SPS-023-746/12 - Stanowisko MPiPS w sprawie niespójności przepisów dotyczących osób w wieku 50+ prowadzących działalność gospodarczą

Szanowny Panie Marszałku! W nawiązaniu do wystąpienia z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. SPS-023-746/12), przekazującego interpelację posła na Sejm RP pani Anny Bańkowskiej w sprawie niespójności przepisów dotyczących osób w wieku 50+ prowadzących działalność gospodarczą, uprzejmie przekazuję wyjaśnienia oraz odpowiedzi na pytania zawarte w ww. interpelacji.

Pragnę poinformować, że przepis art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) w sposób enumeratywny wylicza okresy aktywności oraz warunki, jakie należy spełnić, aby można było te okresy aktywności zaliczyć do okresu uprawniającego do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Sformułowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ww. ustawy wyraźnie wskazuje na konieczność opłacania składki na ubezpieczenia społeczne przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Jednocześnie z przepisu tego wynika, iż zachodzi także konieczność odprowadzenia składki na Fundusz Pracy, gdyż przepis ten określa również podstawę wymiaru składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Gdyby takiego obowiązku nie było, a obowiązek dotyczyłby tylko składek na ubezpieczenia społeczne, wówczas bezzasadne byłoby powoływanie w tym przepisie słów: "i Fundusz Pracy". Dodatkowo zauważyć należy, iż w przepisie tym, w przeciwieństwie do lit. a) i lit. c), brak jest zastrzeżenia do art. 104b, a w szczególności do art. 104b ust. 2 ustawy wprowadzającego zwolnienie z obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy za osoby w wieku 55/60 lat.

Jednocześnie jednak w art. 104b ust. 2 ustawy wskazano, iż składki na Fundusz Pracy odprowadza się jedynie za osoby, które nie osiągnęły co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn. Mając na uwadze powyższe uregulowanie, trudno zakładać, aby ustawodawca zamierzał osoby odpowiednio w wieku powyżej 55 i 60 lat prowadzące działalność gospodarczą postawić w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji gorszej niż osoby młodsze.

Zestawienie zatem regulacji zawartej w powołanych art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) oraz art. 104b ust. 2 ustawy wywołuje pewien rodzaj dysonansu w zakresie interpretacji opisywanych przepisów.

Pogodzenie obydwu regulacji, przy założeniu racjonalnego działania ustawodawcy, wymaga sięgnięcia poza czysto literalne zapisy obydwu wskazanych przepisów i zastosowania wykładni systemowej i celowościowej do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy.

Mając powyższe na uwadze, po rozważeniu wszystkich kwestii dotyczących postawionego problemu, można uznać, iż do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 lat i mężczyzn powyżej 60 lat, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. Pomimo zatem braku odprowadzania składki na Fundusz Pracy przez wskazaną kategorię osób, przy jednoczesnym opłacaniu składki na ubezpieczenia społeczne w wymaganej wysokości (podstawa składki to kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę) okres prowadzenia działalności gospodarczej przez wskazane osoby w wieku powyżej 55/60 lat powinien być uwzględniany do okresu uprawniającego do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Abstrahując od powyższego, z uwagi na wskazane wątpliwości, w trakcie przyszłych prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zostanie wprowadzone odpowiednie rozwiązanie legislacyjne poruszonej kwestii, tak aby przedmiotowa kwestia nie budziła żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Pragnę poinformować, że już obecnie prowadzonych jest szereg działań, których celem jest wsparcie na rynku pracy osób po 50. roku życia.

Kompleksowe opracowanie w zakresie podejmowanych i możliwych do podjęcia działań na rzecz aktywizacji osób starszych stanowi program "Solidarność pokoleń. Działania dla zwiększenia aktywności zawodowej osób 50+"²⁾. Program został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 17 października 2008 r. Stanowi on pakiet działań rządowych i samorządowych obejmujący szerokie spektrum inicjatyw, które kładą szczególny nacisk na poprawę aktywności zawodowej osób w wieku 50 + (w części także osób 45+). Uszczegółowieniem zapisów programu jest dokument implementacyjny (DI), przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 5 stycznia 2010 r. Zawiera on zestaw działań realizujących założenia programu. Okres realizacji programu przewidziany został na lata 2008-2020, a jego celem strategicznym jest osiągnięcie do 2020 r. wskaźnika zatrudnienia osób w wieku 55-64 lata na poziomie 50%.

