SPS-023-13553/09 - Stanowisko MPiPS w sprawie zjawiska opłacania przez Polaków składek emerytalnych za granicą zamiast w ZUS.
Pismo z dnia 21 stycznia 2010 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej SPS-023-13553/09 Stanowisko MPiPS w sprawie zjawiska opłacania przez Polaków składek emerytalnych za granicą zamiast w ZUS.
W odpowiedzi na wystąpienie Pana Marszałka z dnia 28 grudnia 2009 r., znak: SPS-023-13553/09, dotyczące interpelacji posła Edwarda Wojtasa w sprawie zjawiska opłacania przez Polaków składek emerytalnych za granicą zamiast w ZUS uprzejmie wyjaśniam, co następuje.
W interpelacji posła Edwarda Wojtasa chodzi w istocie o sytuację wyłączania się niektórych przedsiębiorców z polskich ubezpieczeń społecznych poprzez formalne podejmowanie przez te osoby pracy najemnej na terytorium innych krajów Unii Europejskiej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych pełni funkcję krajowej jednostki łącznikowej w zakresie dwustronnych stosunków ubezpieczeniowych w obszarze koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Szwajcarii. Wszystkie wątpliwe przypadki ubezpieczeniowe muszą być rozpatrywane indywidualnie i taki też charakter mają postępowania wyjaśniające prowadzone przez ZUS w bezpośredniej współpracy z jego poszczególnymi odpowiednikami w różnych krajach Unii czy też szeroko rozumianego obszaru Wspólnoty.
Problem opisany przez posła Edwarda Wojtasa, a wcześniej przez media (głównie prasę) został jak na razie zidentyfikowany w szczególności w odniesieniu do dwóch krajów, to jest w stosunku do Litwy i Anglii. Według informacji uzyskanych przez ZUS od litewskiego ubezpieczyciela szacuje on skalę zjawiska na ok. 1,5 tys. przypadków. Co do Anglii ZUS miał istotne problemy z podjęciem postępowań wyjaśniających wobec braku informacji na temat osób zatrudnianych przez angielskich pracodawców, jak również samych tych pracodawców. Jednostki terenowe ZUS wydały jak dotąd 9 formalnych interpretacji oraz 160 pisemnych wyjaśnień w indywidualnych sprawach dotyczących Anglii. Ponieważ udało się jednak ustalić dane jednej z firm pośredniczących w zatrudnianiu Polaków w Anglii, na tej podstawie ZUS zwrócił się z prośbą o pomoc do angielskiego ubezpieczyciela.
Obecnie strona polska w dalszym ciągu oczekuje na odpowiedź w tej sprawie. Z informacji przekazanej w przedmiotowych kwestiach przez ZUS wynika, że zakład podjął wszelkie działania, jakie były możliwe na tym etapie sprawy. Powodzenie w wyjaśnieniu wszystkich sygnalizowanych wątpliwych przypadków ubezpieczeniowych zależy jednak przede wszystkim od skuteczności ubezpieczyciela litewskiego i angielskiego, bowiem to do nich właśnie należeć będzie ustalenie i ewentualne zweryfikowanie faktycznego statusu zatrudnieniowego Polaków zatrudnionych formalnie na ich terytorium. Poniżej pozwolę sobie przybliżyć zasady koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obowiązujące na terenie Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Szwajcarii.
Zasady ustalania ustawodawstwa właściwego w zakresie zabezpieczenia społecznego dla obywateli UE przemieszczających się w obrębie Wspólnoty regulują postanowienia rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób pracujących na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się w obrębie Wspólnoty. Zgodnie z przepisami rozporządzenia 1408/71 pracownicy migrujący (rozumiani szeroko jako osoby zatrudnione, jak i prowadzące działalność na własny rachunek) podlegają w zakresie zabezpieczenia społecznego przepisom prawnym tylko jednego państwa członkowskiego, przy czym czynnikiem decydującym dla ustalenia tzw. ustawodawstwa właściwego jest miejsce wykonywania zatrudnienia/działalności na własny rachunek. Osoba zainteresowana podlega zatem systemowi zabezpieczenia społecznego tego państwa członkowskiego, na terytorium którego pracuje lub prowadzi działalność, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa lub jeżeli jej pracodawca (w przypadku pracowników) ma swoją siedzibę w innym państwie członkowskim.
