Białogłowski Wojciech, Dybka Rafał, Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Komentarz

1. W 1945 r. znaczny (zwłaszcza lewobrzeżny) obszar Warszawy był zniszczony w wyniku oblężenia miasta przez wojska niemieckie podczas kampanii wrześniowej (8-28 września 1939 r.), celowych działań okupanta hitlerowskiego (realizacja tzw. planu Pabsta, zakładającego wyburzenie większości zabudowy metropolii i przekształcenia jej w podrzędny ośrodek tranzytowy), likwidacji Getta Warszawskiego i pacyfikacji powstania zbrojnego ludności żydowskiej (19 kwietnia - 16 maja 1943 r.) oraz walk polsko-niemieckich w okresie Powstania Warszawskiego (1 sierpnia - 2 października 1944 r.).

2. Odbudowa Warszawy, oprócz wymiaru praktycznego, miała przede wszystkim znaczenie symboliczno-polityczne, w związku z czym powojenne władze polskie zdecydowały o normatywnym uregulowaniu tej kwestii - zob. obowiązujące kolejno: dekret z 12 marca 1945 r. o powszechnym obowiązku świadczeń osobistych na rzecz odbudowy m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 8, poz. 39), dekret z 24 maja 1945 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 21, poz. 124), ustawę z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268 ze zm.); wymienione akty ustawodawcze określały w sposób szczegółowy proces odbudowy miasta oraz kwestię jego finansowania.

3. Skala zniszczeń nieruchomości położonych na obszarze Warszawy oraz ich odbudowy (zob. art. 1 in principio), jak również obowiązujący wówczas na terenie miasta stan prawny (system francusko-polski), spowodowały konieczność wprowadzenia - w postaci komentowanego dekretu - rozwiązania nadzwyczajnego w sferze stosunków własnościowych nieruchomości. W literaturze wskazywano przy tym, że „wizja prowadzenia czasochłonnych postępowań wywłaszczeniowych poszczególnych nieruchomości była nie do pogodzenia z ideą odbudowy miasta. Nadrzędność interesu odbudowy nad interesem właścicieli nieruchomości była zatem dla twórców dekretu oczywista” (M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012, s. 14; zob. też I. Chabielski, Odbudowa stolicy w świetle nowych dekretów, „Państwo i Prawo” 1946, nr 10, s. 75-76).

4. Dekret warszawski stanowi typowy przykład tzw. ustawodawstwa delegowanego (zob. szerzej: M.J. Nowakowski, Ustawodawstwo delegowane w polskim prawie konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” 2005, nr 3, s. 47 i n.).

5. Dekret został wydany w początkowym okresie powojennego prowizorium konstytucyjnego. Na terenach polskich wyzwalanych spod okupacji niemieckiej przez Armię Czerwoną realną władzę państwową - pod auspicjami rządu radzieckiego - zaczął bowiem wykonywać ośrodek polityczny, nieuznający zwierzchnictwa Rządu Rzeczypospolitej Polskiej na Uchodźstwie, działającego w oparciu o Ustawę Konstytucyjną z 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 227), oraz dążący do zmiany ustroju społeczno-politycznego w kraju.

Na mocy opublikowanego w formie załącznika do numeru 1 Dziennika Ustaw z 1944 r. Manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 22 lipca 1944 r. uznano Konstytucję z 1935 r. za nieobowiązującą; Krajowa Rada Narodowa została określona jako „jedyne legalne źródło władzy w Polsce” i „tymczasowy parlament Narodu Polskiego”, a Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego stał się „legalną tymczasową władzą wykonawczą”. W Manifeście zawarto także następujące sformułowanie: „Krajowa Rada Narodowa i Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego działają na podstawie Konstytucji z 17 marca 1921 r., jedynie obowiązującej konstytucji legalnej, uchwalonej prawnie. Podstawowe założenia Konstytucji z 17 marca 1921 r. obowiązywać będą aż do zwołania wybranego w głosowaniu powszechnym, bezpośrednim, równym, tajnym i stosunkowym Sejmu Ustawodawczego, który uchwali, jako wyraziciel woli narodu, nową Konstytucję”.