Cel główny programu został rozpisany na 6 celów szczegółowych, w zakresie polityki rynku pracy, obejmujących:

- cel 1: Poprawę warunków pracy, promocję zatrudnienia pracowników po 50. roku życia i zarządzania wiekiem;

- cel 2: Poprawę kompetencji i kwalifikacji pracowników po 50. roku życia;

- cel 3: Zmniejszenie kosztów pracy związanych z zatrudnianiem pracowników po 50. roku życia;

- cel 4: Aktywizację osób bezrobotnych lub zagrożonych utratą pracy pracowników po 50. roku życia;

- cel 5: Aktywizację zawodową osób niepełnosprawnych;

- cel 6: Zwiększenie możliwości zatrudnienia kobiet przez rozwój usług pozwalających na godzenie pracy i życia rodzinnego.

Ponadto program wskazuje cele szczegółowe dotyczące obszaru zabezpieczenia społecznego. Jest to wydłużanie efektywnego wieku emerytalnego oraz stopniowe wyrównywanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Należy zatem podkreślić, że planowane zmiany prawne polegające na stopniowym wydłużaniu i zrównaniu ustawowego wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn stanowią realizację celów programu przyjętego przez rząd RP jeszcze w 2008 r. Natomiast realizacja celów szczegółowych w zakresie polityki rynku pracy powinna przyczynić się do ograniczenia potencjalnych negatywnych konsekwencji na rynku pracy wydłużenia ustawowego wieku emerytalnego dla osób, które później nabędą uprawnienia emerytalne.

Większość zadań przewidzianych do realizacji w ramach programu ma charakter działań wieloletnich realizowanych w sposób ciągły. Zadania te obejmują szerokie spektrum działań polegających m.in. na organizacji i prowadzeniu szkoleń, promocji i wsparciu zatrudnienia osób starszych, pogłębianiu i upowszechnianiu wiedzy o sposobach i korzyściach zarządzania wiekiem przez pracodawców oraz podnoszeniu efektywności działań aktywizujących osoby starsze itp.

Biorąc pod uwagę potrzebę rozwijania i poszerzania działań na rzecz osób starszych, przygotowano aktualizację DI. Aktualizacja ma na celu głównie uzupełnienie dokumentu o nowe zadania realizujące cele programu. Dokument został także poprawiony o uwagi i wnioski zgłoszone w trakcie realizacji w okresie grudzień 2008 r. - czerwiec 2010 r. Zaktualizowany DI objął 5 nowych zadań o charakterze centralnym oraz 53 nowe zadania przewidziane do wykonania przez jednostki regionalne (urzędy marszałkowskie i wojewódzkie urzędy pracy) w ramach projektów PO KL.

Nowe zadania obejmują następujące obszary:

- wspieranie kształcenia ustawicznego osób w wieku 50+,

- wsparcie na rzecz osób zatrudnionych w wieku 50+,

- działania na rzecz integracji społecznej osób w wieku 50+,

- aktywizacja zawodowa osób w wieku 50+, w tym z uwzględnieniem osób niepełnosprawnych,

- promocja przedsiębiorczości wśród osób w wieku 45 i więcej lat.

Warto zauważyć, że w okresie realizacji programu "Solidarność pokoleń. Działania dla zwiększenia aktywności zawodowej osób 50+", tzn. od III kw. 2008 r. do III kw. 2011 r., wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 55-64 lata wzrósł z 32,0% do 37,7%, a dystans pomiędzy poziomem zatrudnienia tej grupy wiekowej w Polsce i średnio w UE27 zmniejszył się z 14 do 10 pkt proc.

