Dauter Bogusław, Rozstrzyganie sporów o właściwość przez NSA

Rozstrzyganie sporów o właściwość przez NSA

W kognicji sądów administracyjnych, obok sprawowania wymiaru sprawiedliwości w zakresie kontroli administracji publicznej, pozostaje rozstrzygania sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami administracji publicznej (por. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 73). W obrębie sądownictwa administracyjnego rozstrzyganie wyżej wymienionych sporów należy do wyłącznej kompetencji NSA (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). NSA rozstrzyga spory jako sąd pierwszej i zarazem jedynej instancji, w formie postanowienia, na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu (por. art. 15 § 2 p.p.s.a.), nigdy zaś z urzędu. W ślad za podziałem dokonanym przez ustawodawcę w obrębie sporów, do których rozstrzygania powołany jest NSA, należy rozróżniać spory kompetencyjne i spory o właściwość (zob. art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 4 p.p.s.a.; szerzej na ten temat rodzajów sporów zob. A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa, 2008, s. 49–55). W obu wypadkach chodzi o spór, którego przedmiotem jest właściwość organu administracji publicznej do załatwienia konkretnej sprawy. Ze sporem o właściwość mamy do czynienia w sytuacji, gdy organy administracji publicznej tego samego pionu ustrojowego (administracji rządowej albo samorządu terytorialnego) wyrażają odmienne zapatrywania co do ich upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy. Spór kompetencyjny wystąpi, gdy rozbieżne zapatrywania co do wskazanego upoważnienia wyrażają organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. NSA rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (z wyjątkiem sporu, o którym mowa w art. 22 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz spory o właściwość między samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Niniejsza procedura przedstawia rozstrzyganie przez NSA sporów o właściwość.

1. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Spory kompetencyjne i spory o właściwość ustawodawca rozróżnił też w art. 4 p.p.s.a.

2. Przesłanką wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest ustalenie, że taki spór zaistniał. W tym celu konieczne jest zatem jego zdefiniowanie.

3. Ze sporem, w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., a więc także ze sporem o właściwość, mamy do czynienia w sytuacji, gdy przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny) (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 54). Spory o właściwość od sporów kompetencyjnych odróżnia to, że powstają między organami należącymi do tego samego systemu, a więc w omawianym przypadku między organami samorządu terytorialnego, w tym samorządowymi kolegiami odwoławczymi (por. M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24–27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 597). Z uwagi na zastrzeżenie zawarte w art. 4 p.p.s.a., że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, należy uwzględnić przede wszystkim przepisy k.p.a. Biorąc zatem pod uwagę treść art. 22 k.p.a. stwierdzić należy, że NSA rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (z wyjątkiem sporu, o którym mowa w art. 22 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz spory o właściwość między samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Spór o właściwość może powstać wyłącznie w odniesieniu do konkretnej sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organ administracji. Wskazany spór ma zasadniczo miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Jeżeli wnoszący podanie żąda od organu wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie, w której mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego, to nie może być mowy o sporze, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., jeżeli nie ma przepisu szczególnego, który przewidywałby właściwość administracji w tej sprawie (por. postanowienie NSA z 14.12.2005 r., II OW 79/05, ONSAiWSA 2006/3, poz. 75).

4. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że spory o właściwość mogą powstać wyłącznie na tle sprawy indywidualnej, a zatem odnoszącej się do konkretnego adresata oraz konkretnych okoliczności. Spory o właściwość mogą powstawać przede wszystkim na tle spraw rozstrzyganych w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., ale nie tylko w ich obrębie (por. postanowienia NSA z: 28.10.2005 r., I OW 215/05 oraz 21.09.2007 r., II FW 1/07; zob. też R. Hauser, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych [w:] Procedura administracyjna wobec wyzwań współczesności. Profesorowi zwyczajnemu dr. hab. Januszowi Borkowskiemu przyjaciele i uczniowie, Łódź 2004, s. 130). Przepis art. 4 p.p.s.a. dotyczący sporów znajdzie zastosowanie zarówno w sprawach, w których podejmowane są czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. postanowienie NSA z 14.12.2004 r., II OW 60/05, ONSAiWSA 2006/ 4, poz. 97 i glosę do tego orzeczenia K. Defecińskiej-Tomczak, OSP 2007/ 7–8, s. 488 i n.). Jako dopuszczalne należy ocenić także rozstrzygnięcie przez sąd sporu o właściwość powstałego na tle sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia w trybie przepisów działu VII k.p.a. (odpowiednio działu VIIIa o.p.) (odpowiednio działu VIIIa o.p.) (por. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, Prawo..., s. 80).

5. Organami jednostek samorządu terytorialnego, pomiędzy którymi mogą powstać spory o właściwość, są zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.

6. Spór o właściwość wystąpi w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. postanowienie NSA z 10.03.2006 r., II OW 84/05). Natomiast w przypadku, gdy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego, jak również co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Oznacza to, że spór jest jedynie pozorny (por. postanowienie NSA z 24.07.2007 r., II OW 25/07). Taki spór nie zostanie rozstrzygnięty merytorycznie przez NSA.

7. Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy (por. postanowienie NSA z 30.09.2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005/2, poz. 46).

