SPS-023-11716/12 - Opodatkowanie podatkiem od nieruchomości gminnych dróg wewnętrznych.

Zasady opodatkowania wewnętrznych dróg gminnych reguluje ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.), z której wynika obowiązek zapłaty podatku od nieruchomości przez gminy od nieruchomości stanowiących jej własność: nieprzekazanych w posiadanie innym podmiotom i niepodlegających ustawowemu wyłączeniu lub zwolnieniu z opodatkowania na podstawie uchwał rad gmin. W myśl bowiem art. 3 ust. 1 ustawy gmina, jak każdy inny właściciel, jest podatnikiem podatku od nieruchomości zobowiązanym do jego zapłaty.

Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy podatnikami są również posiadacze - umowni oraz bezumowni - nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa). W odniesieniu do mienia gminnego (oraz SP) ustawodawca przewidział zatem możliwość przeniesienia obowiązku podatkowego w związku z faktem przeniesienia posiadania. W każdym innym przypadku obowiązek podatkowy ciąży na właścicielu (posiadaczu samoistnym lub wieczystym użytkowniku).

Tak więc, dopóki gmina pozostaje właścicielem i jednocześnie posiadaczem nieruchomości, jest zobowiązana do zapłaty podatku od nieruchomości. Ustawa nie przewiduje bowiem podmiotowego wyłączenia z opodatkowania podatkiem od nieruchomości dla gmin.

Jednocześnie należy zauważyć, że powyższe reguły mają zastosowanie w przypadku opodatkowania mienia gminnego niezależnie od jego typu i rodzaju przeznaczenia. Celem wprowadzenia takich rozwiązań było skłonienie gmin do racjonalnego i prawidłowego gospodarowania mieniem publicznym. Jeśli bowiem mienie staje się zbędne dla gminy i jest nieprzydatne dla realizowanych zadań, to zasadne jest przekazanie go w posiadanie innym podmiotom bez jednoczesnego wyzbycia się własności w odniesieniu do takiego mienia, wskutek czego jednocześnie dokonuje się zmiana w zakresie podmiotu zobowiązanego do zapłaty podatku od nieruchomości. W konsekwencji zatem celem istniejącego rozwiązania jest zapewnienie wpływów podatkowych dla gmin.

Natomiast kwestie związane z wypłatą subwencji dla gmin reguluje ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 tej ustawy część wyrównawcza subwencji ogólnej dla gmin składa się z kwoty podstawowej i kwoty uzupełniającej, które są naliczane według zobiektywizowanych i ustawowo określonych kryteriów.

Wysokość części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin w zakresie kwoty podstawowej uzależniona jest od wielkości dochodów podatkowych, w tym wpływów z tytułu podatku od nieruchomości możliwych do uzyskania przez gminę, oraz liczby mieszkańców faktycznie zamieszkałych w gminie, a dokładniej od relacji między wskaźnikiem określającym wielkość dochodów podatkowych gminy w przeliczeniu na mieszkańca gminy (tzw. wskaźnikiem G) i analogicznym wskaźnikiem obliczonym łącznie dla wszystkich gmin w kraju (tzw. wskaźnikiem Gg). Kwotę podstawową otrzymuje gmina, w której wskaźnik G jest mniejszy niż 92% wskaźnika Gg. Im większa jest różnica między wskaźnikiem Gg i wskaźnikiem G dla danej gminy, tym wyższa jest kwota podstawowa.

Natomiast wysokość kwoty uzupełniającej uzależniona jest od gęstości zaludnienia w gminie w relacji do średniej gęstości zaludnienia w kraju i dochodu gminy na 1 mieszkańca.

Biorąc pod uwagę, że obowiązek zapłaty podatku od nieruchomości dotyczy wszystkich gmin, a dochody z tego podatku wpływają zarówno na wartość wskaźnika G, jak i Gg to istnienie tego obowiązku nie musi prowadzić do obniżenia części wyrównawczej subwencji ogólnej dla konkretnej gminy.

Dochody z podatku zapłaconego od dróg gminnych mają taki sam wpływ na wyliczenie dochodów podatkowych, a w konsekwencji również części wyrównawczej subwencji ogólnej, jak inne dochody podatkowe.

Odnosząc się do wskazanej w interpelacji relacji pomiędzy wzrostem dochodów podatkowych na mieszkańca na 2013 r. a obniżką subwencji wyrównawczej na 2013 r., informuję, że wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca na 2013 r. (wskaźnik Gg) wzrósł w porównaniu do roku 2012 o ok. 6,7%, natomiast część wyrównawcza subwencji ogólnej dla gmin wzrosła w omawianym okresie o 2,1%.

Wzrost wskaźnika G dla danej gminy skutkuje obniżeniem części wyrównawczej subwencji ogólnej, przy czym wzrost wskaźnika G o 7% nie musi oznaczać obniżenia kwoty subwencji w takim samym stopniu, gdyż wysokość części wyrównawczej subwencji ogólnej zależy od relacji między wskaźnikiem G a wskaźnikiem Gg. W przypadku gdy w wyniku tego wzrostu wskaźnik G tej gminy przekroczy granicę 92% wskaźnika Gg, gmina w ramach części wyrównawczej subwencji ogólnej będzie otrzymywała jedynie kwotę uzupełniającą, jeżeli zostanie spełniony warunek ustawowy dotyczący gęstości zaludnienia.

Należy też zwrócić uwagę na istniejącą możliwość rozwiązania kwestii opodatkowania gminnych dróg wewnętrznych w kontekście wpływu na wysokość części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin, jaką jest zmiana kategorii dróg wewnętrznych na drogi gminne. Wewnętrzne drogi gminne nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 7 zaliczenie do kategorii dróg gminnych, jak również ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jeśli droga może być uznana za drogę publiczną, zgodnie z warunkami określonymi w art. 1 ustawy o drogach publicznych, decyzją gminy może uzyskać status drogi publicznej, a tym samym korzystać z wyłączenia z podatku od nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie z tym przepisem opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle, z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż eksploatacja autostrad płatnych. Skutki ustawowych ulg nie są wliczane do potencjału dochodowego gminy.

Ten sam skutek miałaby zmiana przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie kwalifikacji określonych kategorii dróg i zaliczenia dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych (gminnych).

Jednocześnie chcę wskazać, że aktualnie zapadł jeden prawomocny wyrok rozstrzygający odmiennie przedmiotowe zagadnienie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Gl 56/11), natomiast dwa pozostałe wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 1019/11, i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 1026/11, są nieprawomocne.

Wyroki te nie pozwalają zatem jeszcze na postawienie tezy o ukształtowaniu się jednolitej linii orzeczniczej w zakresie opodatkowania podatkiem od nieruchomości mienia gminnego, która omawianą kwestię rozstrzygałaby w sposób inny niż przedstawiony powyżej.