Pragnę także wskazać, że rok 2012 został decyzją Rady i Parlamentu Europejskiego ustanowiony Europejskim Rokiem Aktywności Osób Starszych i Solidarności Międzypokoleniowej (ER 2012). W związku z tym kwestie dłuższej aktywności osób starszych na rynku pracy są jednym z głównych tematów prowadzonej obecnie debaty publicznej. Celem ER 2012 jest m.in. podnoszenie świadomości oraz rozpowszechnianie informacji nt. wartości aktywności osób starszych. W czasie wydarzeń zaplanowanych w Polsce na 2012 r. planuje się dyskusję w obszarze zabezpieczenia społecznego, rynku pracy i aktywności społecznej obywateli wśród wielu zainteresowanych stron (pracodawców, pracowników, podmiotów administracji państwowej oraz organizacji działających w obszarze aktywności osób starszych). ER 2012 oraz dyskusja w zakresie ewentualnych zmian w kwestii wieku emerytalnego mogą stanowić komplementarne działania na rzecz upowszechniania wiedzy o skutkach podwyższenia wieku dezaktywizacji zawodowej, zarówno dla obywateli, jak i dla gospodarki.

W działaniach na rzecz ER 2012 podkreślana będzie rola i znaczenie doświadczenia zawodowego osób starszych oraz ich potencjału, który powinien być uwzględniany zarówno przez podmioty prywatne, sektor pozarządowy i państwo. Jest to szczególnie ważne ze względu na postępujący proces starzenia się polskiego społeczeństwa oraz związane z tym zmiany struktury wieku populacji w Polsce.

W nadchodzących latach będą kontynuowane i dopasowywane do potrzeb poszczególnych grup, w tym osób starszych, aktywne polityki rynku pracy. Już dzisiaj mamy rozwiązania wpływające na zmniejszenie kosztów pracy wynikających z zatrudniania starszych pracowników. Pracodawcy zatrudniający osoby w wieku 55+ (w przypadku kobiet) i 60+ (w przypadku mężczyzn) są zwolnieni z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W przypadku osób w wieku 50+ takie ulgi mają charakter czasowy (12 miesięcy).

Ponadto pracodawcy zainteresowani rozwojem swoich pracowników mogą skorzystać z nieodpłatnej pomocy doradcy zawodowego i uzyskać indywidualne porady zawodowe. W szczególności doradca może dokonać analizy kompetencji pracowników w starszym wieku (wykorzystując specjalistyczne metody i narzędzia diagnostyczne do badania predyspozycji, zainteresowań i kompetencji) i zaproponować szkolenia dla uzupełnienia luk kwalifikacyjnych lub wskazać takie kompetencje, które mogą być wykorzystane w nowych warunkach. Doradca może też określić wymagania, które powinny spełniać nowe stanowiska pracy lepiej dostosowane do możliwości osób starszych.

Pracodawcy, którzy utworzyli fundusz szkoleniowy, mogą ubiegać się o częściową refundację ze środków Funduszu Pracy kosztów szkolenia pracowników, która w przypadku osób w wieku 45+ może wynosić nawet 80% kosztów szkolenia, nie więcej niż 300% przeciętnego wynagrodzenia, co jest niemal dwukrotnie wyższym pułapem refundacji niż w przypadku młodszych grup wiekowych.

Również osoby pracujące, w wieku 45+, które zarejestrują się w powiatowym urzędzie pracy, mogą skorzystać z oferty darmowego dla nich szkolenia lub mogą wskazać na wolnym rynku usług szkoleniowych ofertę kursu, którą są zainteresowane, i - po złożeniu wniosku - mogą liczyć na sfinansowanie kosztów tego szkolenia do wysokości 300% przeciętnego wynagrodzenia. Osoby te mogą otrzymać sfinansowanie kosztów egzaminów umożliwiających uzyskanie świadectw, dyplomów, zaświadczeń, uprawnień zawodowych i koszty uzyskania licencji zawodowych - do wysokości 100% przeciętnego wynagrodzenia.

Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że osoby starsze już dzisiaj mogą korzystać z szerokiego zakresu wsparcia, które pozytywnie powinno wpływać na ich sytuację na rynku pracy.