Dauter Bogusław, Wniesienie przez prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, skargi na rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej

Wniesienie przez prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, skargi na rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej

Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także ma prawo wnieść skargę do WSA, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności (por. art. 8 § 1 p.p.s.a.; szerzej na temat udziału prokuratora przed sądami administracyjnymi zob. H. Wichlińska-Polak, Zarys metodyki pracy prokuratora w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Prok. i Pr. 2009, nr 5, s. 128–141). Skarga do WSA jest więc dla prokuratora jednym z instrumentów umożliwiających realizację postawionych przed prokuraturą przez prawodawcę zadań (por. art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177)). Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do WSA wynikająca z przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych, jeżeli tylko skarga wnoszona jest w sprawie należącej do kognicji WSA (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2011, s. 272). Możliwość zainicjowania przez prokuratora postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu kontrolę legalności działań administracji publicznej nie jest uzależniona od tego, czy brał on udział w poprzedzającym je postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, czy też nie. Natomiast w zależności od tego, z którą spośród powyższych sytuacji będziemy mieli do czynienia, inne będą reguły wnoszenia skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora. Prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, obowiązują generalnie takie same zasady wnoszenia skargi do WSA, jakie obowiązują stronę (zob. procedury dotyczące wnoszenia skargi). Niniejsza procedura przedstawia natomiast reguły wniesienia skargi do WSA na rozstrzygnięcie indywidualne obowiązujące prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Procedura uwzględnia zmiany wynikające w szczególności z ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) oraz ustawy z dnia 21 stycznia 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2021 r. poz. 159).

1. Prokuraturę stanowią Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, pozostali zastępcy Prokuratora Generalnego oraz prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (por. art. 1 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177; dalej. P.p.).

2. Zadaniem prokuratury jest, obok czuwania nad ściganiem przestępstw, strzeżenie praworządności (art. 2 P.p.).

3. W zakresie istotnym dla postępowania sądowoadministracyjnego prokuratorzy ochronę praworządności realizują m.in. przez:

– zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji (por. art. 3 § 1 pkt 7 P.p.)

– podejmowanie innych czynności określonych w ustawach (por. art. 3 § 1 pkt 14 P.p.);

(por. M. Romańska (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś (red.), Warszawa 2011, s. 147 i n.,).

4. Przepisy ustawy o prokuraturze korespondują z przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie bowiem do art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może nie tylko wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale także samodzielnie zainicjować to postępowanie przez wniesienie skargi, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności. W takim przypadku prokuratorowi przysługują prawa strony. W ochronę praworządności mogą wpisywać się także działania w sferze ochrony praw człowieka i obywatela.

5. Możliwość wzięcia przez prokuratora udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym na celu kontrolę legalności działań administracji publicznej nie jest uzależniona od tego, czy brał on udział w poprzedzającym je szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, czy też nie. W pierwszej z tych sytuacji prokuratora obowiązują reguły wnoszenia skargi do WSA analogiczne do tych, które obowiązują stronę. Prokuratorowi biorącemu udział w postępowaniu przed organami administracji publicznej, tak jak stronie, doręcza się bowiem rozstrzygnięcie indywidualne wydane w konkretnej sprawie. Natomiast w odniesieniu do prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu przed organami administracji publicznej, ustawodawca - przez zakreślenie sześciomiesięcznego terminu, w którym prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego, oraz zniesienie warunku wyczerpania środków zaskarżenia - stworzył realną możliwość zapoznania się z wydanym w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięciem i ustalenia, czy zdaniem prokuratora ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela wymaga zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 68).

6. Z perspektywy prokuratorskiego uprawnienia do wniesienia skargi, w sytuacji gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, istotna jest zatem data doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

7. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do WSA wynikająca z przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych, jeżeli tylko skarga wnoszona jest w sprawie należącej do kognicji WSA (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda (w:) Prawo…, s. 272; por. też wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 385/07). Przez doręczenie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej należy przede wszystkim zatem rozumieć doręczenie stronie: decyzji administracyjnej; postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanej w indywidualnej sprawie, opinii zabezpieczającej (odmowy jej wydania) oraz opinii w zakresie transgranicznego przekształcenia, połączenia albo podziału spółki (odmowy jej wydania), zob. odpowiednio pkt 1, pkt 2, pkt 3,pkt 4a, pkt 4b art. 3 § 2 p.p.s.a.).

8. Uwzględniając uprawnienie prokuratora do uczestniczenia w postępowaniu przed organami administracji publicznej, należy przyjąć, że w omawianym przypadku zasadniczo chodzi o doręczenie stronie rozstrzygnięcia indywidualnego, którego nie można zweryfikować w postępowaniu przed organami administracji publicznej.

9. Przez stronę, której doręczono rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, należy rozumieć zarówno osobę fizyczną, osobę prawną, jak i jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

1. Przesłanką wniesienia przez prokuratora skargi na rozstrzygnięcie indywidualne do WSA jest potrzeba ochrony praworządności (por. art. 8 § 1 p.p.s.a.). Mimo to można przyjąć, że w pojęciu „ochrona praworządności” będzie się mieścić również ochrona praw człowieka i obywatela, albowiem również i te prawa podlegają ochronie prawnej. W tej ostatniej płaszczyźnie swoje uprawnienia, analogiczne do prokuratorskich, realizował będzie jednak przede wszystkim Rzecznik Praw Obywatelskich. Rozróżnianie przesłanek udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym prokuratora (ochrona praworządności) i Rzecznika Praw Obywatelskich (ochrona praw człowieka i obywatela) ma kontekst ustrojowy (por. J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2011, s. 110).

2. Decyzja o wniesieniu skargi należy wyłącznie do prokuratora, a jej słuszność nie podlega ocenie sądu administracyjnego (por. E. Łętowska, glosa do wyroku NSA z dnia 1 lipca 1999 r., SA/Bk 208/99, OSP 2000, z. 1, s. 55).