinansowania z Funduszu Dróg Samorządowych. Ustalenia dokonane w komentarzu mogą być również przydatne dla osób wykonujących obsługę prawną jednostek samorządu terytorialnego, sędziów sądów powszechnych i administracyjnych, a także dla pracowników różnych podmiotów wykonujących funkcje kontrolne i nadzorcze w odniesieniu do działalności jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności zatrudnionych w urzędach wojewódzkich i regionalnych izbach obrachunkowych.

Tytuł ustawy wprost nawiązuje do istoty oraz zakresu zadań finansowanych z zasobów Funduszu Dróg Samorządowych. Zgodnie z § 16 z.t.p. w tytule ustawy w oddzielnych wierszach zamieszcza się: oznaczenie rodzaju aktu, datę ustawy oraz ogólne określenie przedmiotu ustawy. Tytuł ustawy spełnia dwie podstawowe funkcje, tzn. informacyjną oraz interpretacyjną. Umożliwia odbiorcy ustawy jej wyszukiwanie w zbiorze aktów prawnych, a także może przekazywać informację o treści norm prawnych zawartych w ustawie. W procesie wykładni prawa tytuł ustawy może być pomocny przy dokonywaniu wykładni systemowej lub funkcjonalnej (celowościowej) . Nazwa aktu prawnego nie jest jednak prawotwórcza ani nie stanowi prawa. Nie jest również podstawą orzekania w sprawie, ponieważ stanowią ją tylko przepisy prawa skonkretyzowane w poszczególnych artykułach . Komentowana ustawa jest w polskim systemie prawa aktem prawnym po raz pierwszy regulującym problematykę wyodrębnionego funduszu celowego, którego środki pieniężne są przeznaczone na realizację określonych zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego polegających na budowie, przebudowie lub remoncie dróg samorządowych. Ustawa o Funduszu Dróg Samorządowych wyczerpująco reguluje określoną dziedzinę spraw i w zasadzie nie pozostawia poza zakresem swojego unormowania istotnych fragmentów z tej dziedziny. Można stwierdzić, że zachowuje standardy odnoszące się systematyki zewnętrznej, ponieważ poprawnie oddziela treści przepisów w niej zawartych od treści przepisów zamieszczonych w innych ustawach .

Ustawa zawiera również unormowania dotyczące nowelizacji kilku odrębnych ustaw, tzn. ustawy z 28.09.1991 r. o lasach, ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zmiany dokonywane w tych ustawach mają charakter dostosowujący do nowych reguł finansowania lub dofinansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego dotyczących dróg, których zarządcami są gminy, powiaty oraz województwa. Celem nowelizacji wyżej wymienionych ustaw jest doprecyzowanie reguł dotyczących eksploatacji niektórych źródeł przychodów przez Fundusz Dróg Samorządowych (wpłat dokonywanych w każdym roku przez Dyrekcję Generalną Lasów Państwowych oraz Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej), a także ograniczenie dotychczasowego sposobu dofinansowania realizacji samorządowych zadań drogowych w formie dotacji celowych z budżetu państwa na przebudowę, budowę lub remonty dróg powiatowych i gminnych.

W opracowaniu uwzględniono stan prawny obowiązujący na dzień 25.10.2019 r.