Od zasady tej rozporządzenie przewiduje pewne wyjątki, gdyż specyfika niektórych zawodów czy rodzajów zatrudnienia uniemożliwia rygorystyczne stosowanie reguły miejsca faktycznego wykonywania pracy/działalności w każdym przypadku migracji zarobkowej. Rozwiązania szczególne dotyczą m.in. pracowników delegowanych, pracowników transportu międzynarodowego, a także osób wykonujących pracę najemną/prowadzących działalność na własny rachunek na terytorium kilku państw członkowskich. W odniesieniu do powyższych grup rozporządzenie nr 1408/71 przewiduje odmienne zasady określania ustawodawstwa właściwego w obszarze ubezpieczeń społecznych, przy użyciu innych łączników.
Zgodnie z art. 14c rozporządzenia nr 1408/71 osoba będąca równocześnie pracownikiem na terytorium jednego państwa członkowskiego i prowadząca działalność na własny rachunek na terytorium drugiego państwa członkowskiego podlega w obszarze zabezpieczenia społecznego ustawodawstwu tego kraju, na terytorium którego wykonuje pracę za wynagrodzeniem. Wyjątki od tego przepisu (i równocześnie od zasady jedności stosowanego ustawodawstwa) przewidziane zostały w załączniku VII do rozporządzenia nr 1408/71. W sytuacjach wymienionych w ww. załączniku osoba wykonująca pracę w charakterze pracownika w jednym państwie i prowadząca działalność na własny rachunek w drugim państwie członkowskim podlega przepisom obu zainteresowanych krajów. W załączniku VII do rozporządzenia nr 1408/71 nie zostały zawarte zapisy dotyczące Polski, a zatem w przypadku zbiegu działalności na własny rachunek z pracą najemną (wykonywanych na terytorium Polski i innego państwa członkowskiego) zastosowanie będzie miało zawsze ustawodawstwo miejsca wykonywania pracy najemnej.
W ostatnim czasie w polskiej prasie pojawiły się doniesienia na temat grupy polskich przedsiębiorców, którzy podjęli pracę najemną na terytorium Litwy/Wielkiej Brytanii i na podstawie art. 14c rozporządzenia nr 1408/71 dokonali wyrejestrowania z polskiego systemu ubezpieczeń społecznych. Osoby te w dalszym ciągu prowadzą działalność na własny rachunek na terytorium Polski, składki na ubezpieczenia społeczne opłacają jednak odpowiednio do systemu litewskiego lub brytyjskiego. Wobec braku ścisłych informacji na temat stanu faktycznego przedstawionych spraw minister pracy i polityki społecznej nie jest w stanie przesądzić na obecnym etapie postępowań wyjaśniających, czy w opisywanych przypadkach doszło do naruszenia przepisów prawa wspólnotowego, czy też nie. Pragnę jednak wyraźnie podkreślić, że elementem każdorazowo decydującym o możliwości zastosowania art. 14c rozporządzenia nr 1408/71 jest stwierdzenie, czy faktycznie w konkretnym przypadku mamy do czynienia z równoczesnym wykonywaniem pracy najemnej w jednym państwie członkowskim i prowadzeniem działalności na własny rachunek w drugim państwie. W przypadkach, w których ustalenie takie zostaje dokonane ponad wszelką wątpliwość, możemy mówić nie o nadużywaniu przepisów o wspólnotowej koordynacji, lecz o stosowaniu ich postanowień. Należy bowiem pamiętać, że Wspólnota Europejska opiera się na czterech podstawowych swobodach: swobodzie przepływu osób, usług, towarów i kapitału, a obywatelom UE przysługuje gwarantowane traktatowo prawo do przemieszczania się w celu podejmowania pracy i świadczenia usług.
Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego i przewidziane nią reguły służą skutecznej realizacji ww. praw, w tym m.in. unikaniu ewentualnych kolizji ustawodawstw państw członkowskich w zakresie obowiązku ubezpieczenia. Kolizje te mogłyby bowiem wywoływać szereg niepożądanych skutków dla grupy szeroko rozumianych "pracowników migrujących", polegających albo na zobowiązaniu ich do opłacania składek w dwóch/wielu państwach (kolizja pozytywna) albo na całkowitym pozbawieniu ich ochrony ubezpieczeniowej (kolizja negatywna). Art. 14c rozporządzenia nr 1408/71 rozstrzyga jedną z takich potencjalnych kolizji i w przypadkach jednoczesnego wykonywania pracy najemnej i prowadzenia działalności na własny rachunek na terytorium różnych państw nakazuje zainteresowanemu zgłoszenie do ubezpieczenia w państwie wykonywania pracy najemnej. Osoba spełniająca dyspozycję art. 14c opłaca zatem składki do systemu państwa, w którym jest zatrudniona na podstawie stosunku pracy, i nabywa uprawnienia do świadczeń zarówno pieniężnych, jak i rzeczowych wyłącznie przewidzianych tym systemem. Jeśli osoba taka w państwie, w którym prowadzi działalność na własny rachunek (a zatem w drugim państwie, nie uznanym za właściwe) korzysta z jakichkolwiek świadczeń z zabezpieczenia społecznego, to czyni to każdorazowo na koszt systemu państwa właściwego.