1. Rozstrzyganie sporów o właściwość oparto na zasadzie skargowości. Oznacza to, że wszczęcie takiego postępowania może nastąpić tylko na wniosek uprawnionego podmiotu, nigdy zaś z urzędu (zob. uzasadnienie postanowienia NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05, ONSAiWSA 2006/4, poz. 97). Do rozstrzygania sporów kompetencyjnych stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed WSA, a zatem przepisy działu III p.p.s.a. (por. art. 15 § 2 p.p.s.a.).

2. Podmioty uprawnione do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu powstałego na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego określa art. 22 § 3 pkt 1–5 k.p.a. Są to: strona; organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze; minister właściwy do spraw administracji publicznej; minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny; Rzecznik Praw Obywatelskich.

3. Podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu powstałego w postępowaniu uregulowanym w Ordynacji podatkowej zgodnie z art. 19 § 2 o.p. są organy będące stroną sporu. Jednakże w związku z tym, że ustawodawca nie określił w sposób zupełny (enumeratywny) wszystkich podmiotów mogących wystąpić ze stosownym wnioskiem do NSA w tych sprawach, krąg tych podmiotów należy ustalić na podstawie przepisów p.p.s.a. odnoszących się do skargi (por. art. 15 § 2 w związku z art. 50 § 1 i art. 64 § 3 p.p.s.a.). Z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu powstałego na gruncie o.p., obok organów pozostających w sporze, mogą więc wystąpić: każdy, kto ma w tym interes prawny; prokurator; Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób (por. A. Skoczylas, Podmioty legitymowane do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość w rozumieniuart. 4 p.p.s.a., ZNSA 2007/ 2, s. 9 i n.; A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 174).

4. Krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporów dotyczących podejmowania aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest taki sam jak dla sporów powstałych w postępowaniu uregulowanym przepisami o.p.

5. Wniosek w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość jest wnioskiem wszczynającym postępowanie (art. 63 p.p.s.a.), który wnosi się bezpośrednio do sądu (NSA) (por. art. 64 § 1 p.p.s.a.) i od którego pobierany jest wpis sądowy (art. 230 § 1 p.p.s.a.; zob. Obowiązek uiszczenia kosztów sądowych).

6. Chociaż postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu prowadzone jest przed NSA z przepisów p.p.s.a. nie wynika obowiązek sporządzenia wniosku przez profesjonalnego pełnomocnika (tzw. przymus adwokacko-radcowski). Może być on zatem samodzielnie sporządzony i wniesiony przez podmiot do tego legitymowany.

7. Od ww. wniosku pobiera się wpis sądowy w kwocie 100 zł (zob. § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193, z późn. zm.).

8. Wniosek wszczynający postępowanie powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (zob. art. 46–47 p.p.s.a.), a ponadto zawierać określenie żądania, jego podstawy i uzasadnienie oraz oznaczenie stron i organów, a także spełniać inne wymagania określone w przepisach szczególnych (art. 64 § 2 p.p.s.a.). Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (por. art. 64 § 3 p.p.s.a.). W związku z tym należy przyjąć, że wymagania formalne wniosku o rozstrzygnięcie sporu nieokreślone w art. 64 § 2 p.p.s.a można uzupełnić wymaganiami stawianymi skardze (zob. art. 57 § 1 p.p.s.a.). Wniosek o rozstrzygnięcie sporu powinien zatem zawierać:

– wskazanie NSA jako sądu, do którego jest wnoszony;

– oznaczenie organów będących zdaniem wnioskodawcy w sporze;

– oznaczenie wnioskodawcy oraz - co jest szczególnie istotne, gdy wnioskodawcą jest inny podmiot niż organ pozostający w sporze - wskazanie imion i nazwisk lub nazw stron w sprawie, w której powstał spór, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, a także oznaczenie ich miejsc zamieszkania (siedziby), a w jego braku adresu do doręczeń;

– wskazanie rodzaju pisma (wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość);

– oznaczenie przedmiotu sprawy, tj. określenie, z jakiego rodzaju sporem mamy do czynienia (o właściwość czy kompetencyjnym) oraz sprawy, w której on powstał;

– osnowę wniosku, tj. określenie żądania oraz jego podstawy;

– uzasadnienie, w którym należy dokładnie określić stan faktyczny sprawy oraz przedstawić własną argumentację w sprawie, a jeśli wniosek składa podmiot w celu ochrony własnego interesu prawnego - wykazać ten interes;

– podpis występującego z wnioskiem (osoby uprawnionej do jego reprezentowania) albo jego przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;

– wymienienie załączników.

Do wniosku należy dołączyć odpisy wniosków i załączników w celu doręczania ich pozostałym stronom. Jeżeli wniosek składa pełnomocnik należy dołączyć pełnomocnictwo (por. A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 196–197).

9. Złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu zasadniczo nie jest ograniczone żadnymi terminami. Dopóki istnieje spór o właściwość, dopóty można wnosić o jego rozstrzygnięcie przez NSA. Jeżeli przed skierowaniem do NSA wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jeden z organów załatwił sprawę, wówczas nie ma już podstaw do wszczęcia postępowania sądowego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu (por. postanowienie NSA z 27.04.2007 r., II OW 10/07, ONSAiWSA 2008/2, poz. 30).