SPS-023-19409/10 - Stanowisko MPiPS w sprawie zatrudniania osób w szarej strefie

W odpowiedzi na interpelację pana posła Mieczysława Marcina Łuczaka w sprawie zatrudniania w naszym kraju osób w szarej strefie uprzejmie informuję, że w Polsce brak legalnej pracy jest główną przyczyną korzystania z pomocy państwa oraz uciekania w szarą strefę. Zapewnienie godnej pracy dla wszystkich ma charakter zapobiegawczy wobec niepożądanych zjawisk społecznych, a także wobec napływu do bezrobocia. Praca w szarej strefie obejmuje niemal wszystkie generacje Polaków i różnorodne grupy społeczne oraz zawodowe. Zbieranie informacji dotyczących rozmiarów i powiązań szarej strefy, osób w niej uczestniczących oraz częstotliwości jej występowania jest niezbędne do podejmowania skutecznych decyzji dotyczących przeciwdziałania temu zjawisku, jednakże gromadzenie danych o szarej strefie jest bardzo trudne, gdyż jej uczestnicy nie pragną zostać zidentyfikowani.

Mając powyższe na uwadze, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w 2007 r. zrealizowało projekt pn. "Przyczyny pracy nierejestrowanej, jej skala, charakter i skutki społeczne", którego ambitnym zadaniem było oszacowanie wielkości szarej strefy w Polsce.

Projekt był współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Na zlecenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej badanie przeprowadziły: Instytut Pracy i Spraw Socjalnych we współpracy z Fundacją Centrum Badania Opinii Społecznej oraz Fundacja Naukowa CASE - Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych we współpracy z Instytutem Badania Rynku i Opinii Publicznej SMG/KRC Poland Media SA.

Oszacowanie wielkości szarej strefy obecnej w Polsce, które było możliwe dzięki realizacji ww. projektu, pozwoliło na dokonanie pogłębionej analizy zjawiska. Raport z badań nad przyczynami pracy nierejestrowanej w Polsce stanowi istotny wkład do debaty publicznej na temat kierunków działań systemowych pozwalających skutecznie ograniczać szarą strefę w Polsce. Raport przekazany został przedstawicielom parlamentu, administracji rządowej i samorządowej, partnerom społecznym oraz instytucjom zajmującym się polityką społeczną, w tym do Biura Analiz Sejmowych, w celu wykorzystania rezultatów projektu przy podejmowaniu, zgodnie z kompetencjami poszczególnych instytucji, działań pozwalających przekształcić dotychczasowe zatrudnienie nierejestrowane w pracę rejestrowaną.

Raport dostępny jest na stronie internetowej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej (http://www.mpips.gov.pl/index.php?gid=1161).

Pragnę poinformować, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) ułatwiają osobom bezrobotnym i poszukującym pracy powrót do aktywności zawodowej. Wspomniana ustawa zawiera takie instrumenty, jak np. dodatek aktywizacyjny, które powinny mieć wpływ na ograniczenie zjawiska pracy na czarno. Zgodnie z przepisami ustawowymi, bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje prawo do pobierania dodatku aktywizacyjnego, jeżeli podjął samodzielnie lub w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy zatrudnienie lub inną pracę zarobkową.

Warto również wspomnieć o mechanizmie ustawowym mającym wpływ na ograniczenie szarej strefy, tj. o finansowaniu nauki wraz z kontynuacją wypłaty stypendium, w przypadku podjęcia zatrudnienia przez bezrobotnego uczestnika szkoleń czy studiów podyplomowych.

Należy podkreślić także, że nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33) wyszła naprzeciw oczekiwaniom kierowanym pod adresem prowadzonej polityki rynku pracy. Zapisy ustawy w obecnym kształcie jeszcze bardziej ułatwiają osobom bezrobotnym i poszukującym pracy powrót do aktywności zawodowej. Intencją ustawodawcy było, aby każdy z zainteresowanych otrzymał ofertę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub ofertę uczestnictwa w jednej z wielu form aktywizacji zawodowej.

