WA 4120-14/2011/w - Reguły dotyczące pokrycia ujemnego wyniku finansowego samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej.

W odpowiedzi na złożony przez Pana Skarbnika Wniosek o udzielenie wyjaśnienia w zakresie stosowania przepisów o finansach publicznych, dotyczący interpretacji przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej uprzejmie informuję, że z dniem 1 lipca 2011 r. weszła w życie (z wyjątkiem enumeratywnie wskazanych przepisów) ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654). Reguły dotyczące pokrycia ujemnego wyniku finansowego samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej zostały określone w art. 59 tej ustawy.

Artykuł 59 ust. 1. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy.

2. Podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może, w terminie 3 miesięcy od upływu terminu zatwierdzenia sprawozdania finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, pokryć ujemny wynik finansowy, jeśli wynik ten, po dodaniu kosztów amortyzacji, ma wartość ujemną - do wysokości tej wartości.

3. Ujemny wynik finansowy i koszty amortyzacji, o których mowa w ustępie 2, dotyczą roku obrotowego objętego sprawozdaniem finansowym.

4. W przypadku niepokrycia ujemnego wyniku finansowego w sposób określony w ust. 2 podmiot tworzący w terminie 12 miesięcy od upływu terminu do określonego w ust. 2 wydaje rozporządzenie, zarządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy organizacyjno-prawnej albo o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

W przeciwieństwie do stanu prawnego obowiązującego pod rządami ustawy z dnia 31 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, od dnia 1 lipca 2011 r. otworzyła się możliwość pokrycia ujemnego wyniku finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (dalej: sp zoz) przez podmiot tworzący zakład, mimo, że nie nastąpiła zmiana formy organizacyjnej zakładu, a z drugiej strony - zamknęła się możliwość pokrywania ujemnego wyniku finansowego sp zoz w związku ze zmianą formy organizacyjno-prawnej sp zoz.

Na gruncie art. 60 ust. 2, 3 i 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (dalej: u.z.o.z.), jeżeli sp zoz we własnym zakresie nie pokrył ujemnego wyniku finansowego, organ, który utworzył zakład, miał dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze, obowiązek zmiany formy gospodarki finansowej zakładu - na formę jednostki budżetowej lub instytucji gospodarki budżetowej - bądź likwidacji zakładu (ust. 3), po drugie, jeśli zmienił formę gospodarki finansowej zakładu - miał ponadto obowiązek pokrycia ujemnego wyniku finansowego zakładu (ust. 4).

Organ, który utworzył sp zoz, nie był umocowany do likwidacji zakładu, jeżeli dalsze jego istnienie było uzasadnione celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie mógł przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością; w takim przypadku ujemny wynik finansowy zakładu nie mógł być podstawą zaprzestania działalności (ust. 2).

Przepisu art. 60 ust. 4 u.z.o.z. o treści "Organ, który utworzył sp zoz, z uwzględnieniem ust. 2, pokrywa ujemny wynik finansowy i może określić formę dalszego finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35c" nie należało interpretować jako umocowania dla organu, który utworzył zakład, do pokrycia ujemnego wyniku finansowego sp zoz bez zmiany formy gospodarki finansowej zakładu, bo taka interpretacja była sprzeczna z normą wynikającą z ust. 3. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 lutego 2004 r. (I CK 308/03) wyjaśnił, że "Odwołanie do art. 60 ust. 2 ustawy zawarte w jej ust. 4 rozumieć więc należy jako ograniczenie swobody decyzji organu założycielskiego jedynie do zmiany formy organizacyjnej zakładu, a nie na swobodę decyzji, czy dokonać zmiany formy organizacyjnej, czy też zachować pełną samodzielność zakładu udzielając mu jednocześnie pomocy finansowej".

Trzeba jeszcze zwrócić uwagę na to, że organ założycielski w razie likwidacji sp zoz nie powinien był pokrywać ujemnego wyniku finansowego zakładu; stosownie do art. 60 ust. 6 u.z.o.z., zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stawały się zobowiązaniami i należnościami właściwej (tej, która utworzyła zakład) jednostki samorządu terytorialnego.

