SPS-023-1242/08 - Sposób dokumentowania okresów zatrudnienia i zarobków w postępowaniu przed organami ZUS.

W związku z przesłaną przy wystąpieniu Pana Marszałka z dnia 25 lutego 2008 r., znak SPS-023-1242/08, interpelacją pana posła Sławomira Kopycińskiego w sprawie sposobu dokumentowania okresów zatrudnienia i zarobków w postępowaniu przed organami ZUS uprzejmie wyjaśniam, że - w myśl art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) - w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

Problematyka przedkładania dowodów uzasadniających prawo do świadczeń oraz ich wysokość uregulowana została w dziale IX ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz. U. Nr 10, poz. 49 z późn. zm.), którego przepisy funkcjonują w systemie emerytalnym od 25 lat.

W świetle tych przepisów dokumentami potwierdzającymi wysokość wynagrodzeń w celu ustalenia (przeliczenia) podstawy wymiaru emerytury jest zaświadczenie wystawione przez pracodawcę na druku, według wzoru określonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (aktualnie druk Rp 7) lub legitymacja ubezpieczeniowa zawierająca stosowne wpisy o okresach zatrudnienia i wysokości osiąganego w tych okresach wynagrodzenia, która - w przypadku załączenia jej do wniosku w oryginale - stanowi samoistny środek dowodowy w postępowaniu o świadczenia emerytalno-rentowe.

Pragnę dodać, że począwszy od 1959 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 października 1959 r. w sprawie legitymacji ubezpieczeniowych (Dz. U. Nr 56, poz. 338) wydanego w oparciu o art. 70 ust. 2 dekretu z dnia 25 czerwca 1954 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (tekst jedn.: Dz. U. z 1958 r. Nr 23, poz. 97 z późn. zm.) - legitymacja ubezpieczeniowa była podstawowym dowodem objęcia pracownika ubezpieczeniem społecznym. Obowiązek przedstawienia tej legitymacji zakładowi pracy w celu dokonania w niej odpowiednich wpisów spoczywał na pracowniku, co jednoznacznie wynikało z przepisu § 6 pkt 3 tego rozporządzenia.

Brak zaświadczeń o wysokości osiąganego w poszczególnych okresach wynagrodzenia oraz wpisów w legitymacjach ubezpieczeniowych wynika więc najczęściej jedynie z braku indywidualnej aktywności i przezorności samych zainteresowanych.

Problem z dokumentowaniem zarobków z okresu przypadającego przed 1980 r. powstał - generalnie - dopiero po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. ww. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. Ustawa ta wprowadziła bowiem możliwość wskazywania do podstawy wymiaru zarówno nowo przyznawanych, jak i przeliczanych emerytur i rent, a także dla potrzeb ustalenia kapitału początkowego zarobków z 20 lat kalendarzowych przypadających przed rokiem zgłoszenia wniosku o świadczenie wybranych z całego okresu pracy zawodowej (podlegania ubezpieczeniu).

Mając powyższe na uwadze, począwszy od 1999 roku, stosuje się rozszerzającą wykładnię przepisów § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe, dopuszczając możliwość potwierdzania przez pracodawcę (lub prawnego następcę pracodawcy) wysokości zarobków na podstawie wiarygodnej dokumentacji zastępczej, tj. akt osobowych pracownika (umowa o pracę, angaże, pisma o powołaniu, mianowaniu oraz inne pisma określające wynagrodzenie danej osoby), jednak pod warunkiem że wysokość poszczególnych składników wynagrodzenia została w tych dokumentach określona kwotowo, a wykazane składniki podlegały składce na ubezpieczenie społeczne.

Ubezpieczenia społeczne to system zagwarantowanych ustawowo i ściśle związanych z pracą świadczeń. Ustalając podstawę ich wymiaru, uwzględnia się wyłącznie prawidłowo i niepodważalnie udokumentowane wysokości dochodów osiąganych z pracy, nie ma natomiast miejsca na domniemanie co do wysokości wypłaconego pracownikowi wynagrodzenia.

Uważam zatem, że dopuszczenie możliwości dokumentowania zarobków na podstawie wiarygodnej dokumentacji zastępczej stanowi optymalne rozwiązanie problemu osób, które nie są w stanie przedłożyć zaświadczenia wystawionego na podstawie dokumentacji płacowej lub legitymacji ubezpieczeniowej zawierającej stosowne wpisy o wysokości osiąganego w poszczególnych okresach wynagrodzenia.

Obowiązujące do końca 1990 roku przepisy o archiwizacji zobowiązywały zakłady pracy do przechowywania dokumentacji płacowej pracowników przez okres 12 lat, natomiast akt osobowych przez okres 50 lat od zwolnienia pracownika. Począwszy od 1 stycznia 1991 r., zgodnie z rozporządzeniem ministra finansów z dnia 15 stycznia 1991 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości (Dz. U. Nr 10, poz. 35), Archiwa Państwowe nie wydają zezwolenia na likwidowanie dokumentacji płacowej zakładów pracy przed upływem 50-letniego okresu jej przechowywania. Obecnie obowiązek przechowywania dokumentacji płacowej przez 50 lat wynika wprost z art. 125a ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Dlatego też w przepisach tej ustawy przyjęto zasadę, że do podstawy wymiaru tych świadczeń przyjmuje się zarobki 10 kolejnych lat wybranych z ostatniego 20-lecia, a więc z okresu przypadającego po roku 1979. Natomiast na wniosek osoby zainteresowanej dysponującej odpowiednimi dowodami do ustalenia podstawy wymiaru świadczenia mogą być przyjęte zarobki z 20 lat dowolnie wybranych z całego okresu pracy.

