SPS-023-15544/10 - Stanowisko MPiPS w sprawie niezgodności z Konstytucją regulacji prawnej dotyczącej postępowania wobec dłużników alimentacyjnych.

Odpowiadając na pismo Pana Marszałka z dnia 13 kwietnia 2010 r., znak: SPS-023-15544/10, dotyczące interpelacji posła Stanisława Ożoga w sprawie niezgodności z konstytucją regulacji prawnej dotyczącej postępowania wobec dłużników alimentacyjnych, uprzejmie wyjaśniam:

W wyroku z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07 (Dz. U. z 2009 r. Nr 159, poz. 1261), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 konstytucji. Powyższy wyrok dotyczył ustawy, która na mocy art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.) została z dniem 1 października 2008 r. uchylona. Zatrzymywanie prawa jazdy odbywa się obecnie na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, której przepisy nie były przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego.

Zatrzymywanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu jest jednym ze środków dyscyplinujących dłużników alimentacyjnych do współpracy z gminą w celu usprawnienia egzekucji alimentów. Przepisy szczegółowo określają sytuacje, w których instrument ten może zostać zastosowany.

W myśl art. 5 ust. 3 powyższej ustawy, w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił:

- organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego.

Natomiast procedura zwrotu zatrzymanego prawa jazdy jest jasno i precyzyjnie określona w art. 5 ust. 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika, w przypadku gdy, w zależności od przyczyny zatrzymania, dłużnik odpowiednio: umożliwi przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, złoży oświadczenie majątkowe, zarejestruje się jako bezrobotny albo poszukujący pracy, podejmie pracę albo inną formę aktywizacji zawodowej zaproponowaną przez powiatowy urząd pracy.

Jednakże, zapoznając się z uzasadnieniem do wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz podniesionymi w nim argumentami, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej dostrzegło potrzebę wprowadzenia zmian w przepisach ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, czego efektem są przygotowane przez resort pracy założenia do projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Projektowane zmiany przewidują wprowadzenie zmian do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uwzględniających realizację zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz wprowadzenie trybu odwoławczego (art. 2 Konstytucji RP), które uznane zostały przez Trybunał Konstytucyjny za naruszone obecnym kształtem instytucji zatrzymywania prawa jazdy.

Zgodnie z projektem realizacja zasady proporcjonalności może zostać osiągnięta przez ograniczenie instytucji zatrzymania prawa jazdy do wyjątkowych sytuacji. Prawo jazdy zatrzymywane będzie po spełnieniu dodatkowego warunku - w przypadku powstania zaległości za okres dłuższy niż 6 miesięcy. Jest to taki sam okres, po którego upływie komornik składa, w myśl art. 1086 § 4 k.p.c., wniosek do Krajowego Rejestru Sądowego o wpis dłużnika do rejestru dłużników niewypłacalnych.

Jednocześnie prawo jazdy nie będzie zatrzymywane, w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny, choćby częściowo, wywiązuje się ze zobowiązań alimentacyjnych dzięki pracy, której wykonywanie wymaga posiadania prawa jazdy. Za częściowe wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego uznaje się zaspokajanie wierzytelności z tytułu alimentów (bieżących lub zaległych) w wysokości odpowiadającej minimum 30 % kwoty zasądzonych miesięcznie alimentów.

Projekt zakłada również wprowadzenie szczególnego trybu postępowania w przypadku zatrzymywania prawa jazdy, gwarantującego dłużnikowi alimentacyjnemu możliwość odwołania się od decyzji organu właściwego dłużnika, na podstawie której starosta następnie zatrzymuje prawo jazdy dłużnika alimentacyjnego.

W przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zostanie wydana przez organ właściwy dłużnika decyzja administracyjna "o uznaniu dłużnika za uchylającego się od alimentacji". Od tej decyzji dłużnikowi będzie przysługiwało odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Następnie SKO jako organ wyższego stopnia rozpatrzy zasadność wydania takiej decyzji na podstawie zebranego przez urząd gminy materiału dowodowego. W przypadku gdy decyzja administracyjna stanie się ostateczna lub prawomocna, wójt, burmistrz lub prezydent miasta skieruje do starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu oraz wniosek do prokuratora o ściganie przestępstwa niealimentacji.

Natomiast, jeżeli chodzi o skuteczność sankcji w postaci zatrzymania prawa jazdy jako środka służącego poprawie egzekucji świadczeń alimentacyjnych, należy podkreślić, że już w okresie obowiązywania przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (tj. od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 września 2008 r.) dało się zauważyć znaczącą rolę tego instrumentu, który był stosowany przez organ właściwy coraz częściej.

W okresie wrzesień-grudzień 2005 r. zatrzymano 285 praw jazdy, z czego zwrócono 199, natomiast w kolejnych latach odnotowano tendencję wzrostową - w 2006 r. zatrzymano 5004 praw jazdy, z czego zwrócono 389, w 2007 r. zatrzymano 8060, zwrócono 909, a w okresie od stycznia do września 2008 r. zatrzymano 4556 praw jazdy, z czego zwrócono 647. Efektywność tego instrumentu dała się zaobserwować pod rządami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W 2009 r. skierowano 37 791 wniosków o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym, z czego zwrócono 3158. W 2962 przypadkach zatrzymanie prawa jazdy w sposób istotny przyczyniło się do podjęcia przez dłużnika alimentacyjnego współpracy z gminą. Dlatego też zasadna stała się taka realizacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego, która umożliwiłaby zachowanie tego instrumentu ze względu na jego rosnącą skuteczność w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych.

Projekt założeń do ustawy o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów znajduje się na etapie uzgodnień międzyresortowych i społecznych. Tak więc przedstawione ww. założenia stanowią propozycję MPiPS w zakresie dostosowania obowiązujących przepisów przedmiotowej ustawy do wyroku TK, natomiast ostateczny kształt ustawy może jeszcze ulec zmianie.

Odnosząc się do kwestii wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz kryterium dochodowego, informuję, że prawo do tego świadczenia przysługuje, jeżeli przeciętny miesięczny dochód netto na osobę w rodzinie nie przekracza 725 zł Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w kwocie bieżąco zasądzonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 zł miesięcznie na każde z uprawnionych do alimentów dzieci. Zgodnie z art. 14 ww. ustawy Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może podwyższać wysokość ww. kwot, kierując się wysokością wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych.

W związku powyższym ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie przywiduje obligatoryjnego trybu weryfikacji wysokości ww. kwot, w przeciwieństwie np. do świadczeń rodzinnych, gdzie weryfikacja kwot świadczeń rodzinnych i kryteriów dochodowych przewidziana jest co 3 lata. Podjęcie rozstrzygnięć co do ewentualnego podniesienia kwot kryterium dochodowego i wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów, która podejmując taką decyzję, będzie kierować się przede wszystkim wysokością wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych. Jednocześnie należy zaznaczyć, że świadczenia realizowane w ramach systemu świadczeń rodzinnych, kierowane do rodzin będących w trudnej sytuacji materialnej, przysługują wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza 504 zł (583 zł, gdy w rodzinie jest wychowywane dziecko niepełnosprawne), a zatem kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest relatywnie wysokie w porównaniu z kryterium dochodowym warunkującym prawo do świadczeń rodzinnych. Również wysokość świadczeń rodzinnych jest znacznie niższa niż maksymalne świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Mimo systematycznego wzrostu stopy zwrotu wydatków budżetu państwa na świadczenia z funduszu alimentacyjnego (na koniec 2009 r. wskaźnik ten wynosił 12,2 %), jej poziom w dalszym ciągu jest niski, co powoduje, że wydatki na świadczenia z funduszu alimentacyjnego głównie obciążają budżet państwa, nadając im socjalny charakter - jaki mają świadczenia rodzinne.