W latach 1944-1947 struktura nowej władzy w Polsce była przede wszystkim określona ustawą z 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 22 ze zm.) oraz ustawą z 11 września 1944 r. o kompetencji Przewodniczącego Krajowej Rady Narodowej (Dz. U. Nr 5, poz. 23 ze zm.). Kompetencję do wydawania ustaw posiadała Krajowa Rada Narodowa, jednakże już na mocy ustawy z 15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz. U. Nr 1, poz. 3 ze zm.), prawo do wydawania aktów o randze ustawy otrzymał Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego. Z kolei poszczególne postanowienia ustawy z 17 marca 1921 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 44, poz. 267), w praktyce, zachowywały moc, o ile były przedmiotem odesłania w powojennych aktach normatywnych kształtujących ustrój państwa, względnie - nie były sprzeczne z nową aksjologią państwa, nadaną przez Manifest (zob.: orzeczenia SN z 7 maja 1948 r., C. III. 2432/47, LexisNexis nr 323621, OSN 1948, nr II, poz. 56, oraz z 29 marca 1949 r., Wa. C. 286/48, „Państwo i Prawo” 1950, nr 2, s. 97; K. Działocha, J. Trzciński, Zagadnienie obowiązywania Konstytucji marcowej w Polsce Ludowej 1944-1952, Ossolineum 1977).

Na mocy ustawy z 31 grudnia 1944 r. o powołaniu Rządu Tymczasowego Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 19, poz. 99) PKWN został przekształcony w Rząd Tymczasowy, któremu ustawą z 3 stycznia 1945 r. o trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz. U. Nr 1, poz. 1) przyznano prawo do wydawania dekretów z mocą ustawy, na zasadzie ustawy z 15 sierpnia 1944 r.

Następnie, w wyniku postanowień Konferencji Jałtańskiej (4-11 lutego 1945 r.) i Konferencji Moskiewskiej (17-21 czerwca 1945 r.), 28 czerwca 1945 r. dokonano przekształcenia Rządu Tymczasowego w Tymczasowy Rząd Jedności Narodowej. Podstawa prawna do wydawania przez TRJN dekretów z mocą ustawy nie uległa zmianie.

6. Z art. 1 ustawy z 15 sierpnia 1944 r.w związku z art. 1 ustawy z 3 stycznia 1945 r. wynika, że zakres przedmiotowy upoważnienia do wydawania przez Rząd Tymczasowy (a następnie Tymczasowy Rząd Jedności Narodowej) dekretów z mocą ustawy obejmował wszystkie sprawy przewidziane przez Konstytucję z 1921 r. do uregulowania w drodze ustawy, z wyjątkiem wyrażania zgody na ratyfikację przez głowę państwa umów międzynarodowych.

7. Należy zauważyć, że w dacie wydania dekretu warszawskiego TRJN - ze względu na tzw. kryterium efektywności - był uznany na arenie międzynarodowej za jedyny legalny rząd Polski przez większość państw (w tym, przede wszystkim, przez Stany Zjednoczone Ameryki, Wielką Brytanię oraz Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich). Szerzej na temat uznania rządu w prawie międzynarodowym zob.: E. Dynia, Uznanie rządu w prawie międzynarodowym, Lublin 1997; W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 2011, s. 149 i n.

8. Rozważając konstytucyjny problem ważności formalnej aktów normatywnych wydanych w okresie powojennego prowizorium konstytucyjnego, w sprawie ze skargi konstytucyjnej dotyczącej dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „brak konstytucyjnoprawnej legitymacji takich organów jak PKWN, KRN, Rząd Tymczasowy, a także wątpliwa legitymacja później istniejących organów, nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa polskiego” (postanowienie pełnego składu TK z 28 listopada 2001 r., SK 5/2001, LexisNexis nr 355030, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 266). Stanowisko to zachowuje aktualność w odniesieniu do dekretu warszawskiego.

9. Dekret warszawski stanowi lex specialis wobec pozostałych przepisów dotyczących prawa własności oraz innych praw rzeczowych, jednakże wyłącznie w odniesieniu do tych nieruchomości, które były przedmiotem komentowanej regulacji w dniu wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.), tj. w ówczesnych granicach administracyjnych m.st. Warszawy.

10. Dekret nadal obowiązuje w polskim porządku prawnym. Nie został formalnie uchylony; nie można też mówić o utracie jego mocy obowiązującej wskutek desuetudo. Na podstawie art. XXXIX § 1 zd. 2 in fine dekretu z 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321 ze zm.) dekret warszawski został wyraźnie utrzymany w mocy. Jego statusu nie zmieniło także wejście w życie ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), co wynika zarówno z treści art. VIII § 1 pkt 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94 ze zm.), jak i z zasady lex posterior generalis non derogat legi priori speciali. Ponadto regulacje dekretu były modyfikowane (jednakże nie w drodze „klasycznej” nowelizacji) w wyniku postanowień późniejszych aktów normatywnych, których omówienie zostało dokonane w komentarzach do poszczególnych artykułów dekretu.