SPS-023-2045/06 - Opłata targowa jako dochód własny gminy

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - z upoważnienia ministra - na interpelację nr 2045 w sprawie art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na interpelację Pani Izabeli Kloc, posła na Sejm RP, w sprawie opłaty targowej, przesłaną przy piśmie Marszałka Sejmu RP z dnia 31 marca br. znak: SPS-023-2045/06, uprzejmie wyjaśniam.

Na podstawie art. 15 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.) opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach, przy czym targowiskami są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel. Opłacie targowej nie podlega sprzedaż dokonywana w budynkach lub częściach budynków, z wyjątkiem targowisk pod dachem oraz hal używanych do targów, aukcji i wystaw (art. 15 ust. 2a ww. ustawy).

Z powołanych przepisów wynika, iż zdarzeniem prawnym, z którym ustawa o podatkach i opłatach lokalnych wiąże obowiązek uiszczenia opłaty targowej, jest dokonywanie sprzedaży. Dokonywanie sprzedaży zaś oznacza zawieranie umów sprzedaży w rozumieniu art. 535 kodeksu cywilnego, a przynajmniej wyjście z ofertą sprzedaży przez wystawienie towaru i oznaczenie jego ceny.

Określone w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych pojęcie targowiska umożliwia pobieranie opłaty targowej praktycznie w każdym miejscu, gdzie prowadzony jest handel, także poza wyznaczonymi targowiskami, np. od handlu ulicznego. Pojęcie to w zbliżonej wersji funkcjonuje od 1991 r., kiedy to nastąpił znaczny wzrost działalności handlowej, odbywającej się także poza wyznaczonymi do tego celu miejscami.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.), wpływy z opłaty targowej stanowią dochód własny gminy. Mając na względzie autonomię finansową jednostek samorządu terytorialnego, przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych umożliwiają gminom samodzielne kształtowanie polityki podatkowej, zgodnie z właściwością terytorialną.

Stosownie do treści art. 19 pkt 1 lit. a ww. ustawy, rada gminy, w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru opłaty targowej oraz wysokość stawki, z uwzględnieniem zasady, że stawka nie może przekroczyć stawki maksymalnej ogłaszanej corocznie przez Ministra Finansów (w 2006 r. 612,81 zł dziennie). Oznacza to, iż rada gminy posiada uprawnienie do różnicowania wysokości stawek opłaty targowej poprzez ustalenie właściwej stawki opłaty w zależności m. in. od rodzaju sprzedawanego towaru lub też sposobu dokonywania sprzedaży.

Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), uchwały rad gmin określające wysokość stawek podatków i opłat lokalnych podlegają nadzorowi właściwych Regionalnych Izb Obrachunkowych. Ponadto Izby kontrolują gospodarkę finansową gmin, w tym realizację zobowiązań podatkowych na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym (art. 5 ust. 1 ww. ustawy).

Dodatkowo na mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W doktrynie przyjmuje się, iż cechą charakterystyczną opłaty odróżniającą ją od podatku, jest jej ekwiwalentność. Jednakże wyróżnia się również przypadki, gdy brak jest pełnej ekwiwalentności - świadczenie wzajemne jest, co do wartości, niższe aniżeli świadczenie pieniężne. Świadczenie jest opłatą tylko w tej części, w jakiej spotyka się z odpłatnością. Natomiast w części, która przekracza wartość świadczenia wzajemnego, pojawia się cecha podatku.

Możliwe są również przypadki, gdy świadczenie wzajemne w ogóle nie występuje. Wówczas, pomimo nazwy "opłata" jest to w istocie podatek. W praktyce prawodawczej, liczne są przypadki nadawania nazwy "opłata" typowym świadczeniom podatkowym (por. A. Gomułowicz, J. Małecki; Podatki i prawo podatkowe). Należy jednak podkreślić, iż rozróżnienie obu pojęć ma charakter jedynie doktrynalny. Przepis art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) traktuje bowiem oba pojęcia równorzędnie, stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o podatkach rozumie się przez to również opłaty. Używanie nazwy opłata w przypadku świadczenia pobieranego z tytułu sprzedaży ma również uzasadnienie historyczne, gdyż jest ono pobierane w postaci opłaty targowej od 1955 r.

Niezależnie od powyższego, w orzecznictwie istnieją poglądy potwierdzające ekwiwalentność opłaty targowej (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1994 r. SA/Wr 1836/94). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter ekwiwalentny opłaty targowej polega na tym, że opłata ta, jako danina publiczna, pozostaje w związku z wykonywanymi przez gminę zadaniami w sferze usług publicznych, jakimi są zadania organizowania lub prowadzenia targowisk, określone w art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz w art. 4 dekretu o targach i targowiskach, a w odniesieniu do targowisk prowadzonych przez inny podmiot niż gmina - uzależnieniem prowadzenia tego targowiska od zezwolenia gminy. Powyższy wyrok w części dotyczy stanu prawnego obowiązującego do końca 2000 r., kiedy to na mocy art. 4 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz. U. Nr 41, poz. 312 ze zm.), uchylonego z dniem 1 stycznia 2001 r., prowadzenie targowisk przez przedsiębiorców wymagało uzyskania zezwolenia gminy. Należy również podkreślić, iż kwestia zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, na podstawie których pobiera się opłatę targową, była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 14 września 2001 r. w sprawie sygn. akt SK 11/2000 Trybunał orzekł o zgodności z Konstytucją art. 15 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Przepis art. 14 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa, zobowiązuje Ministra Finansów do wydawania interpretacji przy uwzględnieniu orzecznictwa sądów oraz Trybunału Konstytucyjnego lub Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości kierowanych do organów podatkowych i organów kontroli skarbowej w przypadku wystąpienia problemów w zachowaniu jednolitości przepisów prawa podatkowego. W kwestiach będących przedmiotem niniejszej interpelacji organy podatkowe nie sygnalizowały problemów interpretacyjnych, nie była ona również przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądowym.

W związku z powyższym, brak jest wystarczającego uzasadnienia do podjęcia działań mających na celu wydanie w tej sprawie interpretacji Ministra Finansów, na podstawie art. 14 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa. Jednocześnie informuję, iż problematyka opłaty targowej będzie szczegółowo analizowana w przypadku podjęcia przez Ministerstwo Finansów prac nad zmianą przepisów w zakresie podatków i opłat stanowiących dochody gmin.