Dauter Bogusław, Wniesienie skargi na postanowienie, na które służy zażalenie (wydane w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym)

Wniesienie skargi na postanowienie, na które służy zażalenie (wydane w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym)

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ab initio p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kognicji sądów administracyjnych podlegają odpowiednio postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Do uruchomienia wspomnianej kontroli, czyli wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot (por. wyrok NSA z 8.03.2005 r., OSK 1229/04 oraz W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004/ 3, s. 63). Postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte m.in. przez wniesienie skargi na ww. postanowienie przez każdego kto ma w tym interes prawny. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest pierwszą czynnością skarżącego, która stanowi wyraz jego woli w zakresie poszukiwania na drodze postępowania sądowoadministracyjnego ochrony swoich praw (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 263).

1. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają m.in.: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 ab initio p.p.s.a.) oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) (szerzej na temat postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego zob. R. Stankiewicz, Postanowienia organu administracji jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego, KPP 2009, nr 3–4, s. 165–175).

2. Wszystkie spośród trzech grup postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a więc także postanowienia, na które służy zażalenie muszą być wydane w postępowaniu administracyjnym. W pojęciu „postępowanie administracyjne” mieszczą się nie tylko postępowanie administracyjne ogólne uregulowane w działach I i II k.p.a., lecz również postępowania administracyjne szczególne, takie jak np. postępowanie podatkowe, uregulowane w o.p. (szerzej na temat pojęcia „procedura podatkowa” zob. B. Brzeziński, W. Nykiel, Uwagi o treści i zakresie pojęcia „procedura podatkowa” [w:] Procedury administracyjne wobec wyzwań współczesności. Profesorowi zwyczajnemu dr. hab. Januszowi Borkowskiemu przyjaciele i uczniowie, Łódź 2004, s. 61), czy też postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, uregulowane w dziale VII k.p.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 24).

W uchwale (7) z 24.10.2016 r., I FPS 2/16, NSA przyjął, że przedłużenie terminu zwrotu różnicy podatku, o którym mowa w art. 87 ust. 2 zdanie drugie u.p.t.u., w przypadku, gdy weryfikacja rozliczenia podatnika dokonywana jest w ramach kontroli podatkowej (lub postępowania podatkowego, lub postępowania kontrolnego) następuje w formie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Odnotować należy także wyrok TK z 20.12.2017 r., SK 37/15 (Dz. U. poz. 2451). W wyroku tym TK orzekł, że art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

3. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zasadniczo zbieżną w tym zakresie regulację zawiera o.p. Przepis art. 236 § 1 o.p. przewiduje bowiem, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy ustawa tak stanowi. Tym samym katalog postanowień wydawanych na podstawie k.p.a. i o.p., na które służy zażalenie jest zamknięty (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 58).

4. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. zakresem kognicji sądów administracyjnych objęte są również postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Zgodnie z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619) - dalej u.p.e.a. - o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli wskazana ustawa lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Brzmienie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a, wprowadzone na podstawie ustawy z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) - dalej nowela kwietniowa - przewiduje wyłączenie spod bezpośredniej kontroli sądowej postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Ustawodawca uznał bowiem, że wskazane rozstrzygnięcia mają charakter incydentalny i w pełni skuteczna ochrona praw jednostki jest zapewniona poprzez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych w sprawie głównej (postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów).

Tym samym uwzględniono prezentowaną w literaturze przedmiotu ocenę o zbyt szerokim zakresie kontroli nad postępowaniem egzekucyjnym i zabezpieczającym (zob. J. P. Tarno, Prawo..., s. 27, T. Woś [w:] Prawo …, 62–63).

5. Do skutecznego uruchomienia kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na wskazane powyżej postanowienia wymagane jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeśli służyły one przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Definicję wyczerpania środków zaskarżenia zawiera art. 52 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie Kpa (mającym zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zdaniem W. Chróścielewskiego, zawarte w powołanym przepisie wyliczenie ma charakter przykładowy. Użyty w nim zwrot „taki jak” powinien być uznany za synonim określenia „w szczególności” (W. Chróścielewski, Wszczęcie …,s. 65).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem „wyczerpania środków zaskarżenia” należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (zob. wyrok NSA z 4.12.1984 r., SA/Lu 566/84, ONSA 1984/2, poz. 116; postanowienie NSA z 27.03.2007 r., I GSK 1202/06, wyrok WSA w Warszawie z 29.09.2009 r., VII SAB/Wa 81/09).

6. Zgodnie z regulacjami k.p.a., o.p. oraz u.p.e.a. środkiem zaskarżenia (o ile jest taki w ogóle przewidziany) w stosunku do postanowień jest zażalenie. W konsekwencji dla podstawowej kategorii postanowień objętych kontrolą sądową w ramach art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie) oraz dla postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. (wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oznacza to, że skarga dopuszczalna jest dopiero po wydaniu przez organ drugiego rozstrzygnięcia w kwestii, podjętego w wyniku postępowania wszczętego wniesionym przez uprawniony podmiot środkiem zaskarżenia.

Niewypełnienie przez stronę warunku określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a., a więc niewyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu przedsądowym, skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. Odrzucenie skargi przez wsa).

Wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie jest spełniony w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wniesieniu zażalenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ administracyjny (por. G. Łaszczyca, Przesłanki dopuszczalności skargi na postanowienie administracyjne [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX/el. 2012).

7. Nieskorzystanie przez stronę skarżącą z przysługującego jej prawa zaskarżenia postanowienia w formie zażalenia, w sytuacji gdy z uprawnienia tego skorzystały pozostałe strony, na skutek czego zostało wydane postanowienie, nie może oznaczać, iż art. 52 § 1 p.p.s.a. stoi na przeszkodzie do złożenia przez nią skargi (por. wyrok NSA z 8.03.2005 r., OSK 1253/04, wyrok WSA w Warszawie z 14.02.2007 r., VI SA/Wa 2052/05, postanowienie NSA z 27.03.2007 r., I GSK 1202/06).

Samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. O jego spełnieniu można mówić bowiem dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 193). WSA w Warszawie w postanowieniu z 9.03.2004 r., I SA 2813/03 wskazał, że brak wyczerpania środków zaskarżenia ma miejsce również w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia przysługującego w postępowaniu administracyjnym, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ administracyjny.