Dauter Bogusław, Wniesienie skargi na postanowienie kończące postępowanie wydane w postępowaniu administracyjnym

Wniesienie skargi na postanowienie kończące postępowanie wydane w postępowaniu administracyjnym

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 media in parte p.p.s.a.). Do uruchomienia wspomnianej kontroli, czyli wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04 oraz W. Chrościelewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, nr 3, s. 63). Postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte m.in. przez wniesienie skargi na ww. postanowienie przez każdego, kto ma w tym interes prawny. Przez postanowienie kończące postępowanie należy rozumieć postanowienie, które rzeczywiście kończy postępowanie, a nie tylko rozstrzyga określoną kwestię wynikającą z jego toku. Procedura przedstawia tryb wniesienia skargi na postanowienie kończące postępowanie, wydane w postępowaniu administracyjnym, przez podmiot, który ma w tym własny interes prawny. Procedura uwzględnia zmiany wynikające z ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - dalej: ustawa o zmianie Kpa.

1. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają między innymi: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 media in parte p.p.s.a.) (szerzej na temat postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego zob. R. Stankiewicz, Postanowienia organu administracji jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego, Kwartalnik Prawa Publicznego 2009, nr 3–4, s. 165–175).

2. Wszystkie spośród trzech grup postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a więc także postanowienia kończące postępowanie muszą być wydane w postępowaniu administracyjnym. W pojęciu „postępowanie administracyjne” mieszczą się nie tylko postępowania administracyjne ogólne, uregulowane w działach I i II k.p.a., lecz również postępowania administracyjne szczególne, takie jak np. postępowanie podatkowe, uregulowane w o.p. (szerzej na temat pojęcia „procedura podatkowa” zob. B. Brzeziński, W. Nykiel, Uwagi o treści i zakresie pojęcia „procedura podatkowa” [w:] Procedury administracyjne wobec wyzwań współczesności. Profesorowi zwyczajnemu dr. hab. Januszowi Borkowskiemu przyjaciele i uczniowie, Łódź 2004, s. 61), czy też postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, uregulowane w dziale VII k.p.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 24).

3. Wśród postanowień „kończących postępowanie”, które są zaskarżalne do WSA na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 media in parte p.p.s.a., można wskazać postanowienia:

– o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (art. 228 § 1 pkt 1 o.p. i art. 134 k.p.a.) (szerzej na ten temat B. Kozicka, E. Pierzchała, Niedopuszczalność odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka, 2012, nr 3, s. 15 i n.);

– o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania (art. 228 § 1 pkt 2 o.p. i art. 134 k.p.a.);

– pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia (art. 228 § 1 pkt 3 o.p.);

– w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (art. 163 § 2 o.p. i art. 59 § 2 k.p.a.) (por. T. Woś, op. cit., s. 60; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, Warszawa 2011, s. 33).

4. Zdaniem NSA, zwrot „postanowienie kończące postępowanie”, zawarty w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jest zarezerwowany wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie, a nie tylko rozstrzygają określoną kwestię wynikającą z jego toku (zob. postanowienie NSA z dnia 7 marca 2006 r., I GSK 352/05). Wpadkowe postanowienie organu podatkowego drugiej instancji wydane w toku kontroli podatkowej przedsiębiorcy o niedopuszczalności zażalenia, będące konsekwencją wniesienia przez stronę nieprzewidzianego prawem zażalenia na niezaskarżalne postanowienie o niedopuszczalności sprzeciwu (art. 59 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 11 pkt 2 Prawa przedsiębiorców), nie może być uznane za postanowienie kończące postępowanie, które zostało wydane w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu użytym w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a zatem na tego typu postanowienie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje(zob. postanowienie NSA z dnia 20 lipca 2020 r., I FSK 1925/19).

Ponadto z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że do omawianej grupy postanowień można zakwalifikować:

– postanowienie Prezesa UZP o zwrocie odwołania wykonawcy od oddalenia lub odrzucenia protestu przez zamawiającego (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., II GSK 295/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 74);

– postanowienie organu podatkowego o wyrażeniu lub odmowie wyrażenia zgody na zawarcie pomiędzy podatnikiem a starostą umowy przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych (postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2005 r., I SA/Gl 1540/05, zob. art. 66 § 3b o.p.);

– postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., I OSK 876/07);

– postanowienie wydane na podstawie art. 139 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, z późn. zm.), które kończy postępowanie w sprawie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (postanowienie NSA z dnia 22 września 2011 r., II GSK 1595/11).

NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2004 r., FSK 37/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 70) przyjął z kolei, że na postanowienie organu odwoławczego, przekazujące sprawę organowi podatkowemu pierwszej instancji w celu dokonania wymiaru uzupełniającego, o którym mowa w art. 230 § 1 o.p., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie to nie kończy bowiem postępowania podatkowego, ponieważ organ pierwszej instancji wydaje nową decyzję, od której przysługuje odwołanie.

5. Do skutecznego uruchomienia kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na postanowienie, zasadniczo wymagane jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeśli służyły one przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Definicję wyczerpania środków zaskarżenia zawiera art. 52 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie Kpa (mającym zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem „wyczerpania środków zaskarżenia” należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1984 r., SA/Lu 566/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 116; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2007 r., I GSK 1202/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2009 r., VII SAB/Wa 81/09).

6. W odniesieniu do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, kończących postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 media in parte p.p.s.a.), realizacja wymogu wyczerpania środków zaskarżenia tkwi już w ich charakterze (istocie). Akty te wydawane są bowiem w związku z wniesionym środkiem zaskarżenia bądź stanowią rezultat czynności podjętych w celu stworzenia prawnej możliwości skutecznego wniesienia środka zaskarżenia (odwołania od decyzji). Przedmiotem skargi do sądu nie jest wprawdzie w tym przypadku decyzja administracyjna, od której środek wniesiono lub zamierzano wnieść, lecz postanowienie stwierdzające istnienie przeszkody do jego wniesienia lub rozpoznania, jednak sama już okoliczność, że akty te wydane zostały w postępowaniu, które przewiduje środki zaskarżenia, jest wystarczająca dla uznania wymogu wyczerpania środków zaskarżenia za zrealizowany w obrębie omawianej grupy postanowień administracyjnych (por. G. Łaszczyca, Przesłanki dopuszczalności skargi na postanowienie administracyjne [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX el. 2012).

Od doręczenia stronie rozstrzygnięcia (postanowienia) w sprawie biegnie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do WSA. W tym terminie strona powinna zatem sporządzić, jak i wnieść skargę.