Rozwiązania te mają przełożenie na odchodzenie od podejmowania pracy w szarej strefie na rzecz przyjmowania ofert aktywizacji zawodowej i ofert pracy otrzymanych z urzędów pracy. Dla przykładu ustawa wprowadziła obowiązek obejmowania osób mających trudności w podjęciu pracy i niepodejmujących pracy przez okres co najmniej 6 miesięcy od czasu rejestracji indywidualnym planem działania. Wprowadzono również nowy instrument rynku pracy, jakim jest przygotowanie zawodowe dorosłych w celu uzyskania przez nich kwalifikacji lub umiejętności zawodowych.

Wyżej wymieniona ustawa zaostrzyła również sankcje dotyczące różnych form noszących znamiona nielegalnego zatrudnienia.

Uprzejmie informuję, że przepisy Kodeksu pracy przewidują pisemną formę zawarcia umowy o pracę. W przypadku zawarcia umowy o pracę w innej formie niż pisemna Kodeks pracy zobowiązuje pracodawcę do potwierdzenia pracownikowi na piśmie, najpóźniej w dniu rozpoczęcia przez niego pracy, ustaleń co do stron umowy, rodzaju umowy oraz jej warunków (art. 29 k.p.). Istotnymi warunkami umowy o pracę są m.in. odpowiadające rodzajowi pracy wynagrodzenie ze wskazaniem jego składników, a także wymiar czasu pracy, w jakim pracownik ma wykonywać pracę. Z powyższego wynika, że w każdym przypadku nawiązania stosunku pracy (zarówno poprzez pisemne zawarcie umowy o pracę, jak i w drodze dopuszczenia pracownika do wykonywania pracy) istotne warunki zatrudnienia, o których wspomina się w interpelacji, powinny być określone lub potwierdzone w formie pisemnej.

Brak potwierdzenia w formie pisemnej zawartej z pracownikiem umowy o pracę stanowi wykroczenie przeciwko prawom pracownika zagrożone karą grzywny w wysokości od 1000 do 30 000 zł (art. 281 pkt 2 Kodeksu pracy). Wysokość kary grzywny została w istotny sposób zwiększona od 1 lipca 2007 r. (poprzednio wynosiła od 20 do 5000 zł).

Inspektor pracy może także nałożyć grzywnę za to wykroczenie w postępowaniu mandatowym do kwoty 2000 zł. Wysokość mandatu została także zwiększona od 1 lipca 2007 r. (poprzednio wynosiła do 1000 zł).

Wobec powyższego należy uznać obowiązujące regulacje prawne za wystarczająco dolegliwe.

Pragnę poinformować, że organem powołanym i uprawnionym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy jest Państwowa Inspekcja Pracy. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy do zadań tej inspekcji należy m.in. ściganie wykroczeń przeciwko prawom pracowników określonych w Kodeksie pracy. Kontroli Państwowej Inspekcji Pracy podlega każdy pracodawca, bez względu na formę organizacyjno-prawną, w jakiej prowadzi swoją działalność, a także liczbę zatrudnianych pracowników.

Kontrole legalności zatrudnienia, w tym legalności zatrudnienia cudzoziemców, zostały powierzone Państwowej Inspekcji Pracy z dniem 1 lipca 2007 r. na mocy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, z późn. zm.). Podstawowy cel kontroli legalności to przede wszystkim ustalenie skali zjawiska nielegalnej pracy i naruszeń obowiązujących przepisów oraz usuwanie występujących nieprawidłowości. Kontrole legalności zatrudnienia prowadzone są planowo oraz w przypadku zgłoszeń osób nielegalnie wykonujących pracę, powiadomień innych organów, sygnałów medialnych - doraźnie.

Postępowania kontrolne prowadzone są w wytypowanych podmiotach w branżach, w których przewidywana jest największa skala i ryzyko występowania nieprawidłowości w zakresie legalności zatrudnienia. W szczególności obejmują: budownictwo, handel, hotelarstwo i restauracje, rolnictwo oraz przetwórstwo.

