FN2.701.8.2015 - Wdrożenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE.

W odpowiedzi na interpelację nr 33553 Pana Posła (...) z klubu parlamentarnego Prawo i Sprawiedliwość, dotyczącą implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (BRRD), uprzejmie proszę o przyjęcie poniższych wyjaśnień.

Ministerstwo Finansów prowadzi intensywne prace legislacyjne zmierzające do implementacji BRRD. Dyrektywa ta ma docelowo zostać implementowana poprzez przyjęcie nowej ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji.

Pierwsza wersja projektu tej ustawy skierowana została 30 kwietnia 2013 r. do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych.

Po przekazaniu projektu do konsultacji odbyły się IV konferencje uzgodnieniowe:

I konferencja uzgodnieniowa - 19 lipca 2013 r.;

II konferencja uzgodnieniowa - 15 listopada 2013 r.;

III konferencja uzgodnieniowa - 29 listopada 2013 r.;

IV konferencja uzgodnieniowa - 9 stycznia 2014 r.

Ze względu na objętość projektu oraz bardzo skomplikowaną materię restrukturyzacji banków, firm inwestycyjnych i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, które będą objęte tym projektem, w trakcie konsultacji zgłoszono dużą liczbę uwag. W związku z tym, Ministerstwo Finansów rozpoczęło prace nad nową wersją projektu, która została przekazana w dniu 13 marca 2015 r. do ponownych uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych.

Jednocześnie, w związku z ostatecznym wejściem w życie dyrektywy BRR nastąpiła konieczność przeredagowania projektu oraz uzupełnienia go o szereg kwestii, których nie uwzględniał pierwotny projekt ustawy, a które zostały wprowadzone ww. dyrektywą. Zaistniała konieczność uzupełnienia projektu o: przepisy dotyczące objęcia projektem firm inwestycyjnych; włączenia do projektu przepisów dotyczących early intervention, recovery i wsparcia grupowego; ustalenia organu, który ma wydawać decyzję o wszczęciu resolution oraz procedury wydawania tej decyzji; zmiany przepisów dotyczących zasad finansowania przymusowej restrukturyzacji; relacji z EBA i EBC; włączenia do projektu przepisów dotyczących government stabilization tools.

Nowa wersja projektu (z dnia 26 lutego 2015 r.) liczy ponad 327 artykułów oraz ok. 100 przepisów zmieniających inne ustawy. Do tej wersji projektu zgłoszono ok. 500 stron uwag.

Odbyło się 7 konferencji uzgodnieniowych dotyczących tego projektu. Konferencje odbyły się w dniach:

I konferencja - 21 kwietnia 2015 r.

II konferencja - 7 maja 2015 r.

III konferencja - 14 i 15 maja 2015 r.

IV konferencja - 19 maja 2015 r.

V konferencja - 22 maja 2015 r.

VI konferencja - 27 maja 2015 r.

VII konferencja - 28 maja 2015 r.

Obecnie prowadzone są prace legislacyjne dotyczące uwzględnienia w nim uwag zgłaszanych w trakcie konferencji.

W trakcie prac nad dyrektywą na szczeblu unijnym Polska niejednokrotnie wskazywała na nierealistyczny charakter ostatecznie przyjętego krótkiego terminu implementacji (do 31 grudnia 2014 r.), który faktycznie wynosił nieco ponad 6 miesięcy od daty formalnego przyjęcia BRRD.

W związku z powyższym, większość państw członkowskich nie ukończyła jeszcze prac legislacyjnych w tym zakresie. Z informacji uzyskanych przez Ministerstwo Finansów podczas roboczych spotkań z przedstawicielami innych państw wynika, iż na koniec kwietnia br. oprócz Polski jeszcze 18 państw nie ukończyło procedury implementacji dyrektywy BRRD.

