Tryb zatwierdzania planów monitorowania wielkości emisji.

W związku z licznymi pytaniami skierowanymi do Ministerstwa Środowiska dotyczącymi trybu zatwierdzania planów monitorowania wielkości emisji wyjaśniam, co następuje.

W dniu 2 sierpnia 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Komisji (UE) nr 601/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. L 181 z dnia 12.07.2012, str. 30), zwane dalej "rozporządzeniem Komisji".

Zgodnie z art. 76 ust. 2 rozporządzenia Komisji do monitorowania, raportowania i weryfikacji emisji mających miejsce przed dniem 1 stycznia 2013 r. mają zastosowanie przepisy decyzji Komisji nr 2007/589/WE z dnia 18 lipca 2007 r. ustanawiającej wytyczne dotyczące monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 229 z 31.08.2007, str. 1, z późn. zm.). Natomiast od dnia 1 stycznia 2013 r., zgodnie z art. 77 rozporządzenia Komisji, do monitorowania, raportowania i weryfikacji emisji będą miały już zastosowanie przepisy tego rozporządzenia.

Artykuł 12 rozporządzenia Komisji nakłada na prowadzącego instalację obowiązek przedłożenia właściwemu organowi do zatwierdzenia planu monitorowania. Zatwierdzenie to następuje, zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695), zwanej dalej "ustawą z 2011 r.", w zezwoleniu na emisję gazów cieplarnianych z instalacji objętej systemem. W związku z tym okres od dnia 2 sierpnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. to okres, w którym prowadzący instalacje powinni dostosować plany monitorowania wielkości emisji do nowych przepisów i przedłożyć je do zatwierdzenia. Dotyczy to zarówno zezwoleń wydanych na podstawie ustawy z 2011 r., jak i zezwoleń wydanych na podstawie ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z 2004 r.".

Zmiana zezwoleń wydanych na podstawie ustawy z 2011 r. następuje na wniosek prowadzącego instalację, złożony na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, i powinna obowiązywać od 1 stycznia 2013 r.

Jednakże w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości zmiany zezwolenia wydanego na postawie ustawy z 2004. Wprawdzie zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z 2011 r. zezwolenia wydane na podstawie ustawy z 2004 r. zachowują moc na czas, na jaki zostały wydane, to niemniej jednak uchylenie ustawy z 2004 r. powoduje, że odpadła podstawa prawna do zmiany zezwoleń wydanych na jej podstawie. Konieczność przedłożenia nowych planów monitorowania wielkości emisji do zatwierdzenia oraz brak podstawy prawnej do zmiany zezwoleń wydanych na podstawie ustawy z 2004 r. powoduje, że powstają pytania o sposób działania w przypadku prowadzących instalacje na podstawie tych zezwoleń. Wydaje się, że możliwe są dwa sposoby postępowania.

1. Pierwszy sposób postępowania to wystąpienie przez prowadzącego instalację z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia i uchylenie lub stwierdzenie wygaśnięcia posiadanego zezwolenia z dniem, w którym nowe zezwolenie stanie się ostateczne. W związku z tym organ mógłby w jednej decyzji udzielić zezwolenia na emisje gazów cieplarnianych zgodnie z ustawą z 2011 r. i uchylić lub stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia wydanego na podstawie ustawy z 2004 r. (zezwolenie wydane na podstawie ustawy z 2004 r. stanie się bezprzedmiotowe z dniem, w którym wydane zgodnie z ustawą z 2011 r. zezwolenie stanie się ostateczne). Działanie takie pozwoli na uniknięcie przerwy w posiadaniu zezwolenia przez prowadzącego instalację albo posiadania przez niego dwóch zezwoleń, co mogłoby mieć miejsce w przypadku, gdyby organ wydawał dwie odrębne decyzje: zezwolenie na podstawie ustawy z 2011 r. oraz decyzję uchylającą lub stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia wydanego na podstawie ustawy z 2004 r. Uchylenie lub stwierdzenie wygaśnięcie tego zezwolenia nie oznacza, że instalacja zaprzestała działalności i została wyłączona z systemu handlu uprawnieniami do emisji. Wydając zezwolenie zgodnie z ustawą z 2011 r. organ powinien ustalić, że monitorowanie wielkości emisji do końca 2012 r. następuje na podstawie dotychczas obowiązujących planów monitorowania wielkości emisji, a od dnia 1 stycznia 2013 r. już na podstawie nowego, zatwierdzonego tym zezwoleniem, planu monitorowania wielkości emisji, zgodnego z rozporządzeniem Komisji. Oznacza to, że nową decyzją może np. zatwierdzać dwa plany monitorowania: dotychczasowy i nowy, obowiązujący od 1 stycznia 2013 r.

W skierowanych do Ministerstwa Środowiska zapytaniach pojawiły się wątpliwości dotyczące takiego sposobu postępowania. W związku z brzmieniem art. 22 ust. 1 i 3 decyzji Komisji nr 2011/278 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L. 130, z 17.05.2011, str. 10), powstała obawa, czy wydanie nowego zezwolenia zgodnie z ustawą z 2011 r. i stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie zezwolenia wydanego na podstawie ustawy z 2004 r., nie spowoduje uznania, że instalacja zaprzestała działalności, co skutkować będzie niewydaniem uprawnień do emisji na rok 2013.