- odnośnie sformułowanego w piśmie Pana Skarbnika pytania nr 1) i nr 2):

Jak już zostało wyżej zaznaczone, w świetle ustawy o zakładach opieki zdrowotnej organ założycielski był umocowany do pokrycia ujemnego wyniku finansowego sp zoz jedynie w razie zmiany formy gospodarki finansowej zakładu. W tej samej ustawie nie było szczególnej regulacji co do sposobu pokrycia ujemnego wyniku finansowego na wypadek połączenia sp zoz-ów, wobec czego nie było podstaw do przyjęcia, że w przypadku połączenia sp zoz-ów organ, który je utworzył, był umocowany do pokrycia ujemnego wyniku finansowego któregokolwiek sp zoz; wszak art. 60 ust. 3 i 4 przewidywały pokrycie ujemnego wyniku finansowego tylko w razie zmiany formy gospodarki finansowej zakładu. Poza tym przypadkiem sp zoz musiał pokryć ujemny wynik finansowy we własnym zakresie, gdyż zastosowanie znajdowała norma ogólna z art. 60 ust. 1.

Nie można się zgodzić z wyrażonym w piśmie Pana Skarbnika stanowiskiem, że ze względu na brak zakazu pokrycia skumulowanego ujemnego wyniku finansowego sp zoz w przypadku, gdy nie miał być zlikwidowany lub przekształcony, jak również w przypadku połączenia zadłużonego sp zoz z innym sp zoz, na gruncie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej pokrycie przez organ założycielski takiego skumulowanego ujemnego wyniku finansowego było dopuszczalne. Zadania publiczne muszą być finansowane w sposób przewidziany przez prawo, a jeszcze raz trzeba podkreślić, że ustawodawca dopuszczał pokrywanie ujemnego wyniku finansowego sp zoz przez organ założycielski tylko w jednym przypadku - w razie zmiany formy gospodarki finansowej (art. 60 ust. 3 u.z.o.z.).

Na gruncie ustawy o działalności leczniczej organ tworzący sp zoz może pokryć ujemny wynik finansowy, ale tylko w warunkach określonych w art. 59 ust. 2, czyli chodzi o ujemny wynik finansowy zakładu za rok obrotowy objęty sprawozdaniem finansowym, a jego pokrycie przez organ tworzący musi nastąpić w terminie 3 miesięcy od upływu terminu zatwierdzenia sprawozdania finansowego. Z przepisu tego wynika wprost, że możliwość pokrycia skumulowanego z lat ubiegłych ujemnego wyniku finansowego sp zoz jest wyłączona. Także połączenie sp zoz-ów samo w sobie nie stwarza możliwości pokrycia ujemnego wyniku finansowego jednego czy obu zakładów przez organ tworzący sp zoz z ujemnym wynikiem finansowym, skoro ustawodawca nie dał podmiotowi tworzącemu sp zoz takiego umocowania; organ tworzący może pokryć ujemny wynik finansowy zakładowi podlegającemu połączeniu z innym sp zoz tylko w razie spełnienia warunków określonych w art. 59 ust. 2 i 3 u.dz.l.

W związku z powyższym odpowiedź na pytania 1 i 2 jest negatywna.

- odnośnie sformułowanego w piśmie Pana Skarbnika pytania nr 3):

Ze względu na zajęcie stanowiska, zgodnie z którym połączenie sp zoz-ów nie daje możliwości pokrycia ujemnego wyniku finansowego przez podmiot tworzący (w poprzednim stanie prawnym - przez organ założycielski), odpowiedź na pytanie 3. jest negatywna.

- odnośnie sformułowanego w piśmie Pana Skarbnika pytania nr 4) i 5):

Stosownie do art. 204 ust. 1 u.dz.L, od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie mogą być tworzone samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, z wyjątkiem samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej powstałych w wyniku łączenia na zasadach określonych w niniejszej ustawie oraz z zastrzeżeniem ust. 4 pkt 2 (wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy postępowania w sprawie wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów wobec samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej są prowadzone po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy - art. 204 ust. 4 pkt 2 u.dz.L).

Akt o połączeniu sp zoz-ów, zgodnie z art. 66 ust. 3 pkt 4 u.dz.L, powinien zawierać postanowienia o zasadach odpowiedzialności za zobowiązania podmiotu przejmowanego lub podmiotów łączących się. Analogiczne unormowanie dotyczące postanowień w akcie o połączeniu zakładów znajdowało się w art. 43h ust. 3 pkt 3 u.z.o.z. W związku ze stosowaniem art. 43h ust. 3 pkt 3 u.z.o.z., NSA wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r., II OSK 232/10 orzekł, że nie można domniemywać, że art. 43h ust. 3 pkt 3 u.z.o.z. nie przyznaje radzie gminy żadnych kompetencji odrębnych od przejęcia zobowiązań przez nowo powołany zakład, skoro prawo przedmiotowe nie zakazuje gminie przejęcia zobowiązań łączonych zakładów opieki zdrowotnej. Teza wyroku NSA nie zasługuje na aprobatę; rzecz w tym, że nie wystarczy, że przepisy prawa nie zakazują podmiotowi tworzącemu (w poprzednim stanie prawnym - organowi założycielskiemu) przejęcia zobowiązań łączonych zakładów opieki zdrowotnej. Chodzi o to, że musi obowiązywać przepis prawa, z którego wynika umocowanie dla podmiotu tworzącego (w poprzednim stanie prawnym - dla organu założycielskiego) do przejęcia zobowiązań sp zoz-ów podlegających połączeniu.

