SPS-023-1093/08 - Zmiana systemu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.

Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej - z upoważnienia ministra - na interpelację Nr 1093 w sprawie wprowadzenia zmian w systemie finansowania oświaty w Polsce.

Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na interpelację pana posła Piotra Tomańskiego (SPS-023-1093/08) w sprawie wprowadzenia zmian w systemie finansowania oświaty w Polsce, pragnę przedstawić następujące stanowisko:

Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966, z późn. zm.) wysokość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich gmin, powiatów i województw samorządowych ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych (art. 28 ust. 1 ww. ustawy). Część oświatową subwencji ogólnej - po odliczeniu rezerwy ustawowej 0,6% (art. 28 ust. 2) - dzieli się między jednostki samorządu terytorialnego (art. 28 ust. 5) według zasad określanych corocznie w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, wydanym na podstawie art. 28 ust. 6 tej ustawy. Część oświatowa subwencji ogólnej jest ustalana na dany rok kalendarzowy i przekazywana do jednostek samorządu terytorialnego z budżetu państwa.

Ze względu na rozbudowaną strukturę zadań edukacyjnych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego formuła algorytmicznego podziału subwencji oświatowej uwzględnia szereg czynników i parametrów obrazujących specyfikę kształtowania składowych elementów subwencji w odniesieniu zarówno do zadań szkolnych, jak i zadań pozaszkolnych. Algorytm podziału subwencji oświatowej jest corocznie modyfikowany, a potrzeba tej modyfikacji wynika z analizy wskaźników ekonomicznych obrazujących przeciętne koszty kształcenia i działalności szkół oraz placówek oświatowych. Algorytm podziału subwencji oświatowej uzależnia wysokość przyznawanych środków od skali i struktury realizowanych zadań, mierzonych liczbą uczniów i wychowanków, z uwzględnieniem stopni awansu zawodowego nauczycieli, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi. Konstrukcja algorytmu opiera się na podstawowym założeniu, iż środki subwencyjne dzielone są według kryteriów jednolitych i powszechnych, a zatem identycznych dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględnione w algorytmie regulacje oparte są na zastosowaniu zasady, że pieniądz idzie za uczniem, co oznacza naliczanie subwencji na podstawie liczby uczniów uczęszczających do szkół i placówek oświatowych prowadzonych bądź dotowanych przez poszczególne gminy, powiaty i samorządy województw. W celu doprecyzowania sposobu mierzenia skali zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i dostosowania do nich wysokości subwencji algorytm uzależnia tę wysokość od liczby uczniów przeliczeniowych otrzymanej przez zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów (wychowanków) i określonych typów i rodzajów szkół oraz wskaźnika korygującego, uwzględniającego stopnie awansu zawodowego nauczycieli. W formule algorytmicznej podziału subwencji oświatowej wagi są addytywne, tj. jeżeli uczeń zalicza się do kilku wag, to są one sumowane. Kwota standardu finansowego A, czyli kwota subwencji oświatowej przypadająca na jednego ucznia przeliczeniowego, jest swoistym kalkulacyjnym bonem oświatowym na ucznia, jednolitym dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustalanym co roku. Użyte w algorytmie pojęcie ucznia przeliczeniowego oraz wartości wag odpowiadają średnim statystycznym, podczas gdy rzeczywiste zróżnicowanie jednostkowych kosztów pomiędzy szkołami, nawet szkołami tego samego typu w tej samej jednostce samorządu terytorialnego, jest ogromne i wynika z bardzo wielu szczegółowych przyczyn. Należy podkreślić, że algorytm jest jednak metodą statystyczną podziału subwencji i będąc kategorią ogólną, nie może uwzględniać wszystkich lokalnych problemów występujących w jednostkach samorządu terytorialnego, bowiem zatraciłby swój uniwersalny charakter.

Z uwagi na wyższe jednostkowe koszty kształcenia uczniów w szkołach położonych na terenach wiejskich i w miastach do 5000 mieszkańców - spowodowane przede wszystkim niższą liczebnością oddziałów oraz koniecznością wypłat dodatków socjalnych (wiejskiego i mieszkaniowego) dla nauczycieli szkół położonych na terenach wiejskich oraz w małych miastach w algorytmie podziału subwencji uwzględniona została specyfika takich szkół poprzez zastosowanie następujących parametrów:

Algorytm podziału subwencji oświatowej na każdy rok opiniowany jest przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego, związki zawodowe i partnerów społecznych.

Należy zauważyć, że kwoty subwencji oświatowej nie można wprost odnosić do zadań oświatowych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. W obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu, z którego wynikałoby, iż budżet państwa gwarantuje w ramach części oświatowej subwencji ogólnej środki na pokrycie wszystkich wydatków na realizację zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto warto zauważyć, że część oświatowa subwencji ogólnej, w tym również rezerwa tej części subwencji, nie jest instrumentem łagodzenia różnic w poziomie dochodów pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Do tego celu wykorzystywana jest część wyrównawcza subwencji ogólnej, która jest jednym ze źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego czynniki takie jak poziom dochodów podatkowych poszczególnych samorządów, niska gęstość zaludnienia, stopa bezrobocia znajdują swoje odzwierciedlenie w wysokościach kwoty podstawowej oraz kwoty uzupełniającej wchodzących w skład części wyrównawczej subwencji ogólnej.