Obawy takie można uznać za nieuzasadnione. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2011 r., systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych objęta jest instalacja, która spełnia wymagania określone w art. 1 tej ustawy. Prowadzący instalację, który posiada instalację objętą systemem, jest obowiązany do uzyskania zezwolenia (art. 40 ustawy z dnia 2011 r.). Jeżeli więc instalacja spełnia przesłanki objęcia systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i jest eksploatowana, to zastąpienie zezwolenia wydanego na podstawie ustawy z 2004 r. nowym zezwoleniem, wydanym na podstawie przepisów ustawy z 2011 r., nie oznacza, że instalacja ta zaprzestała działalności. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stwierdzeniem wygaśnięcia lub uchyleniem zezwolenia wydanego na podstawie ustawy z 2004 r. i zastąpieniem go nowym zezwoleniem. Wydanie zezwolenia na podstawie ustawy z 2011 r. skutkuje tym, że instalacja nadal będzie objęta zezwoleniem na emisję gazów cieplarnianych, a co za tym idzie, nie może być uznana za instalację, która zaprzestała działalności.

Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 ww. decyzji Komisji uznaje się, że instalacja zaprzestała działalności, jeżeli zostaje spełniony którykolwiek z następujących warunków:

Jeżeli więc prowadzący instalację będzie posiadał obowiązujące zezwolenia, to nie ma podstaw do uznania, że instalacja zaprzestała działalności. O takim przypadku można mówić w sytuacji, gdy zezwolenie wygasło, a prowadzący instalację nie uzyskał w to miejsce nowego zezwolenia.

Warto także zauważyć, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ww. decyzji Komisji nie wydaje się uprawnień dla instalacji, jeżeli instalacja ta zaprzestała działalności, począwszy od roku następującego po roku, w którym zaprzestano działalności. Taka sytuacja nie będzie miała miejsca, jeżeli instalacja będzie objęta zezwoleniem ważnym w 2012 r. Nie ma w tej sytuacji znaczenia, czy będzie to zezwolenie wydane na podstawie przepisów ustawy z 2004 r. czy ustawy z 2011 r. Istotną kwestią jest, aby prowadzący instalację posiadał jedno z tych zezwoleń. Intencją Komisji nie było zakazanie wydawania przez państwo członkowskie uprawnień do emisji dla instalacji tylko dlatego, że państwo stwierdziło wygaśnięcie dotychczas posiadanego przez prowadzącego instalacje zezwolenia, w celu zastąpienia go nowym zezwoleniem. Zamiana tych zezwoleń jest jedynie kwestią administracyjną.

Należy też zauważyć, że decyzja ta skierowana jest do państwa członkowskiego i kwestie w niej uregulowane nie zostały wdrożone do polskiego prawa. Obecnie obowiązująca ustawa z 2011 r. nie zawiera przepisów, na podstawie których należy uznać, że instalacja przestała być objęta systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, w przypadku gdy posiadane zezwolenie uzyskane na podstawie ustawy z 2004 r. zostanie zastąpione nowym zezwoleniem.

W takim przypadku nie zachodzi również konieczność zamykania i otwierania na nowo w Krajowym rejestrze jednostek Kioto i uprawnień do emisji, rachunków posiadania operatora w rejestrze Unii.

2. Drugi sposób postępowania to wystąpienie przez prowadzącego instalację z wnioskiem o zatwierdzenie planu monitorowania wielkości emisji na podstawie art. 12 rozporządzenia Komisji i uchylenie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia wydanego na podstawie ustawy z 2004 r. w części dotyczącej monitorowania wielkości emisji, z dniem 1 stycznia 2013 r., w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę, że rozporządzenie Komisji obowiązuje wprost i ma rangę przepisów powszechnie obowiązujących, a także to, że przepisy polskie wskazują organ właściwy do zatwierdzania planów monitorowania, uznano, że zachodzi możliwość wydania decyzji w oparciu o art. 12 rozporządzenia Komisji i art. 104 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 2 i art. 43 ust. 2 ustawy z 2011 r. W przypadku wydania takiej decyzji z jednoczesnym określeniem, że nowy plan monitorowania wielkości emisji stosuje się od dnia 1 stycznia 2013 r. na wniosek prowadzącego instalacje, zezwolenie wydane na podstawie ustawy z 2004 r. powinno być z tym dniem, w części zatwierdzającej sposób monitorowania wielkości emisji, uchylone lub należy stwierdzić jego wygaśnięcie w tej części. Ten tryb postępowania może być przyjęty jedynie do zezwoleń, które nie mogą być zmienione, tj. zezwoleń wydanych na podstawie ustawy z 2004 r., ponieważ przepisy ustawy z 2011 r. dają podstawę do wystąpienia z wnioskiem o zmianę zezwolenia w przypadku zmiany planów monitorowania czy też zmiany przepisów określających sposób monitorowania wielkości emisji. Przyjęcie tego trybu postępowania pozwoli na uzyskanie zatwierdzenia nowego planu monitorowania w przypadku, gdy uzyskanie zezwolenia w trybie ustawy z 2011 r. będzie, np. ze względów formalnych, niemożliwe do uzyskania w tak krótkim okresie czasu lub gdy uprawnienia do emisji zostały przyznane, ale nie wydano ich na rachunek posiadania operatora w rejestrze Unii.

Jednocześnie uprzejmie informuję, że przedstawione stanowisko jest jedynie opinią, która nie może być traktowana jako wiążąca wykładnia przepisów prawa.