SPS-023-6270/12 - Stanowisko MPiPS w sprawie zmian w przepisach, które spowodują usprawnienie działania powiatowych urzędów pracy

Szanowna Pani Marszałek! Odpowiadając na pismo z dnia 6 lipca 2012 r., znak: SPS-023-6270/12, przekazujące interpelację posła Artura Dunina w sprawie zmian w przepisach, które spowodują usprawnienie działania powiatowych urzędów pracy, uprzejmie informuję.

W przeszłości niektóre rozporządzenia do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, z późn. zm.) wchodziły w życie z zbyt krótkim vacatio legis. Ubolewam nad tym i zapewniam, że dołożymy starań, aby w przyszłości nie dochodziło do takich sytuacji.

Fundusz Pracy jest państwowym funduszem celowym i realizując zadania określone w ww. ustawie, podlega rygorom obowiązującym fundusze celowe. Wysokość środków Funduszu Pracy możliwych do wydatkowania w danym roku budżetowym ustala parlament RP, uchwalając ustawę budżetową, której integralną część stanowi plan finansowy tego funduszu.

Ustalanie przysługującego samorządom limitu środków Funduszu Pracy na realizację programów aktywizacji zawodowej bezrobotnych dokonywane jest zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2009 r. w sprawie algorytmu ustalania kwot środków Funduszu Pracy na finansowanie zadań w województwie (Dz. U. Nr 123, poz. 1019, z późn. zm.). Szczegółowe zasady gospodarki finansowej Funduszu Pracy określa natomiast rozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej z dnia 7 października 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Pracy (Dz. U. Nr 221, poz. 1317). Przytoczone przepisy umożliwiają samorządom powiatowym realizację ustawowych zadań w ciągu wszystkich miesięcy roku, dopuszczając możliwość zaciągania zobowiązań finansowych przechodzących na kolejny rok budżetowy oraz wykorzystywanie projektu planu finansowego Funduszu Pracy przed zatwierdzeniem przez parlament RP ustawy budżetowej na dany rok. Z uwagi na powyższe nie są przewidywane i możliwe zmiany w zakresie "wydłużenia pojęcia roku budżetowego".

W związku z problemem dostosowywania stanu zatrudnienia pracowników realizujących podstawowe usługi rynku pracy wskazywanym przez powiatowe urzędy pracy należy mieć na uwadze, że regulacje w zakresie podstawowych usług rynku pracy, tj. pośrednictwa pracy, poradnictwa zawodowego i informacji zawodowej, organizacji szkoleń oraz pomocy w aktywnym poszukiwaniu pracy, funkcjonują w obowiązującym porządku prawnym od wielu lat. Zagadnienia te, podobnie jak kwestie standardów usług rynku pracy, uregulowane są w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy od dnia jej uchwalenia. Były także uregulowane we wcześniejszej ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która została zastąpiona przez wspomnianą ustawę.

W art. 35 ust. 2 ww. ustawy określone jest, że usługi rynku pracy wykonywane przez publiczne służby zatrudnienia są realizowane zgodnie ze standardami usług rynku pracy. Ww. ustawa nakłada na ministra właściwego do spraw pracy obowiązek uregulowania w drodze rozporządzenia standardów i szczegółowych warunków prowadzenia przez publiczne służby zatrudnienia usług pośrednictwa pracy, poradnictwa zawodowego i informacji zawodowej, organizowania szkoleń oraz pomocy w aktywnym poszukiwaniu pracy.

Aktualne wymagania w zakresie liczby pracowników realizujących podstawowe usługi rynku pracy wynikają z rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 14 września 2010 r. w sprawie standardów i warunków prowadzenia usług rynku pracy (Dz. U. Nr 177, poz. 1193). Rozporządzenie to zastąpiło dwa rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 2 marca 2007 r.:

w sprawie standardów usług rynku pracy (Dz. U. Nr 47, poz. 314),

w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia przez publiczne służby zatrudnienia usług rynku pracy (Dz. U. Nr 47, poz. 315), w którym określone były wymagania dotyczące stanu zatrudnienia pracowników realizujących podstawowe usługi rynku pracy w powiatowym urzędzie pracy.