Odnosząc się do skutków implementacji dyrektywy BRRD pragnę uprzejmie podkreślić, iż celem BRRD jest ustanowienie w Państwach Członkowskich takiego systemu, w którym możliwość zaangażowania pieniędzy podatników w ratowanie sektora bankowego zostanie w znacznym stopniu ograniczona. W przypadku problemów sektora bankowego, w pierwszej kolejności straty mają ponosić wierzyciele i akcjonariusze banków. Projektowana nowa ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, stwarza ramy prawne umożliwiające przeprowadzenie przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny postępowania przymusowej restrukturyzacji banków, firm inwestycyjnych i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Funduszowi zostaną przyznane uprawnienia do stosowanie instrumentów przymusowej restrukturyzacji takich jak: sprzedaż przedsiębiorstwa bankowego, bank pomostowy, umorzenie lub konwersja zobowiązań, wydzielenie aktywów. Ponadto projektowana ustawa określa źródła finansowania procesu przymusowej restrukturyzacji.

Jak słusznie zauważył Pan Poseł, działania podejmowane w czasie kryzysu finansowego niezbędne ze względu na potrzebę zachowania krytycznych funkcji instytucji finansowych pełniących szczególną rolę w systemach gospodarczych, wynikającą przede wszystkim z rozległego zakresu usług świadczonych zarówno na rzecz klientów indywidualnych, jak i podmiotów gospodarczych. W preambule do dyrektywy wskazuje się, że "kryzys finansowy pokazał, że występuje znaczący niedobór odpowiednich instrumentów na szczeblu unijnym, umożliwiających skuteczne działanie względem instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (instytucje) mających problemy finansowe lub będących na progu upadłości. Instrumenty te są niezbędne w szczególności po to, aby zapobiec niewypłacalności lub - gdy już dojdzie do stanu niewypłacalności - zminimalizować negatywne skutki poprzez utrzymanie ważnych funkcji systemowych danej instytucji. Podczas kryzysu wyzwania te były jednym z głównych czynników, które zmuszały państwa członkowskie do ratowania instytucji z wykorzystaniem pieniędzy podatników. Celem wiarygodnych ram naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest zmniejszenie w jak największym stopniu konieczności takiego działania.".

Trwające obecnie prace nad projektem ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji mają na celu odzwierciedlenie koncepcji zawartych w dyrektywie BRR i umożliwienie wprowadzenia przewidzianych w niej rozwiązań do polskiego porządku prawnego. Wydaje się, iż skutki wdrożenia postanowień tej dyrektywy należałoby rozpatrywać w kilku wymiarach, w tym m.in. w zakresie wpływu na pośrednich i bezpośrednich jej adresatów, ogólną sytuację na rynku finansowym, finanse publiczne oraz klientów instytucji finansowych.

Odnosząc się do polskiego systemu finansowego należy jednak mieć na uwadze fakt, że planowane do wprowadzenia procedury związane z restrukturyzacją oraz uporządkowaną likwidacją (w projekcie ustawy zwanej postępowaniem przymusowej restrukturyzacji) zawarte w obszernej dyrektywie BRRD co do zasady są dla tego systemu rozwiązaniami nowymi, w związku z czym antycypacja pełnych, realnych skutków regulacji obecnie wydaje się utrudniona. Niemniej należy spodziewać się, że skutki te będą potencjalnie szerokie ze względu na cele postępowania przymusowej restrukturyzacji tj.:

- utrzymanie stabilności finansowej, w szczególności przez ochronę zaufania do sektora finansowego i zapewnienie dyscypliny rynkowej;

- ograniczenie zaangażowania środków publicznych lub prawdopodobieństwa ich zaangażowania wobec sektora finansowego lub jego poszczególnych podmiotów;

- zapewnienie kontynuacji realizowanych przez instytucje finansowe ich funkcji krytycznych;

- ochronę deponentów i inwestorów objętych systemem rekompensat;

- ochronę środków powierzonych instytucjom finansowym przez ich klientów.