Legalność zatrudnienia i innej pracy zarobkowej obywateli polskich w 2009 r. była badana podczas 20,8 tys. kontroli. Objęto nimi blisko 20 tys. podmiotów, w których wykonywało pracę ponad 800 tys. osób, w tym 149,3 tys. na podstawie umów cywilnoprawnych oraz 11,9 tys. osób prowadzących na własny rachunek działalność gospodarczą. Skontrolowano legalność zatrudnienia 163 tys. osób. Natomiast kontrole z zakresu opłacania składek na Fundusz Pracy objęły ponad 405 tys. osób.

Różnego rodzaju nieprawidłowości w zakresie legalności zatrudnienia oraz przestrzegania przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dotyczyły prawie połowy skontrolowanych podmiotów (46%; w 2008 r. - 58%, w 2007 r. - 53%).

W co piątym kontrolowanym podmiocie inspektorzy pracy ujawnili nielegalne zatrudnienie lub nielegalną inną pracę zarobkową, tzn. zatrudnienie bez potwierdzenia na piśmie rodzaju zawartej umowy i jej warunków, niezgłoszenie osoby zatrudnionej lub wykonującej inną pracę zarobkową do ubezpieczenia społecznego, a także podjęcie przez bezrobotnego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności bez zawiadomienia o tym właściwego powiatowego urzędu pracy.

Najbardziej rażące z punktu widzenia praw pracowniczych formy nielegalnego zatrudnienia, czyli zatrudnienie bez potwierdzenia na piśmie rodzaju umowy o pracę i jej warunków oraz niezgłoszenie osoby wykonującej pracę do ubezpieczenia społecznego, ujawniono w 18% podmiotów. Nieprawidłowości te dotyczyły ponad 6% osób objętych kontrolą, w tym 749 zarejestrowanych jako bezrobotne.

W porównaniu do 2008 r. wzrosła skala naruszeń przepisów w zakresie zgłaszania do ubezpieczenia społecznego. Nieprawidłowości takie zostały wykazane w co czwartym podmiocie - do ZUS nie zgłoszono ponad 2,5 tys. osób pracujących w skontrolowanych firmach, zaś nieterminowo zgłoszono ponad 12,4 tys.

Kontrole przestrzegania przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ujawniły ponadto 1512 przypadków podjęcia przez bezrobotnych zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności bez powiadomienia o tym właściwego powiatowego urzędu pracy (o 53% mniej niż w 2008 r.). We wskazanej liczbie obowiązku powiadomienia nie dopełniło 367 osób pobierających zasiłek dla bezrobotnych.

Nieopłacenie składek na Fundusz Pracy lub ich nieterminowe opłacanie stwierdzono w co piątym podmiocie poddanym kontroli. Składki na Fundusz Pracy nie zostały opłacone za ponad 53,6 tys. osób - 13,2% objętych kontrolą (w 2008 r. - 9,5%, w 2007 r. - 10%). Kwota nieopłaconych składek to ponad 10,8 mln zł. Opóźnienia w opłacaniu składek na FP, często kilkumiesięczne, dotyczyły ponad 71,5 tys. osób - 17,6% objętych kontrolą (w 2008 r. - 13%, w 2007 r. - 16%).

Ujawniono również nieprawidłowości polegające na niezgłoszeniu do ZUS wymaganych danych lub zgłoszeniu nieprawdziwych danych mających wpływ na wymiar składek na Fundusz Pracy (dotyczy ponad 3,2 tys. osób).

W wyniku kontroli legalności zatrudnienia obywateli polskich inspektorzy pracy skierowali wystąpienia prawie do 9,5 tys. pracodawców i przedsiębiorców. Sformułowano w nich ponad 14,1 tys. wniosków zobowiązujących do usunięcia nieprawidłowości, które dotyczyły 108,9 tys. osób świadczących pracę w kontrolowanych podmiotach.

Kontrolując problematykę legalności zatrudnienia, inspektorzy pracy ujawnili blisko 5,8 tys. wykroczeń popełnionych przez 3320 przedsiębiorców i 1342 osoby świadczące pracę. W stosunku do sprawców wykroczeń inspektorzy:

- nałożyli grzywny w drodze 987 mandatów karnych na łączną kwotę ponad 1,3 mln zł (średnia wysokość grzywny to 1319 zł);

- skierowali do sądów 2269 wniosków o ukaranie;

- zastosowali 1406 środki oddziaływania wychowawczego na podstawie art. 41 Kodeksu wykroczeń.

