RIO. V-076.13.2012 - Dotowanie przez Powiat Szpitala Wojskowego

W odpowiedzi na Pana zapytania - pisma z dnia 29 maja 2012 r., skierowane do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze na podstawie art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.), w sprawie możliwości dotowania przez Powiat Żagański 105 Szpitala Wojskowego w Żarach oraz możliwości zakupienia przez Powiat Żagański karetki, a następnie oddanie jej w nieodpłatne użytkowanie dla 105 Szpitala Wojskowego w Żarach, wyjaśniam, co następuje:

Zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Wydatki publiczne powinny być dokonywane:

- w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

- uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

- optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

- w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

- w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

W dysponowaniu środkami publicznymi obowiązuje koronna zasada, że mogą być one przeznaczane wyłącznie na cele określone prawem.

Wyrazem tej zasady jest art. 216 ust. 2, w myśl którego wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Wśród wydatków jednostek samorządu terytorialnego ustawa wymienia w szczególności wydatki na:

- zadania własne jednostek samorządu terytorialnego;

- zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami;

- zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia;

- zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego;

- pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą;

- wydatki na programy finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa EFTA oraz środków pochodzących z innych źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi.

Jednocześnie należy podkreślić, że wydatki budżetu są przeznaczane na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, co oznacza, że jednostka samorządu terytorialnego nie może ponieść wydatku bez przewidzianych w tych przepisach tytułów wydatków. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, w tym w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Szczegółowy zakres kompetencji powiatu w obszarze ochrony zdrowia określają jednak inne ustawy, odnoszące się m.in. do takich zagadnień jak przeciwdziałanie alkoholizmowi, narkomanii, zwalczanie zagrożeń epidemiologicznych, zapewnienie dostępu do opieki ambulatoryjnej. Powiat realizuje także zadania z zakresu promocji zdrowia i profilaktyki zdrowotnej w ramach programów polityki zdrowotnej.

Jak wyżej wskazano jednostka samorządu terytorialnego nie może ponieść wydatku bez przewidzianych w przepisach prawa tytułów wydatków. Przepisami, które regulują zasady dokonywania wydatków dotyczących finansowania lub dofinansowania podmiotów leczniczych są ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 20 października 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410 z późn. zm.).

Na podstawie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym jednostki samorządu terytorialnego mogą finansować lub dofinansować nakłady na inwestycje związane z działalnością:

- zespołów ratownictwa medycznego - w liczbie właściwej dla zapewnienia parametrów czasu określonych w art. 24;

- szpitalnych oddziałów ratunkowych oraz centrów urazowych;

- stanowisk pracy dyspozytorów medycznych.

W związku z powyższym, jeśli w 105 Szpitalu Wojskowym w Żarach znajdują się zespoły ratownictwa medycznego, szpitalne oddziały ratunkowe oraz centra urazowe i stanowiska pracy dyspozytorów medycznych objęte systemem Państwowego Ratownictwa Medycznego, Powiat - zgodnie z przytoczonym przepisem ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym, może finansować lub dofinansować nakłady na inwestycje związane z tą działalnością.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą również dotować podmioty lecznicze na podstawie przepisów ustawy o działalności leczniczej. W myśl art. 115 ust. 3, w powiązaniu z art. 115 ust. 1 tej ustawy - podmioty wykonujące działalność leczniczą mogą uzyskać dotację w rozumieniu przepisów o finansach publicznych na realizację zadań, o których mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o działalności leczniczej (w tym na inwestycje, na remonty i zakup aparatury oraz sprzętu medycznego), od:

- Skarbu Państwa, reprezentowanego przez ministra, centralny organ administracji rządowej, wojewodę,

- jednostki samorządu terytorialnego,

- innych podmiotów uprawnionych do finansowania tych zadań na podstawie odrębnych przepisów.