W aktualnych uwarunkowaniach finansów publicznych trudno byłoby liczyć na znaczącą poprawę poziomu subwencjonowania jednostek samorządu terytorialnego, w tym także gmin wiejskich, w omawianym zakresie. Nie byłoby również uzasadnione dokonywanie restrukturyzacji systemu (algorytmu) subwencjonowania j.s.t., rozumianej jako zwiększenie wskaźników finansowych dla gmin wiejskich kosztem zmniejszenia ww. wskaźników dla miast i powiatów. Należy też zaznaczyć, że algorytm przedstawia jedynie metodę podziału środków subwencyjnych pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego. Niezależnie jednak od sposobu podziału tych środków część oświatowa subwencji ogólnej dla każdej jednostki samorządu terytorialnego stanowi jedną kwotę, a o sposobie jej wydatkowania - zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Budżet państwa obecnie nie subwencjonuje wszystkich kosztów funkcjonowania sieci szkolnej ukształtowanej decyzjami lokalnych władz samorządowych. Corocznie przeważająca część jednostek samorządu terytorialnego odczuwa uzasadnioną w swojej ocenie potrzebę uzupełnienia uzyskiwanych z budżetu państwa środków subwencyjnych (część oświatowa subwencji ogólnej) środkami pochodzącymi z dochodów własnych, tak aby wszystkie wydatki związane z prowadzeniem przez jednostki samorządu terytorialnego zadań szkolnych i pozaszkolnych, przewidzianych w arkuszach organizacyjnych opracowanych przez dyrektorów szkół i placówek mogły znaleźć pokrycie w środkach finansowych.

W myśl przepisów zawartych w art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zadania związane z:

Skoro w obecnie obowiązującym systemie prawnym środki na prowadzenie przedszkoli ogólnodostępnych zostały zabezpieczone gminom w ich dochodach własnych, to należy oczekiwać, że ewentualna zmiana sposobu finansowania przedszkoli musiałaby wiązać się z jednoczesnym zmniejszeniem udziałów gmin we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) i podatku dochodowego od osób prawnych (CIT) oraz stosownym zwiększeniem kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto należy zauważyć, że w związku z zakładanym obniżeniem wieku obowiązku szkolnego do 6 lat planuje się objęcie dzieci 6-letnich częścią oświatową subwencji ogólnej.

Pragnę poinformować Pana Marszałka, że Ministerstwo Edukacji Narodowej podjęło działania związane z ewentualną zmianą systemu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie trwają obecnie dyskusje zarówno w środowisku samorządowym, rządowym, jak i naukowym. Planuje się, że nowe zasady podziału części oświatowej subwencji ogólnej będą obowiązywały od 1 stycznia 2009 r.

Dla ustalenia stabilnej sieci szkół oraz prowadzenia lokalnej polityki oświatowej nie są potrzebne regulacje centralne. Istota decentralizacji kompetencji polega m.in. na tym, że o usytuowaniu szkół, wielkości i organizacji decydują środowiska lokalne. Jedynie one mają wgląd w zróżnicowane potrzeby społeczności lokalnych i obowiązek ustawowy działania na rzecz wspólnoty mieszkańców. Żadne centralne rozstrzygnięcie nie może być w takiej sytuacji korzystniejsze. Ministerstwo nie prowadzi obecnie prac nad standardami edukacyjnymi. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania nie ma także upoważnienia ustawowego do uregulowania tej kwestii.

Centralny standard edukacyjny (oświatowy) nie zapewnia automatycznie poprawy edukacji. W ujęciu systemowym każda czynność dokonywana na podstawie ustalonej zewnętrznie normy (standardu centralnego), aby być standardem faktycznym, musi gwarantować osiągnięcie określonego skutku. W przypadku edukacji nie można jednak zagwarantować wystąpienia jakiegokolwiek jednolitego skutku i efektu. W obszarze oświaty istnieje bowiem zbyt wielka liczba zmiennych i wzajemnych relacji (uzdolnienia uczniów, rodzice, szkoła, nauczyciele, miasto, wieś, środowisko, organy szkoły itd.). Oznacza to w praktyce, iż ustanowienie centralnych standardów organizacyjnych nie tylko nie musiałoby zapewnić jakiegokolwiek realnego efektu edukacyjnego, ale przeciwnie, należy sądzić, że w wielu przypadkach mogłoby dojść do pogorszenia oferty edukacyjnej, z niekorzystnym i najczęściej nieodwracalnym skutkiem dla ucznia.

W przypadku edukacji idealne warunki kształcenia (standardowe) są zawsze wypadkową m.in. potrzeb danej populacji uczniów i potrzeb danej społeczności. Ich cechą jest m.in. nietrwały charakter wymiaru potrzeb uczniów kolejnych klas. W konsekwencji każdorazowo optymalne warunki kształcenia muszą kształtować się po indywidualnej analizie właściwych i identyfikowanych cech danej populacji uczniów, na mocy corocznych decyzji organów prowadzących szkoły i organów szkół. Działania tego nie da się zastąpić ustanowieniem centralnego modelu organizacyjnego.

W odniesieniu do postulatu przywrócenia przepisu ustawowego o opiniującej roli kuratorów w sprawie likwidacji szkół wyjaśniam, że w najbliższym czasie przeanalizowany zostanie cały zakres zadań realizowanych obecnie przez kuratorów oświaty. Przedmiotem analizy będą również inne przepisy, w tym dotyczące zapisów Karty Nauczyciela oraz corocznego uchwalania regulaminu wynagradzania nauczycieli przez jednostki samorządu terytorialnego.

W odniesieniu do postulatu przeniesienia na ZUS ciężaru finansowania i weryfikacji urlopów dla poratowania zdrowia nauczycieli uprzejmie informuję, iż postulat zgłoszony przez pana posła będzie przedmiotem wnikliwej analizy.