Wśród adresatów krajowej regulacji mającej na celu wdrożenie dyrektywy BRRD znajdą się w szczególności banki krajowe, oddziały banków zagranicznych, firmy inwestycyjne, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, Minister Finansów, Narodowy Bank Polski, Komisja Nadzoru Finansowego oraz Bankowy Fundusz Gwarancyjny. W odniesieniu do ww. podmiotów projektowane przepisy przewidują nałożenie nowych zadań i obowiązków, a w przypadku BFG i KNF, także istotne rozszerzenie dotychczasowych kompetencji tych instytucji. Nowe zadania, obowiązki oraz kompetencje będą związane w szczególności z procesem przygotowania postępowania przymusowej restrukturyzacji, jego prowadzeniem oraz wszelkimi elementami towarzyszącymi działaniom w tym zakresie takimi jak m.in.:

- tworzenie przez BFG planów przymusowej restrukturyzacji, ocena ich wykonalności oraz wydawanie zaleceń instytucjom finansowym dotyczących usunięcia stwierdzonych przeszkód dla skutecznej realizacji postępowania przymusowej restrukturyzacji;

- nałożenie na instytucje finansowe obowiązku przekazywania do BFG informacji koniecznych do opracowania planów postępowania przymusowej restrukturyzacji;

- wydawanie przez KNF instytucjom finansowym zaleceń do współpracy z BFG w zakresie przygotowania do realizacji postępowania przymusowej restrukturyzacji;

- dokonywanie przez BFG umorzenia lub konwersji instrumentów kapitałowych;

- stwierdzanie przez KNF wystąpienia przesłanek wskazujących na zagrożenie upadłością podmiotu (na potrzeby decyzji o wszczęciu postępowania przymusowej restrukturyzacji);

- wydawanie przez BFG decyzji w przedmiocie wszczęcia postępowania przymusowej restrukturyzacji oraz prowadzenia postępowania;

- obowiązek utrzymywania przez instytucje finansowe odpowiedniego poziomu zobowiązań podlegających umorzeniu lub konwersji w zakresie niezbędnym do pokrycia strat i odbudowy funduszy własnych co najmniej do poziomu umożliwiającego spełnienie warunków kontynuowania działalności;

- utworzenie nowego funduszu w BFG zasilanego ze składek wnoszonych przez instytucje finansowe, w celu zapewnienia środków na finansowanie przymusowej restrukturyzacji;

- określenie zasad dotyczących postępowania odszkodowawczego w stosunku do wierzycieli i akcjonariuszy likwidowanego podmiotu w przypadku pogorszenia ich sytuacji w stosunku do hipotetycznego postępowania upadłościowego.

Bardziej szczegółowe informacje nt. tego rodzaju skutków zawarto w uzasadnieniu do projektowanej ustawy.

Projektowane przepisy oddziaływać będą także na właścicieli, klientów, deponentów, inwestorów i innych wierzycieli instytucji finansowych. W odniesieniu do akcjonariuszy jednym z najważniejszych skutków będzie konieczność ponoszenia w pierwszej kolejności obciążeń związanych z restrukturyzacją instytucji finansowej, której są właścicielami. Ponadto w odniesieniu do akcjonariuszy, jak i wierzycieli restrukturyzowanego podmiotu możliwe będzie dokonanie umorzenia lub konwersji zobowiązań. Jednocześnie szczegółowe warunki podejmowania i prowadzenia tych działań, jak również ograniczenia (wyłączenia) co do umorzenia lub konwersji niektórych zobowiązań są opisane w projektowanej ustawie.