Nowe rozporządzenie w znacznej części utrzymało wcześniejsze rozwiązania dotyczące określania wymaganych zasobów kadrowych dla potrzeb realizacji poszczególnych usług rynku pracy w powiatowych i wojewódzkich urzędach pracy. W zakresie wymagań dotyczących minimalnej liczby pośredników pracy i doradców zawodowych w powiatowym urzędzie pracy wprowadzono korektę, która umożliwia niezwiększanie liczby pośredników pracy powyżej wartości czterdzieści. Ponadto w celu bardziej elastycznego dostosowywania zatrudniania w urzędzie pracy stosownie do zmian zachodzących na rynku pracy - z jednego do trzech lat wydłużono okres, który jest podstawą do ustalania minimalnej liczby pracowników realizujących usługi rynku pracy. Zgodnie ze zmianą wynikającą z ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33) w rozporządzeniu nie określono wymagań ilościowych w zakresie zatrudniania asystentów EURES w powiatowym urzędzie pracy. Zwiększono natomiast wymagania w zakresie minimalnej liczby specjalistów do spraw rozwoju zawodowego w powiatowym urzędzie pracy, a równocześnie zmniejszono wymagania dotyczące minimalnej liczby liderów klubów pracy. W przypadku liderów klubu pracy wprowadzono także możliwość ograniczenia minimalnej liczby tych pracowników, jeżeli ich liczba przekroczyłaby poziom pięciu.

Część wymagań w zakresie liczby pracowników do realizacji usług rynku pracy w powiatowych urzędach pracy została obniżona, wobec czego nowe przepisy nie stanowiły utrudnienia w tych powiatowych urzędach pracy, w których spełniane były wymagania określone we wcześniej obowiązujących przepisach.

Należy bowiem pamiętać, że wcześniejsze przepisy miały zabezpieczenie finansowe w postaci dodatkowych środków na wynagrodzenia pracowników realizujących poszczególne usługi, umożliwiające ich wprowadzenie i sukcesywne wdrażanie w latach następnych. Ocena stuków tych regulacji zakładała także, że docelowo, tj. od 2013 r., samorządy powiatów przejmą w pełnym zakresie finansowanie wynagrodzeń pracowników tych urzędów.

Warto jednocześnie zwrócić uwagę, że ww. rozporządzenia były tworzone we współpracy z przedstawicielami publicznych służb zatrudnienia na poziomie województw i powiatów oraz kilkukrotnie przedstawiane w celu zgłoszenia uwag Konwentowi Dyrektorów Wojewódzkich Urzędów Pracy oraz Radzie Forum Dyrektorów Powiatowych Urzędów Pracy. Każde z ww. rozporządzeń wraz z uzasadnieniem i oceną skutków regulacji (zawierającą m.in. ocenę wpływu regulacji na budżety jednostek samorządu terytorialnego) było poddane obowiązującej procedurze legislacyjnej. W ramach tej procedury ww. rozporządzenia były poddane uzgodnieniom międzyresortowym i konsultacjom społecznym, a także zostały pozytywnie zaopiniowane przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Należy także pamiętać, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w 2005 r. w pierwotnej wersji art. 9 ust. 2a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy możliwość finansowania z Funduszu Pracy części kosztów wynagrodzeń pracowników powiatowych została ustanowiona wyłącznie na dwuletni okres, tj. lata 2006 i 2007, i miała przestać obowiązywać z końcem 2007 r. Przepis ten miał umożliwić samorządom powiatowym wyłącznie przejściowe wspomaganie finansowania powiatowych urzędów pracy w związku z ograniczeniem możliwości organizowania w tych urzędach robót publicznych w celu realizacji zadań ustawowych (art. 140 ww. ustawy), a jednocześnie wskazywał na konieczność wygospodarowania środków we własnych budżetach na realizację tych zadań w 2008 r. i w latach następnych. Fakt, że wolą ustawodawcy okres ten został następnie wydłużony do 2013 r., nie zmienia przejściowego celu wprowadzenia tego przepisu.

