SPS-023-14945/13 - Interpelacja nr 14945 w sprawie budowy wolnostojących ogniw fotowoltaicznych nazwanych farmami fotowoltaicznymi

1. Czy farmy z instalacjami, stacją trafo oraz przyłączem do sieci można zakwalifikować do urządzeń infrastruktury technicznej i tym samym sytuować je na terenach przewidzianych w miejscowych planach zagospodarowania pod uprawy rolne lub do zabudowy zagrodowej, gdzie dopuszczono budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej?

2. Jak należy interpretować przepis art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647)? Czy zamiar budowy urządzeń, o których mowa w tym przepisie, przez inwestora skutkuje każdorazowo po stronie organów gminy zmianą studium w tym zakresie i w konsekwencji z uwzględnieniem art. 15 ust. 3 pkt 3a ww. ustawy przystąpieniem do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p)?

3. Czy budowa farm fotowoltaicznych winna następować w oparciu o pozwolenie na budowę?

4. Czy pozwolenie na budowę winno być poprzedzone w przypadku braku m.p.z.p. decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też decyzją o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3?

5. Czy elektrownie wiatrowe można zakwalifikować do urządzeń infrastruktury technicznej i czy decyzja o pozwoleniu na budowę winna być poprzedzona w przypadku braku m.p.z.p. decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też decyzją o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3? Orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii jest niejednolite.

Odnosząc się do pytania nr 1 dotyczącego możliwości uznania urządzeń produkcyjnych energii elektrycznej - ogniw fotowoltaicznych oraz elektrowni wiatrowych - za urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p., uprzejmie informuję, co następuje.

Przedstawione pytanie jest częścią szerszego zagadnienia dotyczącego urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), dalej jako P.b., można stwierdzić, że elektrownie produkujące energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii są budowlami w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane, które wraz z instalacjami i urządzeniami stanowią całość techniczno-użytkową (a przez to zaliczają się do kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 lit. b P.b.). Tak zdefiniowany zespół obiektów wyróżnić należy z uwagi na pełnienie przez niego funkcji produkcyjnej, podczas gdy do przesyłania wytworzonej energii elektrycznej służyć będą sieci elektroenergetyczne i inne urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W orzecznictwie powstającym na gruncie przepisów u.p.z.p. nie została wypracowana jedna, powszechnie stosowania wykładnia pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej. Rozbieżności w wykładni przedmiotowego pojęcia w dużej mierze dotyczą ustalenia, czy elektrownie wiatrowe, a także inne obiekty wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Oprócz wyroków wskazujących, że elektrownie wiatrowe (lub szerzej: urządzenia produkcyjne energii elektrycznej) są urządzeniami infrastruktury technicznej istnieją orzeczenia, w których prezentowane jest stanowisko odmienne. Jako przykład można wskazać wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie II SA/Gd 604/11, w którym sąd stwierdził: "w przedmiotowej sprawie nie można zaaprobować stanowiska organu odwoławczego o zaliczeniu elektrowni wiatrowych do urządzeń infrastruktury technicznej, a co za tym idzie braku po myśli art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczności badania w postępowaniu administracyjnym spełnienia dwóch pierwszych warunków do wydania pozytywnej decyzji określonych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 przywoływanej ustawy" oraz "w przekonaniu sądu nie jest prawdą, jak wywodzi organ odwoławczy, jakoby w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (...) utrwalił się pogląd, że elektrownie wiatrowe (...) należą do urządzeń wymienionych w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...), nie negując istnienia przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroków sądów administracyjnych, można jednak wskazać na odmienne rozstrzygnięcia w tym zakresie (choćby np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12 października 2010 r., II SA/Bd 768/10, z dnia 20 października 2011 r., II SA/Bd 371/11, czy z 3 listopada 2009 r., II SA/Bd 714/09)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że siłownia wiatrowa nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W przekonaniu sądu siłownia wiatrowa jest obiektem budowlanym, a konkretnie budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b P.b.). Siłownia wiatrowa składa się z różnych elementów, np. takich jak wieża, fundament, śmigła. Elementy te są pomiędzy sobą powiązane technicznie i użytkowo. Żaden z tych elementów nie mógłby funkcjonować samodzielnie. Stanowią więc całość techniczno-użytkową i jako takie mogą być wykorzystywane do wytworzenia energii elektrycznej. Inną kwestią jest natomiast, czy i jak wytworzoną energię elektryczną będzie się dostarczać odbiorcy. Powyższe jednak nie wpływa na sposób zdefiniowania siłowni wiatrowej. Podkreślić natomiast należy, że to właśnie linie przesyłowe energii elektrycznej w stosunku do siłowni wiatrowej pełnią rolę służebną, a nie odwrotnie.

Warto także przytoczyć tezy wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 października 2010 r. w sprawie II SA/Bd 768/10: "Należy, zdaniem sądu, przyjąć, że infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wodne lub siłownie wiatrowe. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii, nie są infrastrukturą urządzenia służące do jej wytworzenia" (cyt. wyrok dostępny na stronie cbois.nsa.gov.pl). Jeżeli więc, jak to powyżej wykazano, sporna inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, to nie można w stosunku do niej zastosować wyłączenia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Podobny pogląd został zaprezentowany w publikacji "Prawo zagospodarowania przestrzeni" pod redakcją Z. Leońskiego, M. Szewczyka i M. Krusia, której autorzy stwierdzają: "Pomimo że znaczenie zwrotu "inwestycja produkcyjna" wydaje się zrozumiałe, czyli "inwestycja, która ma służyć prowadzeniu działalności produkcyjnej', to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych okazało się ono źródłem rozbieżności. W wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2011 r. orzeczono bowiem: "inwestycje w postaci elektrowni wiatrowych są urządzeniami infrastruktury technicznej'. Powyższe stanowisko jest nie do pogodzenia ze znaczeniem powszechnym słowa "produkcja" oraz zwrotu "inwestycja produkcyjna'. Jest także niezgodne z legalną definicją zwrotu "uzbrojenie terenu', nawiązującą wprost do pojęcia "infrastruktura techniczna" zawartego w art. 143 ust. 2 u.g.n. W świetle powyższego inwestycje infrastrukturalne to inwestycje uzbrojenia terenu. W zakres wchodzą także urządzenia elektryczne, ale nie takie, które są urządzeniami służącymi do produkcji energii elektrycznej, lecz służącymi do zaopatrywania w nią".

