Moraczewski Marcin, Zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej w związku ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej w związku ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Kwestia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega ogólnym regulacjom kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. Postępowanie lokalizacyjne, jak każde inne postępowanie administracyjne, podlega obligatoryjnemu zawieszeniu z przyczyn wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a., może też zostać fakultatywnie zawieszone zgodnie z art. 98 k.p.a. Dodatkowo, w art. 58 ust. 1 u.p.z.p., ustawodawca przewidział szczególną podstawę fakultatywnego zawieszenia postępowania lokalizacyjnego. W myśl tego przepisu, postępowanie można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należ przyjąć, iż przesłanką zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, mimo iż nie wynika ona wprost z brzmienia art. 58 ust. 1 u.p.z.p., jest podjęcie bądź zamiar podjęcia i prowadzenia prac nad planem miejscowym, obejmującym teren, na którym prowadzona ma być inwestycja, stanowiąca przedmiot postępowania lokalizacyjnego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje zawieszone postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo gdy w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Zawieszenie postępowania na postawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. jest środkiem prewencyjnym, wynikającym z zasady wyjątkowego charakteru decyzji lokalizacyjnych w stosunku do planu miejscowego, i ma na celu stworzenie możliwości szerszego uregulowania porządku przestrzennego, poprzez wprowadzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym podkreślić, iż przepis art. 58 ust. 1 u.p.z.p. nie został sformułowany w sposób czytelny i jednoznaczny, co znacznie utrudnia jego wykładnię (zob. I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Komentarz do art. 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex 2013).

Postępowanie administracyjne dotyczące procesu inwestycyjno-budowlanego co do zasady wszczyna się na wniosek zainteresowanego. Zasadę tą na gruncie u.p.z.p. wyraża art. 52 ust. 1, stanowiąc że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza w tym zakresie normę szczególną względem przepisów k.p.a., wyłączając bądź modyfikując przepisy ogólne wynikające z kodeksu. Stąd część autorów podkreśla, iż postępowanie jest wszczynane tylko i wyłącznie na wniosek zainteresowanego, potencjalnego inwestora (zob. M. Kruś, Z. Leoński, M. Szewczyk, Wniosek zainteresowanego inwestora [w:] Prawo zagospodarowania przestrzeni, Lex 2012, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., II SA/Lu 564/12, LEX nr 1241014). Odmienne stanowisko przedstawił prof. Zygmunt Niewiadomski, który wskazuje, że postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego może zostać wszczęte także z urzędu, na podstawie art. 61 § 2 k.p.a., jednakże pod warunkiem istnienia szczególnie ważnego interesu strony, uzasadniającego wszczęcie postępowania pomimo braku stosownego wniosku osoby uprawnionej - inwestora. Wówczas, w toku postępowania, organ właściwy w sprawie lokalizacji powinien uzyskać zgodę strony na prowadzenie przedmiotowego postępowania, a w razie jej nieuzyskania - postępowanie umorzyć (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz do art. 52, wyd. 7, Warszawa 2013; także K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Lex 2012). Podkreślić jednak należy, że sytuacje, w których to organ będzie inicjatorem postępowania, będą występowały niezwykle rzadko.

Samo wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zasadniczo związane z wydaniem odrębnego aktu administracyjnego, co dotyczy w równym stopniu postępowania wszczynanego na wniosek inwestora, jak i przez organ z urzędu. Z chwilą wszczęcia postępowania organ administracji publicznej staje się związany przepisami postępowania administracyjnego, w tym także normą wynikającą z art. 9 k.p.a., zobowiązującą organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tak by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Przepis art. 58 ust. 1 u.p.z.p., nie określa wyraźnie podstaw zawieszenia postępowania, jednakże mając na względzie zdanie drugie tego artykułu, uznaje się, iż podstawą do zawieszenia postępowania jest podjęcie bądź zamiar podjęcia i prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mającym objąć obszar, na którym ma być zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2009 r., II SA/OL 157/09, LEX nr 562839). Zatem należy stwierdzić, że oprócz przesłanek zawieszenia postępowanie lokalizacyjnego, właściwych dla wszystkich postępowań administracyjnych wskazanych w art. 97 i art. 98 k.p.a., przeszkodą, wstrzymującą postępowanie, będzie także uzyskanie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Należy przy tym zaznaczyć, że zawieszenie postępowania na tej podstawie będzie zależało od oceny sprawy przez organ, a samo przystąpienie do prac nad sporządzeniem planu nie obliguje organu do zawieszenia postępowania. Organ winien również zawiesić postępowanie lokalizacyjne na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p., gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego został doręczony organowi w trakcie prowadzonej już procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zauważył WSA w Olsztynie w cytowanym już powyżej orzeczeniu, zawieszenie postępowania lokalizacyjnego będzie uzasadnione zwłaszcza w przypadku, gdy projekt planu będzie pozostawał w sprzeczności z zamierzeniem inwestora. Jeśli zaś z materiałów planistycznych wynika, iż realizacja danej inwestycji celu publicznego będzie zgodna z opracowywanym planem, zawieszenie postępowania nie wydaje się mieć uzasadnienia.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r., II SA/Op 628/08, LEX nr 545661, wyraził pogląd, zgodnie z którym należy uznać, iż podstawową przesłanką warunkującą zawieszenie postępowanie jest brak planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdziwszy ten brak, koniecznym jest ustalenie na jakim etapie znajdują się prace zmierzające do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem czy podjęto już uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy został sporządzony projekt planu miejscowego, albo czy podjęto już uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, czy projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz czy zorganizowano dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, albo czy zgłoszono już uwagi do tego projektu i czy zostały one przez radę gminy uwzględnione czy nie. Ustalenie etapu, na jakim znajdują się prace nad uchwaleniem planu jest o tyle istotne, że pozwala na zbadanie zasadności wydania postanowienia o zwieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zawieszenie postępowania, o którym mowa w art. 58 ust. 1 u.p.z.p., nie jest obłożone żadnym warunkiem i wobec tego zależy od uznania organu, jednakże użytego w treści przepisu sformułowania „można zawiesić postępowanie”, nie należy interpretować rozszerzająco i utożsamiać z nieograniczoną swobodą organu administracji, gdyż jej zakres, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, LEX nr 9626). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., II SA 2875/95, LEX nr 895901). Jedynie rzeczywisty zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być prowadzona inwestycja, uzasadnia zawieszenie postępowania lokalizacyjnego. Ponieważ jednak postanowienie jest podejmowane jeszcze przed wyrażeniem przez radę gminy woli wszczęcia postępowania planistycznego, trudno jest ocenić, czy zamiar taki istnieje. W żadnym razie, w przypadku, gdy studium nie stoi w sprzeczności z zamiarem inwestora, a gmina nie podjęła prac nad jego zmianą, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania (zob. L. Kamiński, Nowe funkcje dotychczasowych instytucji prawnych w planowaniu przestrzennym, CASUS 2004, nr 3, s. 41). Należy przy tym zaznaczyć, że w kontekście zawieszenia postępowania lokalizacyjnego na postawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p., nie ma znaczenia kwestia obligatoryjności sporządzenia planu miejscowego. Organ nie będzie miał podstaw do zawieszenia postępowania lokalizacyjnego nawet, gdy wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy obszaru, objętego obowiązkiem obligatoryjnego sporządzenia planu miejscowego (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy dla innych inwestycji, ST 2004, nr 7-8, s. 90-98).