Likwidacja zakładu pracy nie zawsze przekreśla możliwość uzyskania potrzebnych dowodów dotyczących wysokości zarobków. Jeżeli zakład pracy został zlikwidowany, a było to przedsiębiorstwo państwowe, były pracownik powinien zwrócić się o wydanie odpowiednich dokumentów do sukcesorów zlikwidowanego państwowego zakładu pracy. Sukcesorami mogą być np. przedsiębiorstwa państwowe, które powstały w wyniku zmian organizacyjnych, czy też spółki prawa cywilnego lub handlowego, które powstały po sprywatyzowaniu przedsiębiorstwa państwowego i przejęły majątek oraz akta zlikwidowanego przedsiębiorstwa.

W razie braku sukcesora osoba zainteresowana może zwrócić się do organu założycielskiego albo nadrzędnego swojego byłego pracodawcy, którymi najczęściej byli wojewoda lub właściwy minister. Organy nadrzędne mają bowiem obowiązek prawny przejmowania, zabezpieczania i udostępniania dokumentacji pracowniczej po zlikwidowanych lub zniesionych państwowych jednostkach organizacyjnych.

Jeżeli nie ma możliwości uzyskania wymaganych dowodów (zaświadczenia pracodawcy lub legitymacji ubezpieczeniowej), możliwe jest przedłożenie w organie rentowym kopii dokumentacji płacowej sporządzonej przez archiwum lub inną instytucję przechowującą dokumentację danego zakładu pracy.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, aby ułatwić ubezpieczonym poszukiwanie dokumentacji płacowo-osobowej, opracował - na podstawie informacji z urzędów wojewódzkich, ministerstw, urzędów centralnych i archiwów państwowych - "Wykaz zlikwidowanych lub przekształconych zakładów pracy". Zawiera on wciąż aktualizowany alfabetyczny spis zakładów, ze wskazaniem obecnego miejsca przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej byłych pracowników. Jest dostępny do wglądu w każdym organie rentowym, jak również na stronie internetowej ZUS-u.

Jednocześnie uprzejmie wyjaśniam, że - zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, z późn. zm.) - w celu ustalenia prawa do świadczeń oraz ich wysokości ubezpieczeni zobowiązani są m.in. do przedstawiania stanów faktycznych mających wpływ na prawo lub wysokość świadczeń oraz przedkładania stosownych środków dowodowych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest instytucją zobowiązaną do ustalania prawa i wysokości świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego przy ścisłym i precyzyjnym stosowaniu obowiązujących przepisów. W przypadku stwierdzenia braku odpowiednich dokumentów, czy też złożenia dokumentacji zawierającej nieścisłości albo budzącej jakiekolwiek wątpliwości ZUS ma prawo wydać decyzję odmowną, a osoby zainteresowane mogą dochodzić swoich praw w sądowym postępowaniu odwoławczym (w myśl art. 118 ust. 7 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS - zgodnie z art. 83 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - na podstawie art. 477⁹-477^14a ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.).

W postępowaniu sądowym dopuszczalne jest przeprowadzenie wszelkich dowodów dla wykazania okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia i jego wysokość - i to zarówno wtedy gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych kwestionuje treść załączonych do wniosku dokumentów, jak i wówczas gdy osoba ubiegająca się o świadczenie z różnych przyczyn nie może takich dokumentów przedstawić. Sąd ma bowiem obowiązek rozważenia na nowo całego zebranego w sprawie materiału oraz prawo do jego własnej oceny (art. 233 § 1 k.p.c.).

Stosownie do art. 365 § 1 k.p.c. prawomocny wyrok sądu - niezależnie od uzasadnienia tego rozstrzygnięcia - wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

W moim przekonaniu przyjęty tryb postępowania w tym zakresie jest racjonalny i w pełni zabezpiecza interesy ubezpieczonych.

Przedstawiając powyższe, pragnę dodać, że zasady i tryb pobierania kosztów sądowych w sprawach cywilnych normuje ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 167, poz. 1398 z późn. zm.). Jej art. 36 stanowi, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych i w sprawach odwołań rozpoznawanych przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych pobiera się opłatę podstawową w kwocie 30 zł wyłącznie od apelacji, zażalenia, skargi kasacyjnej i skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Powołana ustawa nie zmieniła zasad dotyczących ponoszenia przez osoby zainteresowane ciężaru kosztów w sprawach odwołań rozpoznawanych przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych, obowiązujących przed dniem jej wejścia w życie. Postępowanie przed sądem w takich sprawach było i nadal jest bezpłatne.

Odnosząc się do kwestii poruszonych w pytaniu 2 i 3 interpelacji pana posła Kopycińskiego, uprzejmie informuję, że w 2007 roku ZUS poniósł koszty z tytułu zastępstwa procesowego radców prawnych w postępowaniach sądowych w kwocie 402.205,96 zł, natomiast koszty postępowania sądowego i egzekucyjnego od dochodzonych roszczeń i należności opiewały na kwotę 1.114.062,46 zł.

Pragnę jednak podkreślić, że wymienione wyżej kwoty są kwotami zbiorczymi, ponieważ - jak wynika z informacji przekazanej przez prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - ze względu na stosunkowo niewielką wartość tych kosztów w kosztach ogółem (w 2007 roku koszty ogółem wyniosły 4.207.246.221,30 zł) ZUS nie prowadzi ewidencji księgowej kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego w podziale na tytuły prowadzonych spraw sądowych.

Wobec powyższego uprzejmie informuję, że nie znajduję uzasadnienia do zmiany przepisów określających sposób dokumentowania przed organem rentowym wysokości wynagrodzenia, które ma stanowić podstawę wymiaru emerytury lub renty.

Minister

Jolanta Fedak