W odniesieniu do zadanego w interpelacji pytania istotne znaczenie będzie miał również wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 238/10, w którym sąd stwierdza: "Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było zbadanie zgodności lokalizacji planowanej inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej o łącznej mocy przyłączeniowej 4000 kW, składającej się z dwóch siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 144 m wraz z siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko właściwy organ wydaje decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, podkreślenia wymaga, że działka, której dotyczy planowana inwestycja, w przeważającej części usytuowana jest na obszarze oznaczonym RP, czyli upraw rolnych, a w pozostałej części na obszarze o symbolach MW, MN i U, a zatem na obszarze, dla którego przewidziano zabudowę mieszkaniową, zagrodową i usługi. Literalna wykładnia tekstu planu prowadzi, jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, do wniosku, iż zapisy te nie dopuszczają możliwości realizacji inwestycji związanych z produkcją, a do takich, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zaliczyć budowę farmy wiatrowej o łącznej mocy przyłączeniowej 4000 kW. W toku postępowania administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że zgodnie z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na całym obszarze objętym tymże planem dopuszczalna jest budowa urządzeń elektroenergetycznych. Sąd pierwszej instancji dokonał szczegółowej wykładni pojęcia urządzeń elektroenergetycznych, która, co należy podkreślić, sama w sobie nie jest pozbawiona racji. Nie uwzględniono jednak podstawowej kwestii niezbędnej do rozpoznania niniejszej sprawy. Jak bowiem trafnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, funkcja uzupełniająca, jaką jest budowa urządzeń elektroenergetycznych, musi pozostawać w ścisłym związku z funkcją wiodącą (podstawową) i nie może powodować faktycznej zmiany przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej. Tymczasem budowa farmy wiatrowej o łącznej mocy przyłączeniowej 4000 kW, składającej się z dwóch siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 144 m wraz z siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia, sprawiałaby faktyczną zmianę przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Nie można dokonać takiej wykładni zapisów wskazywanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którą każde urządzenie, które spełniałoby kryteria urządzenia elektroenergetycznego, o jakim mowa w art. 3 ustawy - Prawo energetyczne, mogłoby być usytuowane na terenie objętym planem bez skonfrontowania jego usytuowania z funkcją podstawową danej jednostki urbanistycznej".

Odnośnie do pytania nr 2 dotyczącego konsekwencji wyznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., uprzejmie informuję, że przepis ten ustanawia obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparte są o zasadę fakultatywności uchwalania planów miejscowych, co oznacza, że do gminy należy decyzja o sposobie uregulowania statusu prawno-planistycznego nieruchomości leżących na jej obszarze. Wyjątki od tej zasady muszą wynikać z przepisów szczególnych, wprost wskazujących na obowiązek uchwalenia dla danego obszaru planu miejscowego. Dzieje się tak przykładowo w odniesieniu do obszaru parku kulturowego - art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. obowiązku takiego nie ustanawia.

W zakresie pytania nr 3 dotyczącego wymogu uzyskania dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej pozwolenia na budowę należy wskazać, co następuje. Zgodnie z zawartą w art. 3 pkt 9 P.b. definicją urządzeń budowlanych i wskazanymi w niej podstawowymi cechami takich urządzeń, tj. zapewnienie użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem oraz związanie z obiektem budowlanym, należy wskazać, że ogniwa fotowoltaiczne mogą odpowiadać ww. cechom urządzeń budowlanych. Wydaje się, że w takim przypadku przedmiotowe ogniwa powinny być traktowane jako urządzenia budowlane, jeżeli są związane z obiektem budowlanym.

Z kolei inwestycję polegającą na montażu ogniw fotowoltaicznych podłączonych do sieci elektroenergetycznej, służących do produkcji energii elektrycznej w celu jej dalszej dystrybucji (tzw. farma fotowoltaiczna), należy traktować jako budowę obiektu budowlanego, a co za tym idzie na jego realizację inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Należy przy tym zauważyć, że w celu zakwalifikowania ww. inwestycji jako obiektu budowlanego wystarczające jest podłączenie, choćby jednego z ogniw fotowoltaicznych, z siecią elektroenergetyczną.

Odnosząc się do pytania nr 4 dotyczącego właściwego trybu lokalizacji inwestycji polegających na budowie ogniw fotowoltaicznych lub elektrowni wiatrowych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Pomimo rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w początkowym okresie obowiązywania tego przepisu obecnie obowiązuje jednoznaczna wykładnia wskazanej regulacji stanowiąca, że budowa urządzeń produkcyjnych energii elektrycznej nie stanowi realizacji celu publicznego, o którym mowa w przepisie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 6 pkt 2 ww. ustawy celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W pojęciu tym (objętym zakazem dokonywania wykładni rozszerzającej) nie mieści się urządzenie produkcyjne.

Jednocześnie uprzejmie informuję, że odpowiedź na ostatnie pytanie zawarte w interpelacji udzielona została w ramach odpowiedzi na poprzedzające pytania.