W związku z podnoszonym przez powiatowe urzędy pracy problemem obowiązku opłacania przez nie obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego za osoby bezrobotne należy podkreślić, że kwestie związane z uzyskiwaniem prawa do ubezpieczenia zdrowotnego są we właściwości Ministerstwa Zdrowia.

Niezależnie od tego informuję, iż następstwem wprowadzonej w 1999 r. reformy zdrowia, oprócz kas chorych oraz prywatyzacji części usług medycznych, było przyjęcie zasady, że bezrobotni nieposiadający prawa do zasiłku lub stypendium są objęci ubezpieczeniem zdrowotnym na podstawie zgłoszenia do tego ubezpieczenia, dokonywanego przez powiatowy urząd pracy. Negatywne, uboczne skutki przyjętego w tym zakresie rozwiązania uwidoczniły się bardzo szybko.

Od wielu lat powiatowe urzędy pracy systematycznie postulują rozdzielenie nabywania prawa do ubezpieczenia zdrowotnego od uzyskania statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Podkreślają, że istnieje duża grupa osób rejestrujących się jako osoby bezrobotne wyłącznie w celu uzyskania prawa do ubezpieczenia zdrowotnego. Powoduje to znaczne obciążenie powiatowych urzędów pracy, dodatkowo utrudniając realizację ich podstawowego zadania, tzn. prowadzenia pośrednictwa pracy i pomocy osobom rzeczywiście poszukującym pracy. W niektórych powiatowych urzędach pracy różnica pomiędzy poziomem bezrobocia rejestrowanego a wynikającego z danych BAEL wynosi ponad jedną trzecią ogólnej liczby bezrobotnych w tym rejonie.

Skutkuje to m.in.:

zawyżaniem i zniekształcaniem statystyk dotyczących faktycznej liczby osób bezrobotnych z uwagi na osoby rejestrujące się wyłącznie w celu uzyskania tytułu do ubezpieczenia zdrowotnego;

na powiatowe urzędy pracy zostało nałożone dodatkowe, pracochłonne zadanie związane z obowiązkiem zgłaszania każdego bezrobotnego do ubezpieczenia zdrowotnego wraz z bieżącym korygowaniem tych zgłoszeń oraz obliczaniem i przekazywaniem składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a obsługa obliczeń skarbowo-finansowych jest realizowana kosztem zatrudnienia przy zadaniach podstawowych;

wydawanych jest rocznie kilkanaście milionów różnego rodzaju zaświadczeń i ponoszone są koszty przekazu składek i wysyłki różnego rodzaju dokumentów;

pogarsza się jakość obsługi osób rzeczywiście poszukujących pracy oraz pracodawców;

wydłużony został obieg przepływu środków na opłacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne za bezrobotnych nieposiadających prawa do zasiłku lub stypendium (Ministerstwo Finansów - wojewodowie - starostowie - powiatowe urzędy pracy - ZUS - Narodowy Fundusz Zdrowia).

Ponoszone z powyższych powodów koszty, zgodnie z opinią powiatowych urzędów pracy, sięgają wielu milionów złotych, które powinny być przeznaczane na zadania związane z ograniczaniem poziomu bezrobocia. Minister pracy i polityki społecznej od lat dostrzega i sygnalizuje ministrowi zdrowia istniejący problem. W 2010 i 2011 r. przy ministrze zdrowia pracował Międzyresortowy Zespół do przygotowania zmiany zasad opłacania finansowanych przez budżet państwa składek na ubezpieczenie zdrowotne ewidencjonowanych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych oraz zasad finansowania świadczeń opieki zdrowotnej dla świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni. Zespół dokonał oceny zasadności zmian w przedmiotowym zakresie oraz przygotował wstępne propozycje kierunków zmian, stwierdzając jednocześnie, że na obecnym etapie prac nie ma możliwości przedstawienia ocen i propozycji ostatecznych.

Obecnie minister pracy i polityki społecznej ponownie wystąpił do ministra zdrowia z propozycją ponownego podjęcia tematu zmiany obowiązujących zasad podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez osoby bezrobotne bez prawa do zasiłku, przedstawiając jednocześnie dwie propozycje alternatywnych rozwiązań.