W odniesieniu do wpływu nowej regulacji na poziom bezpieczeństwa środków zgromadzonych w instytucjach finansowych przez klientów (deponentów, inwestorów) tych instytucji, w kontekście procedur postępowania przymusowej restrukturyzacji i narzędzi możliwych do zastosowania w tym postępowaniu należy wskazać, iż dyrektywa BRRD nie pozostawia państwom członkowskim swobody. W przepisach jasno wskazuje się, że zobowiązania instytucji finansowej mogą podlegać umorzeniu lub konwersji, z wyłączeniem pewnych kategorii, w tym m.in. depozytów gwarantowanych do wysokości 100.000 euro.

W tym zakresie należy jednak zwrócić uwagę na pewien istotny aspekt. Celem postępowania przymusowej restrukturyzacji jest przede wszystkim dążenie do zachowania funkcjonowania restrukturyzowanego podmiotu i ciągłości jego funkcji krytycznych, co wynika ze specyfiki usług finansowych. Należy wskazać, iż w standardowym postępowaniu upadłościowym wartość instytucji finansowej, jako podmiotu niekontynuującego działalności, gwałtownie spada, zmniejszając potencjalne środki uzyskane z tytułu jego zbycia służące zaspokojeniu wierzycieli.

Nawiązując do treści zawartych w uzasadnieniu do projektowanej ustawy, podkreślenia wymaga, że z danych empirycznych wynika, że wobec banków, co do których sądy wydały postanowienie o ogłoszeniu upadłości w latach 1995-2001 1 można zaobserwować przewlekłość prowadzonych procesów upadłościowych. Jedynie w niespełna 35% przypadków postępowanie udało się zakończyć w ciągu 5 lat. Średni czas postępowania w badanym okresie, z uwzględnieniem postępowań w toku, wynosi 6 lat i 9 miesięcy.

Natomiast na przykładzie stopnia zaspokojenia roszczeń BFG z tytułu wypłaty środków gwarantowanych można zauważyć niską efektywność standardowego postępowania upadłościowego. Należy zwrócić uwagę, że w latach 1995-2001, zgodnie z obowiązującym do dnia 29 grudnia 2010 r. przepisem art. 440 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze, roszczenia BFG z tytułu przekazania kwot na wypłatę środków gwarantowanych były zaspokajane w kategorii pierwszej. Jednakże pomimo tak wysokiej pozycji BFG w hierarchii zaspokajania roszczeń oraz niższych niż obecnie limitów gwarancyjnych, średni stopień zaspokojenia roszczeń w badanym okresie nie przekroczył 10%. Oznacza to, że w większości przypadków wierzyciele banków inni niż deponenci z tytułu środków gwarantowanych, przypisani do niższych kategorii zaspokajania roszczeń, w upadłości nie odzyskali nawet części środków.

W świetle powyższego należy wskazać, że w postępowaniu przymusowej restrukturyzacji respektowana będzie zasada, zgodnie z którą wierzyciele oraz właściciele likwidowanego podmiotu nie powinni być zaspokojeni w ramach tego postępowania w stopniu niższym, niż w postępowaniu upadłościowym prowadzonym w przypadku, gdyby na dzień decyzji o rozpoczęciu postępowania przymusowej restrukturyzacji sąd wydał postanowienie o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika. W razie wystąpienia sytuacji, w której zaspokojenie byłoby niższe, podmiotom tym przysługuje roszczenie uzupełniające do BFG.

Wobec powyższego nie wydaje się, aby w wyniku przeprowadzenia postępowania przymusowej restrukturyzacji sytuacja deponentów lub wierzycieli instytucji finansowej dodatkowo mogła ulec pogorszeniu zwłaszcza, że postępowanie to ma na celu zachowanie funkcjonowania takiej instytucji i ciągłości świadczenia przez nią usług, co z perspektywy jej wierzycieli byłoby korzystne. Jednocześnie w odniesieniu do sytuacji, która wystąpiła w 2013 r. na Cyprze, niezasadne byłoby twierdzenie, że podobna sytuacja mogłaby zaistnieć w świetle przepisów dyrektywy BRR. W przypadku problemów jakiejkolwiek instytucji finansowej możliwe natomiast będzie podjęcie szeregu działań zmierzających do poprawy jej sytuacji ekonomicznofinansowej, zaś w ostateczności do przeprowadzenia upadłości, która nie wywoła negatywnych skutków dla całego systemu bankowego i nie spowoduje obciążeń po stronie wszystkich podatników. W kosztach postępowania przymusowej restrukturyzacji partycypować bowiem będą jedynie akcjonariusze i wierzyciele konkretnej instytucji, przy czym podkreślenia wymaga, że w odniesieniu do deponentów środki do wysokości 100.000 euro będą całkowicie bezpieczne.