Przepis art. 115 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej ogranicza prawo Ministra Zdrowia, innych ministrów, centralnych organów administracji rządowej oraz wojewodów do udzielania dotacji na zadania wymienione w art. 114 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o działalności leczniczej (tekst jedn.: dotacji na remonty i zakup aparatury oraz sprzętu medycznego). Co do zasady wspomniany przepis uprawnia ww. podmioty do przyznawania takich środków wyłącznie spółkom kapitałowym, w których reprezentowany przez nich Skarb Państwa posiada udziały albo akcje reprezentujące co najmniej 51% kapitału zakładowego lub SPZOZ, dla których są podmiotem tworzącym. Minister właściwy do spraw zdrowia dodatkowo może udzielać wspomnianych dotacji na zakup aparatury oraz sprzętu medycznego spółkom kapitałowym wykonującym działalność leczniczą, w których uczelnia medyczna posiada udziały albo akcje reprezentujące co najmniej 51% kapitału zakładowego, oraz SPZOZ, dla których organem tworzącym jest uczelnia medyczna.

Powyższe ograniczenia nie obejmują jednostek samorządu terytorialnego. Sposób zredagowania treści art. 115 ustawy o działalności leczniczej, w tym w szczególności jego ust. 4, budzi wprawdzie wątpliwości, czy udzielanie dotacji na remonty i zakup aparatury i sprzętu medycznego nie stanowi wyłącznie domeny podmiotów wspomnianych w tym przepisie, tj. reprezentujących Skarb Państwa. Jednakże jednostki samorządu terytorialnego nie zostały wymienione w tym przepisie, tak więc nie występują w tym zakresie ograniczenia dla jednostek samorządu terytorialnego do dotowania podmiotów leczniczych. Taka też była intencja ustawodawcy, który w p-cie IX uzasadnienia do projektu ustawy o działalności leczniczej (druk sejmowy nr 3489/2010) stanowi, że "Podmioty prowadzące działalność leczniczą będą na jednakowych zasadach traktowane w zakresie dostępu do środków publicznych, zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). Otrzymywanie dotacji oraz wsparcia z programów wieloletnich, a następnie ich rozliczanie zostanie powiązane z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sposób tego powiązania będzie określony w formie wzoru (...). Środki będą przekazywali właściwi ministrowie, centralne organy administracji rządowej oraz wojewodowie i jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem, iż właściwi ministrowie, centralne organy administracji rządowej oraz wojewodowie dotacje na remonty oraz inwestycje przyznawać będą mogli wyłącznie utworzonym przez siebie podmiotom (samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej oraz spółkom ze swoim większościowym udziałem)". Wynika stąd jednoznacznie, że wspomniany przepis art. 115 ust. 4 ma na celu wprowadzenie ograniczeń wyłącznie dla jednostek reprezentujących Skarb Państwa, nie ograniczając w tym względzie prawa pozostałych podmiotów z art. 115 ust. 1, w tym jednostek samorządu terytorialnego.

Przy przekazywaniu i rozliczaniu środków publicznych jednostka samorządu terytorialnego związana jest oczywiście ogólnymi regulacjami ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).

Odnośnie pytania dotyczącego możliwości zakupu przez Powiat karetki, a następnie oddania jej w nieodpłatne użytkowanie 105 Szpitalowi Wojskowemu w Żarach, wyjaśniam:

Wydatki budżetu są przeznaczane na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, co oznacza, że jednostka samorządu terytorialnego nie może ponieść wydatku bez przewidzianych w tych przepisach tytułów wydatków. Szczegółowy zakres kompetencji powiatu w obszarze ochrony zdrowia określony jest przez ustawy. Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą dotować podmioty lecznicze na podstawie ustawy o działalności leczniczej oraz ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym. W przepisach tych nie przewidziano innej formy wspomagania podmiotów leczniczych. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem administracyjnym, organy administracyjne mogą tylko czynić to na co zezwalają ustawy, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt III SA 543/96: "Do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Wskazując na powyższe należy stwierdzić, że dokonanie przez Powiat wydatku na zakup karetki i następnie oddanie jej w nieodpłatne użytkowanie wyżej wymienionemu szpitalowi nie znajduje podstawy prawnej.