Odnosząc powyższe informacje do ostatnich doniesień prasowych, należy stwierdzić, że zjawisko podejmowania przez polskich przedsiębiorców pracy najemnej na Litwie lub w Wielkiej Brytanii i opłacania przez nich składek z tego tytułu do systemów ww. państw, nie rodzi samo z siebie dodatkowych obciążeń dla polskiego systemu ubezpieczeń. Z uwagi na fakt nieopłacania przez te osoby składek na polskie ubezpieczenia społeczne i zdrowotne Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest zobowiązany do przyznawania im żadnych świadczeń pieniężnych, natomiast świadczenia zdrowotne są im w Polsce udzielane, ale wyłącznie na koszt litewskiej lub brytyjskiej instytucji właściwej.
Zupełnie odmiennie należy oczywiście potraktować sytuację, w której pojawia się przypuszczenie, że art. 14c zostaje przez zainteresowanego wykorzystany w celu naruszenia przepisów wspólnotowych lub obejścia obowiązku ubezpieczenia w systemie państwa, w którym aktywność zawodowa jest wykonywana. Z sytuacją taką mamy niewątpliwie do czynienia, gdy podjęcie pracy najemnej na terytorium innego państwa członkowskiego ma charakter fikcyjny, a zatem w istocie nie dochodzi do zbiegu działalności na własny rachunek i pracy najemnej (wykonywanych na terytorium różnych państw). W takich sytuacjach zawsze konieczne jest podjęcie działań kontrolnych i Zakład Ubezpieczeń Społecznych dysponuje narzędziami, które może w tym celu wykorzystywać.
Wyłączenie z polskiego systemu ubezpieczeń społecznych osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, która powołuje się na fakt podlegania systemowi ubezpieczeń innego państwa członkowskiego z tytułu wykonywania tam pracy najemnej, możliwe jest co do zasady wyłącznie po okazaniu przez zainteresowanego formularza unijnego E 101. Formularz E 101 to - w największym uproszczeniu - dokument, za pomocą którego, instytucja ubezpieczeniowa jednego państwa członkowskiego komunikuje instytucjom innych państw fakt uznania danego pracownika migrującego za własnego ubezpieczonego.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości formularz E 101 ma charakter wiążący, a decyzję o jego wycofaniu lub stwierdzeniu nieważności może podjąć wyłącznie instytucja państwa członkowskiego, która go wydała. W przypadku podjęcia przez jakąkolwiek inną zainteresowaną instytucję wątpliwości co do prawidłowości danych, na jakich oparto decyzję o wystawieniu formularza E 101, instytucja ta ma prawo zwrócić się do instytucji wystawiającej z wnioskiem o dokonanie weryfikacji treści formularza. W przypadkach, w których zainteresowane państwa członkowskie nie mogą uzgodnić w ramach stosunków dwustronnych wspólnego stanowiska w sprawie określenia ustawodawstwa właściwego, każde z państw może przedłożyć sprawę Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących, a gdy także ten szczebel współpracy zawiedzie - wnieść ją przed Europejski Trybunał Sprawiedliwości.
Podsumowując, pragnę stwierdzić, iż z informacji przekazanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wynika, że w przypadkach opisywanych ostatnio przez prasę ZUS podjął dostępne mu środki w celu wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Zainteresowanie rozwiązaniem sprawy okazały także właściwe instytucje brytyjskie i litewskie, dla których zaistniała sytuacja rodzi realne konsekwencje finansowe. Państwa te są bowiem zobowiązane do pokrywania kosztów leczenia oraz wypłaty świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego oraz świadczeń rodzinnych swoim ubezpieczonym niezależnie od tego, gdzie mają oni swoje miejsce zamieszkania, a wydatki związane z realizacją tego obowiązku nie znajdują pokrycia w składce odprowadzonej przez polskich przedsiębiorców do systemów tych państw. W chwili obecnej strona polska oczekuje na wyniki podjętych działań wyjaśniających i - zgodnie z tym, co zostało już wcześniej wspomniane - do czasu ich otrzymania jako minister pracy i polityki społecznej zmuszona jestem wstrzymać się z oceną, czy w przypadkach opisywanych przez prasę istotnie doszło do naruszenia przepisów prawa wspólnotowego.