Ponadto należy zaznaczyć, że działania podjęte na Cyprze, jak zauważył Pan Poseł, były związane z kryzysem finansowym i niebezpieczeństwem niewypłacalności. Niewypłacalność dotyczyła nie tylko sektora bankowego, ale i całego państwa. Rząd cypryjski wprowadził wspomniany "podatek ratunkowy" w celu uzyskania niezbędnej pomocy ze strony Unii Europejskiej. Pozostawało to jednak bez jakichkolwiek związków z przepisami dyrektywy BRRD i działaniami, które ewentualnie byłyby możliwe do podjęcia na jej podstawie.

W odniesieniu do Polski należy stwierdzić, że obecnie brakuje podstaw do tego, by sądzić, że w krajowym sektorze finansowym mogłyby wystąpić zjawiska kryzysowe o charakterze systemowym. W październiku 2014 r. KNF opublikowała wyniki testów warunków skrajnych i przeglądu jakości aktywów przeprowadzonych w oparciu o metodykę Europejskiego Banku Centralnego i Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego. Badaniem zostało objętych 15 banków, zaś uzyskane rezultaty potwierdziły dużą odporność polskiego sektora bankowego na sytuacje szokowe, jego dobre skapitalizowanie, efektywność oraz odporność na wstrząsy zarówno w scenariuszu podstawowym, jak i negatywnym.

Ogólną charakterystykę przewidywanych konsekwencji wprowadzenia rozwiązań zawartych w projektowanej ustawie o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji zawarto w Ocenie Skutków Regulacji stanowiącej integralny element projektu. Innego rodzaju analizy mające na celu określenie skutków wdrożenia dyrektywy BRRD nie są obecnie prowadzone.

Niezależnie od powyższego należy jednak mieć na uwadze, że w trakcie procesu legislacyjnego projektowana ustawa była zarówno przedmiotem konsultacji wewnątrzresortowych, jak i uzgodnień zewnętrznych, w ramach których możliwe było uzyskanie zwrotnej informacji nt. proponowanych przepisów, koncepcji ich przeredagowania lub zmiany w związku z dostrzeganymi przez podmioty konsekwencjami. Ponadto odbyło się szereg konferencji uzgodnieniowych mających na celu omówienie uwag lub postulatów zgłaszanych do projektu przez instytucje rządowe oraz podmioty rynku finansowego.

W związku z prowadzonymi pracami legislacyjnymi, Ministerstwo Finansów proponując implementację przepisów unijnych na gruncie krajowym, stara się dostrzegać i uwzględniać potrzebę jednoczesnego zachowania równowagi między koniecznością prawidłowej transpozycji i zapewnienia zgodności prawodawstwa krajowego z europejskim oraz zapewnienia warunków dla niezakłóconego funkcjonowania adresatów regulacji. Z tego względu, zwłaszcza w sytuacji, gdy z przepisów europejskich nie wynika możliwość zastosowania elastycznego podejścia w procesach implementacyjnych, projektodawca stara się przyjmować i proponować rozwiązania, mając na uwadze nie tylko konieczność realizacji celów wynikających z tych przepisów, ale również potrzebę zapewnienia możliwie najmniej inwazyjnego przebiegu procesu dostosowania się podmiotów do nowego otoczenia regulacyjnego.