W razie połączenia sp zoz-ów, powstały w wyniku połączenia albo przejmujący sp zoz wchodzi we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem były łączące się zakłady albo zakład przejmowany, bez względu na charakter tych stosunków (art. 43i ust. 3 i 4 u.z.o.z., art. 67 ust. 3 i 4 u.dz.L). Konsekwencją wstąpienia w stosunki prawne jest przejęcie zobowiązań wynikających z tych stosunków prawnych. Sp zoz przejmujący lub powstały w wyniku połączenia odpowiada za zobowiązania sp zoz-u przejmowanego albo sp zoz-ów łączących się. Jak trafnie zwrócono uwagę w komentarzu do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, trudno w tym zakresie konstruować jakieś szczególne zasady odpowiedzialności za zobowiązania zakładu przejmowanego lub zakładów łączących się, a ponadto ustawodawca nie przewidział w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej możliwości przejęcia tych zobowiązań przez podmiot (podmioty), który utworzył zakład (Dercz Maciej, Rek Tomasz, Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz, ABC 2010). Te ustalenia są aktualne także na gruncie art. 66-67 u.dz.l.

Powołany w zapytaniu Pana Skarbnika (w części "D" ad. 4a i b) art. 43 ust. 3 u.z.o.z. nie mógł w ogóle mieć zastosowania, bo dotyczył porozumień o połączeniu zakładów utworzonych przez różne podmioty, a nie aktu o połączeniu zakładów utworzonych przez ten sam podmiot.

Odpowiedź na pytanie 4 i 5 jest więc negatywna. - odnośnie sformułowanego w piśmie Pana Skarbnika pytania nr 6):

W świetle przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie było dopuszczalne udzielenie darowizny na rzecz zadłużonego szpitala, która zostanie przeznaczona na pokrycie skumulowanego ujemnego wyniku finansowego. Sp zoz mógł uzyskiwać środki finansowe ze źródeł określonych w art. 54 u.z.o.z., w tym m.in. z darowizn. Jednostka samorządu terytorialnego, która utworzyła sp zoz, nie mogła mu jednak udzielić darowizny, bo przepisy u.z.o.z. nie dawały jednostkom samorządu terytorialnego umocowania w tym zakresie. Jednostka samorządu terytorialnego, która utworzyła sp zoz, mogła jedynie udzielić dotacji na cele określone w art. 55 u.z.o.z., mogła pokryć ujemny wynik finansowy sp zoz w razie zmiany formy gospodarki finansowej, a po likwidacji przejmowała zobowiązania sp zoz, zgodnie z art. 60 ust. 6 u.z.o.z.

Na gruncie ustawy o działalności leczniczej sp zoz także nie może uzyskać darowizny pieniężnej od podmiotu tworzącego sp zoz na pokrycie ujemnego wyniku finansowego, gdyż zgodnie z art. 55 u.dz.l. sp zoz może uzyskiwać środki finansowe z wymienionych w tym przepisie źródeł, m.in. z darowizn (pkt 3), na cele i na zasadach określonych w przepisach art. 114-117 (pkt 4) i na pokrycie ujemnego wyniku finansowego, o którym mowa w art. 59 ust. 2 (pkt 6). Udzielenie darowizny przez organ tworzący na pokrycie ujemnego wyniku finansowego sp zoz stanowiłoby obejście prawa przy założeniu, że organ tworzący w ogóle może udzielić darowizny dla sp zoz na inne cele. Trzeba jednak zająć dalej idące stanowisko, a mianowicie że organ tworzący w ogóle nie może udzielić darowizny dla sp zoz, gdyż ustawodawca wskazuje źródła finansowania sp zoz w wyliczeniu o charakterze zamkniętym (z zastrzeżeniem środków finansowych przeznaczonych na realizację innych zadań określonych odrębnymi przepisami - art. 55 ust. 1 pkt 5 u.dz.l.), a darowizny są wymienione w punkcie 3. obok zapisów, spadków oraz ofiarności publicznej, także pochodzenia zagranicznego, czyli obok źródeł innych niż środki publiczne.

Odpowiedź na pytanie 6. jest więc negatywna.

Przypominam jednocześnie, że zaprezentowane w niniejszym piśmie stanowisko nie ma mocy wiążącej.