Chojna-Duch Elżbieta, Kornberger-Sokołowska Elżbieta, Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Komentarz, wyd. II, [w:] Biblioteka podatkowa

Podatki i opłaty lokalne są dochodami budżetów gmin. Omawiana ustawa nie dotyczy wszystkich podatków i opłat lokalnych stanowiących dochody tych budżetów. Poza jej zakresem pozostają podatki i opłaty wpływające w całości lub części (dotyczy to opłaty eksploatacyjnej) do budżetów gmin, takie jak:

Wymienione świadczenia na rzecz samorządu terytorialnego są dochodami budżetów gmin. Świadczenia te zostały, obok innych, wskazane jako dochody gmin również w art. 54ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 196). Umieszczone one zostały w grupie dochodów własnych. Pojęcie dochodów własnych występuje także w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 83), zgodnie z którym „dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa”. W tym ujęciu dochodami własnymi są dochody, które nie są subwencjami i dotacjami, a więc zarówno podatki i opłaty (określone w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych oraz w pozostałych, wyszczególnionych wyżej, aktach prawnych), jak i udziały w podatkach państwowych, wpływy ze sprzedaży i dzierżawy obiektów majątku samorządowego, wpływy z dywidend oraz z innych dochodów kapitałowych, itd.

Odmiennie określone jest pojęcie „dochodu własnego” w nauce finansów i prawa finansowego, bowiem jako „związane z budżetami lokalnymi w sposób trwały, tj. bezterminowy, bez żadnych ograniczeń ze strony państwa i bez jego udziału w części wpływów pochodzących z poszczególnych źródeł oddanych jak gdyby „na zawsze” we władanie związków samorządowych” lub „w zakresie których możemy dopatrywać się władztwa podatkowego (publicznego) gminy lub które pochodzą ze źródeł będących własnością gminy” bądź bliższe rozumieniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, jako „płynące z własnej działalności organów lokalnych i jednostek im podporządkowanych oraz przyznawane budżetom lokalnym z podatków i opłat” .W nauce prawa finansowego zakres teoretycznego pojęcia dochodów własnych jest węższy niż w obu wymienionych wyżej aktach prawnych, gdyż wyłącza z tej grupy takie dochody, jak udziały w podatkach państwowych, które obie ustawy zaliczyły do dochodów własnych.

Pojęcie podatków i opłat lokalnych, będące częścią niedookreślonego pojęcia dochodów własnych, jest równie nieostre. Określeniu tego pojęcia służą na przykład kryteria: kompetencji organów lokalnych w zakresie ustalania elementów konstrukcji podatków, kryterium budżetu, do którego wpływają podatki w całości, kryterium związku z zadaniami organów lokalnych czy powiązań ze środowiskiem i stosunkami lokalnymi. Wszystkie te określenia wykraczają poza zakres przedmiotowy regulacji komentowanej ustawy.

W szczególności nie jest dostatecznie jasne, czy pojęcie podatków i opłat lokalnych użyte w tytule komentowanej ustawy mieści się w zakresie pojęcia podatków i innych danin publicznych występującym w art. 217 Konstytucji RP.

Pojęcie podatków i opłat lokalnych można interpretować trojako. W najszerszym znaczeniu obejmuje ono wszystkie podatki, które stanowią dochód budżetów samorządowych (w przeciwieństwie do pojęcia podatków państwowych - stanowiących dochód budżetu państwa). W węższym ujęciu - do podatków lokalnych należałoby zaliczyć tylko te podatki, w których występują przynajmniej niektóre z elementów składowych władztwa podatkowego. W najwęższym wreszcie znaczeniu - za podatki lokalne należałoby uznać tylko te, które ustawodawca tak określił, tj. podatki objęte regulacją ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Pojęcie to zostało użyte przez ustawodawcę wyłącznie do trzech podatków i opłat (podatku od nieruchomości, od środków transportowych i od posiadania psów oraz opłat: miejscowej, targowej i administracyjnej) poprzez objęcie ich wspólnym tytułem ustawy. W konsekwencji należałoby uznać, że inne podatki, które stanowią także wyłączny dochód budżetów gmin, takie jak np. podatek rolny i leśny, nie są podatkami lokalnymi. Stanowisko takie nie byłoby jednak uzasadnione żadnymi względami merytorycznymi, lecz jedynie czysto formalnymi. Bardziej właściwe byłoby zatem użycie przez ustawodawcę sformułowania „ustawa o niektórych podatkach i opłatach lokalnych”.

Niesprecyzowany zakres pojęcia „podatki lokalne” w polskim systemie podatkowym nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź na pytanie: czy konstrukcja wszystkich podatków, których beneficjentami są organy samorządowe (gminne) w Polsce, spełnia dyspozycję art. 168 Konstytucji RP, która przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.

Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych była wielokrotnie nowelizowana. Nowelizacja z dnia 30 października 2002 r. wprowadza szereg bardzo istotnych zmian, których celem jest likwidacja wielu dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych oraz dążenie do stworzenia bardziej precyzyjnych konstrukcji prawnych w zakresie podatków i opłat lokalnych. Zmiany te powiązane są także z przekształceniami w regulacjach prawnych pozostałych podatków obciążających nieruchomości, tj. podatku rolnym i leśnym. Kolejne nowelizacje wprowadzały drobniejsze korekty w treści przepisów.