W 183 przypadkach inspektorzy pracy skierowali do prokuratury zawiadomienia dotyczące 258 czynów noszących znamiona przestępstwa.

Realizując obowiązki określone w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, w ponad 2,5 tys. przypadków zawiadomiono właściwe organy władzy i organy nadzoru nad warunkami pracy o naruszeniach przepisów w zakresie legalności zatrudnienia. Najwięcej powiadomień skierowano do starostów - 937, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - 874 i urzędów skarbowych - 316.

Przeprowadzone kontrole wykazały, że skala ujawnionych nieprawidłowości w 2009 r. była wyższa niż w roku 2008. O 28% wzrosła liczba podmiotów, w których stwierdzono pracę w szarej strefie, tzn. bez zawarcia umów o pracę w formie pisemnej lub bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego, o 11% zwiększyła się liczba zakładów, w których ujawniono naruszenia przepisów dotyczących opłacania składek na Fundusz Pracy.

Stwierdzone przypadki powierzania pracy bez umów o pracę na piśmie lub bez zgłoszenia do ZUS dotyczyły najczęściej pracodawców zatrudniających do 9 osób, zwłaszcza przy krótkotrwałym zatrudnieniu. W przypadku prac doraźnych, związanych z jednostkowymi zamówieniami oraz okresowym uzupełnianiem braków kadrowych, pracodawcy często nie zawierają z osobami przyjmowanymi do pracy jakichkolwiek umów, tłumacząc to przewidywanym brakiem możliwości ich dalszego zatrudniania.

Analizując przedstawione dane liczbowe, należy uwzględnić, że wyniki kontroli Państwowej Inspekcji Pracy nie oddają w pełni rzeczywistej skali nielegalnego zatrudnienia, zwłaszcza w budownictwie i rolnictwie.

Inspekcja pracy ma ograniczoną możliwość kontroli budów realizowanych przez inwestorów prywatnych, przede wszystkim w zakresie legalności zatrudnienia osób wykonujących prace instalacyjne i wykończeniowe. Wynika to z faktu, że w myśl art. 13 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy kontroli PIP podlegają jedynie pracodawcy oraz przedsiębiorcy, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne. Inspektorzy pracy nie mogą zatem kontrolować podmiotów, które nie mają statusu pracodawcy ani przedsiębiorcy (np. osób fizycznych), nawet jeżeli powierzają one pracę innym osobom.

W świetle aktualnych regulacji prawnych inspektorzy pracy mają też ograniczone możliwości kontroli indywidualnych budów na obszarach wiejskich, które są w znacznej mierze realizowane w oparciu o pracę nierejestrowaną. Przy wykonywaniu prac budowlanych na wsi dużą rolę odgrywają nieformalne więzi w ramach lokalnej wspólnoty, które tworzą system wzajemnego odpłatnego lub nieodpłatnego świadczenia usług na rzecz rodziny, sąsiadów, znajomych itd. Inwestycje budowlane na wsiach są więc często wykonywane w systemie "rodzinno-sąsiedzkim", bez odprowadzania podatków i składek na ubezpieczenie społeczne oraz zawierania pisemnych umów.

Niezależnie od powyższego pragnę poinformować, że minister pracy i polityki społecznej nie posiada uprawnień nadzorczych nad Państwową Inspekcją Pracy, w tym pozwalających na wpływanie lub wyznaczanie zakresu oraz ilości kontroli prowadzonych przez Państwową Inspekcję Pracy, dotyczących np. niezawierania umów o pracę. Państwowa Inspekcja Pracy podlega Sejmowi, a nadzór nad nią w zakresie ustalonym ustawą sprawuje Rada Ochrony Pracy (art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy).

Wyrażam przekonanie, że przedstawione szczegółowe informacje dotyczące zatrudnienia w Polsce osób w szarej strefie zostaną uznane przez pana posła Mieczysława Marcina Łuczaka za wyczerpujące.